Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Almelo
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 15/826
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser 1] ,
[eiser 2] ,
[eiser 3] ,
[eiser 4] ,
allen wonende te Haaksbergen,
eisers,
gemachtigde: mr. R. van Eck, advocaat te Deventer,
en
de burgemeester van de gemeente Haaksbergen, verweerder,
gemachtigde: mr. B.J.P.G. Roozendaal, advocaat te Breda.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Stichting Sterevenementen Haaksbergen, gevestigd te Haaksbergen,
gemachtigde: mr. drs. R.R. Crince le Roy, advocaat te Rotterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 24 september 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder een evenementenvergunning verleend ten behoeve van het evenement Auto- en motorsportief, op 28 september 2014, in het centrum van Haaksbergen.
Bij besluit van 10 maart 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers, voor zover ingediend namens [eiser 1] , [eiser 2] en [eiser 3] , niet-ontvankelijk verklaard en heeft verweerder het bezwaar, voor zover ingediend namens de [eiser 4] , gegrond verklaard voor zover de bezwaren inhouden dat verweerder bij het verlenen van de evenementenvergunning de respectievelijke stunts niet afzonderlijk heeft beoordeeld en niet afzonderlijk in de belangenafweging heeft betrokken, en voor het overige ongegrond verklaard. Verweerder heeft bij het bestreden besluit het primaire besluit gehandhaafd.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De rechtbank heeft desgevraagd Stichting Sterevenementen Haaksbergen in de gelegenheid gesteld om als derde-partij deel te nemen aan dit geding.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 september 2015.
Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. R. van Eck. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door I.A.H. Horck-van Mast, bijgestaan door mr. B.J.P.G. Roozendaal. Derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] , bijgestaan door mr. drs. R.R. Crince le Roy en mr. R.S. Wijling.
Overwegingen
1.1
De Stichting Sterevenementen Haaksbergen (hierna: de Stichting) organiseert sinds een aantal jaren in het centrum van Haaksbergen het jaarlijks terugkerende evenement ‘Auto- en motorsportief’ (voorheen: Autosportief). Tijdens het evenement vinden diverse activiteiten met auto’s en met motoren plaats. Op de evenementenkalender voor 2014 was het evenement gepland op 28 september 2014.
1.2
Op 16 september 2014 is namens de Stichting een aanvraag gedaan om verlening van een evenementenvergunning voor ‘Auto- en motorsportief’, op 28 september 2014. Bij deze aanvraag was een handgeschreven toelichting gevoegd. Als één van de activiteiten die tijdens dit evenement zouden plaatsvinden was daarop vermeld: “1500 PK monstertruck”.
1.3
Bij het primaire besluit is de aangevraagde evenementenvergunning verleend. Met het oog op de veiligheid is de volgende voorwaarde opgenomen:
Er dienen voldoende maatregelen te worden getroffen ter bevordering van de veiligheid van de bezoekers van de stuntshow; hiertoe dient een deugdelijke voorziening te zijn getroffen (dranghekken). Deze dranghekken dienen te zorgen dat het publiek op een afstand komt te staan van tenminste 10 meter.
1.4
Op 28 september 2014 heeft het evenement ‘Auto- en motorsportief’ daadwerkelijk plaatsgevonden. Op het parkeerterrein van een supermarkt aan de Stationsstraat in Haaksbergen heeft de stunt met een monstertruck plaatsgevonden. Het parkeerterrein is driehoekig van vorm en meet aan de langste zijden 51 bij 66 meter. Het publiek stond aan alle zijden van het terrein waar de stunt plaatsvond achter dranghekken opgesteld. Bij de uitvoering van de stunt met de monstertruck is een ongeval gebeurd, waarbij de monstertruck het publiek is ingereden. Bij dit ongeval zijn drie doden en 28 gewonden gevallen.
1.5
Ten gevolge van dit ongeval is onder meer [naam 2] overleden. [eiser 1] is de weduwe van wijlen [naam 2] . [eiser 2] en [eiser 3] zijn kinderen van wijlen [naam 2] . Zij waren op 28 september 2014 als toeschouwers aanwezig bij de stunt met de monstertruck en zij hebben gezien dat hun echtgenoot en vader door de monstertruck werd geraakt.
