Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Bestuursrecht
Zittingsplaats Zwolle
Registratienummer: Awb 10/2208
uitspraak van de meervoudige kamer in het geschil tussen
Stichting De Faunabescherming,
gevestigd te Amstelveen, eiseres,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
gevestigd te Zwolle, verweerder,
en
Stichting Faunabeheereenheid Overijssel,
gevestigd te Zwolle, belanghebbende.
Procesverloop
Bij besluit van 7 april 2010 heeft verweerder aan belanghebbende een ontheffing verleend voor het ‘s nachts doden van vossen met gebruikmaking van het geweer en kunstlicht.
Het daartegen gemaakte bezwaar heeft verweerder bij besluit van 2 december 2010 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweer gevoerd.
Het beroep is op 19 mei 2011 ter zitting behandeld. Namens eiseres zijn verschenen
[vertegenwoordiger eiseres 1] en [vertegenwoordiger eiseres 2]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
[vertegenwoordiger verweerder 1], [vertegenwoordiger verweerder 2] en [vertegenwoordiger verweerder 3]. Namens belanghebbende is verschenen [vertegenwoordiger belanghebbende]. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
Op 18 augustus 2011 heeft de rechtbank het onderzoek heropend in afwachting van een arrest van het Benelux-Gerechtshof (hierna: het Gerechtshof) en een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling).
Op 11 maart 2013 heeft het Gerechtshof het betreffende arrest gewezen.
Op 4 december 2013 heeft de Afdeling vervolgens de betreffende uitspraak gedaan.
Eiseres en verweerder hebben naar aanleiding van dit arrest en de uitspraak een reactie aan de rechtbank gezonden.
De rechtbank heeft het beroep vervolgens op 16 april 2014 opnieuw ter zitting behandeld. Namens eiseres is verschenen [vertegenwoordiger eiseres 1]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [vertegenwoordiger verweerder 1] en [vertegenwoordiger verweerder 3]. Namens belanghebbende is niemand verschenen.
Overwegingen
1.
Verweerder heeft op grond van artikel 68 van de Flora- en faunawet (Ffw) aan belanghebbende ontheffing verleend van het bepaalde in artikel 72, vijfde lid, van de Ffw en van het bepaalde in artikel 7, negende lid, aanhef en onder a, van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren (Bbsd), voor:
- het doden van vossen met het geweer en met kunstmatige lichtbron op gronden gelegen binnen de weidevogelgebieden, met een buffer van 5 kilometer daaromheen, in de periode van 1 december tot en met 15 juli, voor de duur van het Faunabeheerplan Overijssel 2009 -2014 (hierna: het faunabeheerplan); en
- het doden van vossen met het geweer en met kunstmatige lichtbron op gronden gelegen binnen de korhoendergebieden, met een buffer van 5 kilometer daaromheen, in de periode van 1 januari tot en met 15 juli, voor de duur van het faunabeheerplan.
Het faunabeheerplan is geldig van 22 september 2009 tot en met 21 september 2014.
De ontheffing is verleend voor het ’s nachts gebruiken van het geweer voor het doden van vossen en voor het gebruiken van kunstmatige lichtbronnen daarbij.
2.
Uit het primaire besluit en het bestreden besluit blijkt dat verweerder de ontheffing heeft verleend in het belang van de bestrijding van schade die door vossen wordt aangericht aan fauna, en meer specifiek aan weidevogels en korhoenders. Verweerder concludeert in de besluiten van 7 april 2010 en 2 december 2010 dat predatie door vossen het vóórkomen van weidevogels in een gebied bedreigt. Voor wat betreft de korhoender stelt verweerder dat het gevaar van uitsterven van deze vogelsoort aanzienlijk is en dat een effectieve bestrijding van vossen een maatregel is om een veilige populatiegrootte te bereiken. Aan de besluiten van 7 april 2010 en 2 december 2010 heeft verweerder de Nota Beleidsregels Faunabeheer Provincie Overijssel en het faunabeheerplan alsmede enkele natuuronderzoeken ten grondslag gelegd.
3.
Eiseres heeft in bezwaar onder meer gewezen op de Benelux-Overeenkomst op het gebied van de jacht en de vogelbescherming, zoals gewijzigd bij het Protocol van 20 juni 1977 tot wijziging van die Overeenkomst (hierna: de Benelux-Overeenkomst) en de Beschikking van het Comité van Ministers van de Benelux Economische Unie strekkende tot de limitatieve opsomming van de te bezigen geweren en munitie bij de jacht op de onderscheiden wildsoorten van 24 september 1984, nr. M (83) 17 (hierna: de Beschikking geweren en munitie). In beroep heeft eiseres nog gewezen op de Beschikking van het Comité van Ministers van de Benelux Economische Unie van 2 oktober 1996 met betrekking tot de jacht en de vogelbescherming, nr. M (96) 8 (Trb. 1997, 252), zoals gewijzigd bij Beschikking van het Comité van Ministers van 17 december 1998, nr. M (98) 4 (Trb. 2002, 11; hierna: de Beschikking middelen). Volgens eiseres is de verleende ontheffing voor het ’s nachts doden van vossen met het geweer en met behulp van kunstmatige lichtbronnen in strijd met de Benelux-overeenkomst en de Beschikkingen.