Ontvankelijkheid
2.1
De rechtbank dient eerst te beoordelen of verweerder de bezwaren van [eiser 1] , van [eiser 2] en van [eiser 3] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard en of verweerder terecht heeft aangenomen dat het namens de [eiser 4] ingediende bezwaar wel ontvankelijk was.
2.2
De rechtbank ziet zich in dit verband gesteld voor de vraag of eisers kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waarin bepaald is dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt dient een persoon een hem persoonlijk aangaand belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen.
2.3
De rechtbank is van oordeel dat eisers ten tijde van het nemen van het primaire besluit niet als belanghebbenden konden worden aangemerkt. Hun situatie onderscheidde zich op dat moment immers niet voldoende van die van vele andere inwoners van Haaksbergen (en anderen), die evenmin als belanghebbenden bij de verleende evenementenvergunning konden worden aangemerkt. Ook als bezoekers van het evenement konden eisers op 28 september 2014 niet als belanghebbenden worden aangemerkt. De evenementenvergunning beoogt weliswaar de veiligheid van de bezoekers van het evenement te waarborgen, maar de groep bezoekers van het evenement was op 28 september 2014 te groot en te onbepaald om hen daarom allen als belanghebbenden bij het primaire besluit te kunnen aanmerken.
2.4
De vraag is vervolgens of eisers ten gevolge van het ongeval, op 28 september 2014, belanghebbenden zijn geworden bij het primaire besluit.
2.5
De rechtbank stelt in dit verband voorop dat de tekst van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb er niet aan in de weg staat dat belanghebbendheid in de zin van deze bepaling ook binnen de voor het maken van bezwaar bedoelde termijn van zes weken na bekendmaking van het primaire besluit kan ontstaan. In dit verband wijst de rechtbank op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 16 december 1996 (R03.92.5785; JB 1997/23), waarin geoordeeld is dat niet vereist is dat belanghebbendheid reeds bestaat ten tijde van het nemen van het besluit waartegen men opkomt.
2.6
De omstandigheid dat belanghebbendheid ook na het nemen van het primaire besluit kan ontstaan, laat onverlet dat voor belanghebbendheid ook dan vereist is dat iemand door het besluit als zodanig rechtstreeks in zijn belang wordt getroffen. De omstandigheid dat iemand op 28 september 2014 bezoeker was van het evenement is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om hem als belanghebbende bij het primaire besluit aan te kunnen merken. Daarvoor is de groep van bezoekers van het evenement ‘Auto- en motorsportief’ te groot en te onbepaald. In dit geval kan, naar het oordeel van de rechtbank, evenmin worden geoordeeld dat het letsel van de slachtoffers een rechtstreeks gevolg is van de verlening van de evenementenvergunning als zodanig. Veeleer is het letsel ontstaan door de wijze waarop gebruik is gemaakt van deze vergunning. Dit kan echter niet leiden tot het oordeel dat het belang van eisers ‘rechtstreeks bij een besluit’ is betrokken.
2.7
Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval evenwel sprake van (zeer) bijzondere omstandigheden, die vergelijkbaar zijn met de omstandigheden in de zaak waarin de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 12 november 2014 uitspraak heeft gedaan (ECLI:NL:RVS:2014:4117), die er toe leiden dat de rechtbank in dit geval toch de rechtmatigheid van het bestreden besluit dient te beoordelen. Hiertoe overweegt de rechtbank dat in dit geval bij meerdere personen sprake is van ernstig letsel ten gevolge van het ongeval. Voor de slachtoffers van het ongeval zijn fundamentele rechten, zoals het recht op leven en het recht op onaantastbaarheid van het lichaam, in het geding. Verder vereist het belang van de veiligheid van bezoekers van evenementen zoals ‘Auto- en motorsportief’ dat op effectieve wijze moet kunnen worden getoetst of verweerder met het belang van de veiligheid voldoende rekening heeft gehouden. Het antwoord op de vraag hoe een burgemeester in het kader van de uitoefening van zijn bevoegdheden dient te beoordelen of de veiligheid van bezoekers van een evenement voldoende is gewaarborgd, is een zaaksoverstijgend belang, niet slechts voor de burgemeester van Haaksbergen, maar ook voor andere burgemeesters. Naar het oordeel van de rechtbank is niet aanvaardbaar dat een strikte toepassing van het begrip belanghebbende van artikel 1:2 van de Awb er toe leidt dat het belang van de veiligheid van bezoekers naar aanleiding van de verlening van een evenementenvergunning in een bestuursrechtelijk geschil niet aan de orde zou kunnen worden gesteld. Hierbij komt dat de toetsing van besluiten als waarvan hier sprake is door de wetgever bij uitstek is voorbehouden aan de bestuursrechter.
2.8
Het voorgaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat het bezwaar van een ieder van wie aannemelijk moet worden geacht dat hij in ernstige mate rechtstreeks getroffen is door het ongeval op 28 september 2014 en dat hij daarvan letsel heeft ondervonden, ontvankelijk had moeten worden geacht.
2.9
Naar het oordeel van de rechtbank zijn alle eisers in zodanige mate rechtstreeks getroffen door het ongeval op 28 september 2014 dat hun bezwaar daarom ontvankelijk had moeten worden geacht. Er bestaat geen aanleiding om voor wat betreft het ondervonden letsel onderscheid te maken tussen fysiek letsel en psychisch letsel. Voldoende aannemelijk is gemaakt dat voor eisers beide vormen van letsel een rechtstreeks gevolg zijn van het ongeval op 28 september 2014.
2.1
Verweerder heeft het bezwaar, voor zover gemaakt namens [eiser 1] , [eiser 2] en [eiser 3] , dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
2.11
Het beroep, voor zover ingesteld namens [eiser 1] , [eiser 2] en
[eiser 3] , is reeds daarom gegrond en het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd.
Inhoudelijke beoordeling
3.1
De rechtbank zal vervolgens beoordelen of het bestreden besluit in rechte kan worden gehandhaafd.
3.2
Vast staat dat het door eisers ingestelde beroep alleen gericht is tegen het handhaven van de aan de Stichting verleende evenementenvergunning. De vraag of eisers in aanmerking komen voor vergoeding van geleden schade door verweerder en, zo ja, hoeveel deze bedraagt, ligt in het kader van deze procedure niet voor.
3.3
Voor het verlenen van een evenementenvergunning geldt het volgende toetsingskader.
3.4
Artikel 2:25, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening van Haaksbergen (hierna: APV) bepaalt dat het verboden is zonder vergunning van de burgemeester een evenement te organiseren.
3.5
Artikel 1:8 van de APV bepaalt dat de vergunning of ontheffing door het daartoe bevoegde gezag kan worden geweigerd in het belang van:
a. de openbare orde;
b. de openbare veiligheid;
c. de volksgezondheid;
d. de bescherming van het milieu.
3.6
Aangevoerd is dat verweerder bij de beoordeling of een evenementenvergunning voor dit evenement kon worden verleend en gehandhaafd tevens de vraag had moeten betrekken of bij het evenement het bepaalde in artikel 148 van de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw 1994) in acht wordt genomen. Naar het oordeel van de rechtbank maakt de vraag of ten behoeve van het evenement op 28 september 2014 tevens een ontheffing vereist was op grond van artikel 148, eerste lid, van de Wvw 1994 en of verweerder, gelet op het bepaalde in artikel 148, tweede lid, van de Wvw 1994, had moeten waarborgen dat beschikt werd over een verzekering overeenkomstig de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen, geen deel uit van het beoordelingskader voor de verlening van een evenementenvergunning. De gronden waarop een evenementenvergunning geweigerd kan worden zijn uitputtend opgenomen in artikel 1:8 van de APV. Voorschriften en beperkingen die aan een dergelijke vergunning kunnen worden verbonden, kunnen ingevolge het bepaalde in artikel 1:4 van de APV slechts strekken tot bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of ontheffing is vereist. De handhaving van voorschriften op grond van de Wvw 1994 behoort niet tot de gronden waarop een evenementenvergunning geweigerd had kunnen worden. Evenmin konden voorschriften die strekken tot handhaving van het bepaalde in de Wvw 1994 verbonden worden aan de evenementenvergunning.
3.7
Uitgangspunt bij de beoordeling van het bestreden besluit is dat verweerder hierbij het primaire besluit heeft gehandhaafd.
3.8
Tussen partijen is niet in geschil dat het primaire besluit ondeugdelijk was voorbereid. Zo heeft verweerder in het bestreden besluit erkend dat onzorgvuldig was dat niet elk onderdeel van het evenement is beoordeeld met inachtneming van de toetsingsgronden van artikel 1:8 van APV.
3.9
Naar het oordeel van de rechtbank is bij het nemen van het primaire besluit niet slechts sprake geweest van een te beperkte of onzorgvuldige beoordeling van het evenement, maar heeft in het geheel geen risico-inschatting ten aanzien van de stunt met de monstertruck plaatsgevonden. Verweerder had ten tijde van het nemen van het primaire besluit geen concreet beeld van wat tijdens de stunt met de monstertruck zou plaatsvinden. Dit was bij de aanvraag niet toegelicht en verweerder heeft hier ook geen navraag naar gedaan. Verweerder heeft geen inschatting gemaakt van de veiligheidsrisico’s die een dergelijke stunt met zich brengt en verweerder heeft zich geen oordeel gevormd met betrekking tot de vraag welke opstelling van het publiek onder deze omstandigheden verantwoord was. Dit had in het kader van de toets aan artikel 1:8 van de APV onderzocht moeten worden.
Daarbij komt dat niet is nagegaan of met het oog op de veiligheid tijdens de uitvoering van deze stunt specifieke veiligheidsregels gehanteerd dienden te worden, zoals bijvoorbeeld de ‘Safety Rules’ van de Monster Truck Racing Association (MTRA). De omstandigheid dat de ‘Safety Rules’ van de MTRA geen wettelijke voorschriften zijn en dat deze formeel alleen bij de MTRA aangesloten chauffeurs binden, doet er niet aan af dat verweerder bij de inschatting welke voorschriften met het oog op de veiligheid aan de vergunning hadden moeten worden verbonden deze veiligheidsregels hierbij had kunnen betrekken. Aangenomen mag worden dat de ‘Safety Rules’ een indicatie vormen van wat onder beoefenaars van deze tak van autosport met het oog op de veiligheid van toeschouwers en chauffeur als verantwoord wordt beschouwd.
De bij het primaire besluit aan de vergunning verbonden voorwaarde, dat het publiek op een afstand van ten minste 10 meter achter dranghekken dient te staan, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden aangemerkt als een voorwaarde om de veiligheid van de toeschouwers adequaat te waarborgen tijdens de stunt met de monstertruck. Daartoe overweegt de rechtbank dat deze voorwaarde, zo heeft verweerder ter zitting nog bevestigd, voortvloeide uit de vergunning van het jaar daarvoor, toen echter geen sprake was van een stunt met een monstertruck, maar van een andersoortige, niet vergelijkbare stunt en voorts dat niet valt in te zien dat dranghekken een rijdend object zouden kunnen tegenhouden.
3.1
Ook overigens heeft verweerder, naar het oordeel van de rechtbank, onvoldoende onderzoek verricht naar aanleiding van de aanvraag. Zo ontbrak een plattegrond van het evenement bij de aanvraag. Deze is eerst nadat het primaire besluit was genomen alsnog aangeleverd door de derde-partij. De omstandigheid dat de opzet van het evenement ‘Auto- en motorsportief’ in 2014 vergelijkbaar was met de opzet van dit evenement in 2013, betekende niet dat een plattegrond voor het nemen van het primaire besluit niet nodig was. Het had, met het oog op de veiligheid tijdens dit evenement, op de weg van verweerder gelegen om zich een concreet beeld te vormen van welke activiteit waar zou plaatsvinden. Dit klemt te meer nu bij het evenement op 28 september 2014, anders dan bij het evenement in 2013, zoals hiervoor aangegeven, sprake was van een stunt met een monstertruck. Daarnaast is naar het oordeel van de rechtbank niet duidelijk hoe verweerder voor dit evenement gekomen is tot de risicoclassificatie A, zijnde de laagst mogelijke risicoklasse. Verder is naar het oordeel van de rechtbank onzorgvuldig dat verweerder voor dit evenement zonder nader onderzoek is uitgegaan van de bezoekersaantallen van 2013. Niet gebleken is dat bij de inschatting van het te verwachten aantal bezoekers aan het evenement rekening is gehouden met het gegeven dat, anders dan in 2013, op 28 september 2014 in het centrum van Haaksbergen tevens sprake was van een koopzondag. Een goede inschatting van het te verwachten aantal bezoekers kan van belang zijn voor het waarborgen van de veiligheid in het geval van een calamiteit.
3.11
De rechtbank is, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, dan ook van oordeel dat verweerder bij het nemen van het primaire besluit in strijd heeft gehandeld met het bepaalde in artikel 3:2 van de Awb. Tevens heeft verweerder bij het primaire besluit de betrokken belangen in strijd met het bepaalde in artikel 3:4 van de Awb niet op zorgvuldige wijze tegen elkaar afgewogen.
3.12
De rechtbank is van oordeel dat de geconstateerde gebreken in het primaire besluit niet bij het bestreden besluit gerepareerd konden worden. Een reële risico-inschatting met betrekking tot het evenement en een zorgvuldige afweging van de betrokken belangen, op basis daarvan, konden niet alsnog bij het bestreden besluit, na afloop van het evenement, plaatsvinden. Juist bij een evenement als waarvan hier sprake was, is essentieel dat een zorgvuldige risico-inschatting voorafgaand aan het evenement plaatsvindt. Dat verweerder zich in de bezwaarfase, na afloop van het evenement, alsnog een beeld heeft gevormd van de inhoud en opzet van het evenement en van de verschillende activiteiten die tijdens het evenement hebben plaatsgevonden, kon er naar zijn aard niet toe leiden dat andere voorschriften aan de evenementenvergunning zouden worden verbonden, aangezien het evenement immers reeds had plaatsgevonden. De eerst bij het bestreden besluit gemaakte risico-inschatting van het evenement, waaronder de inschatting van het risico van de stunt met de monstertruck, is naar het oordeel van de rechtbank dan ook te laat. Daarbij komt een dergelijke risico-inschatting achteraf, waarbij volledig geabstraheerd wordt van het ongeval dat op 28 september 2014 heeft plaatsgevonden, de rechtbank gekunsteld voor.
3.13
Ten aanzien van het standpunt van verweerder, dat uit de aan de vergunning verbonden bepaling, dat voldoende maatregelen dienen te worden getroffen ter bevordering van de veiligheid van de bezoekers van de stuntshow, volgt dat sprake was van een algemene veiligheidsnorm die aan de Stichting was opgelegd, overweegt de rechtbank dat een dergelijke nadere invulling feitelijk neerkomt op een nadere normstelling. Deze kon niet eerst bij de beslissing op bezwaar worden gegeven. Het voorgaande laat bovendien onverlet dat hetgeen waartoe de Stichting gehouden was, niet kon afdoen aan de verantwoordelijkheid van verweerder om zelf de relevante feiten en de af te wegen belangen te inventariseren. Dat verweerder in zoverre tekort is geschoten, heeft de rechtbank hiervoor reeds geoordeeld.
3.14
De rechtbank is dan ook van oordeel dat de geconstateerde schending van de artikelen 3:2 en 3:4 van de Awb bij het bestreden besluit niet hersteld is. De rechtbank is van oordeel dat de gebreken in het primaire besluit onder de gegeven omstandigheden slechts tot herroeping van dat besluit wegens de onrechtmatigheid daarvan hadden kunnen en moeten leiden.
Conclusies
4.1
Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit dient, wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:4 van de Awb, te worden vernietigd.
4.2
De rechtbank ziet aanleiding om, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, te bepalen dat het primaire besluit wordt herroepen.
4.3.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
4.4.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1960,-- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van
€ 490,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,-- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1960,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P.W. Esmeijer, voorzitter, en mr. J.H.M. Hesseling en mr. R.J. van Lochem, leden, in aanwezigheid van mr. A. van der Weij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 oktober 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.