4.
Verweerder heeft zich in verweer in eerste instantie onder meer op het standpunt gesteld dat de Beschikking geweren en munitie en de Beschikking middelen in het onderhavige geval niet van toepassing zijn, omdat deze enkel zien op de uitoefening van de jacht en niet op de bestrijding van vossen in het kader van natuurbeheer en schadebestrijding. Hierbij acht verweerder tevens van belang dat vossen op grond van de Ffw niet zijn aangewezen als wild. Artikel 1 van de Benelux-Overeenkomst zou de lidstaten namelijk slechts verplichten om wild te rangschikken volgens de vier daarin genoemde categorieën en niet om alle in dat artikel genoemde diersoorten ook daadwerkelijk als wild aan te wijzen.
5.
Artikel 1, eerste lid, van de Benelux-Overeenkomst schrijft voor dat elk van de drie Regeringen zich verbindt in haar nationale wetgeving het wild volgens de volgende categorieën te rangschikken: grof wild, klein wild, waterwild, overig wild. Het tweede lid van dit artikel bevat een opsomming van welke diersoorten onder welke categorie vallen.
In dit artikellid zijn vossen gerangschikt onder de categorie ‘overig wild’.
Op 18 juni 1990 heeft het Comité van Ministers van de Benelux Economische Unie de Tweede beschikking tot wijziging van de Benelux-Overeenkomst op het gebied van de jacht en de vogelbescherming, nr. M (90) 6 (hierna: de Tweede beschikking) vastgesteld.
Artikel 1, eerste volzin, van deze beschikking luidt als volgt:
‘Onverminderd de bepalingen van de Richtlijn 79/409/EEG inzake het behoud van de vogelstand en de bepalingen van de Conventie van Bern kan de lijst van onderstaande soorten, in zijn totaliteit of gedeeltelijk, worden gerangschikt als wild conform artikel 1,
lid 2, van de Benelux-Overeenkomst op het gebied van jacht en vogelbescherming, ondertekend te Brussel op 10 juni 1970.’
Na deze zin volgt een indeling van diersoorten in de vier eerdergenoemde categorieën wild. Bij deze indeling zijn vossen opnieuw onder ‘overig wild’ gerangschikt.
Artikel 4, tweede lid, van de Benelux-Overeenkomst bepaalt dat bij de jacht op de onderscheiden wildsoorten slechts gebruik mag worden gemaakt van nader aan te wijzen wapens en munitie, alsmede van nader aan te wijzen andere middelen, tuigen en jachtmethoden, overeenkomstig de procedure aangegeven in lid 4.
De artikelen 2 en 3 van de Beschikking middelen bevatten een opsomming van middelen die kunnen worden toegestaan bij de uitoefening van de jacht. Kunstmatige lichtbronnen worden in deze artikelen niet genoemd.
6.
Bij uitspraak van 3 augustus 2011, LJN: BR4045, heeft de Afdeling twee vragen gesteld aan het Gerechtshof ter nadere uitleg van de Benelux-Overeenkomst en de Beschikking middelen. De Afdeling deed deze uitspraak op het hoger beroep dat eiseres had ingediend naar aanleiding van een ontheffing die het college van gedeputeerde staten van Friesland aan de Stichting Faunabeheereenheid Friesland had verleend voor het doden van vossen van zonsondergang tot zonsopgang met gebruikmaking van het geweer en kunstmatige lichtbronnen. De vragen die de Afdeling aan het Gerechtshof stelde zijn de volgende.
1.
Heeft de Tweede beschikking artikel 1, tweede lid, van de Benelux-Overeenkomst gewijzigd – anders dan dat door die beschikking de in artikel 1, tweede lid, van de Benelux-Overeenkomst vermelde opsommingen zijn gewijzigd of aangevuld – en zo ja, in welk opzicht?
2.
Is de Beschikking middelen van toepassing op de bestrijding van vossen in Nederland, ook al is de vos in Nederland niet aangewezen als wild.
7.
Bij arrest van 11 maart 2013 heeft het Gerechtshof op de eerste vraag geantwoord dat de Tweede beschikking artikel 1, tweede lid, van de Benelux-Overeenkomst niet anders heeft gewijzigd dan dat door die beschikking de in artikel 1, tweede lid, van de Benelux-Overeenkomst vermelde opsommingen zijn gewijzigd of aangevuld.
Op de tweede vraag antwoordde het Gerechtshof dat de Beschikking middelen van toepassing is op de bestrijding van vossen in Nederland, ook al is de vos in de nationale wetgeving van Nederland niet aangewezen als wild. Hierbij heeft het Gerechtshof echter gewezen op de beschikking van het Benelux Comité van Ministers van 24 april 2012,
nr. M (2012) 3, tot wijziging van het toepassingsgebied van de Beschikkingen M (96) 8 en
M (83) 17 met betrekking tot geweren en munitie en andere middelen die voor de jacht op de onderscheiden wildsoorten zijn toegestaan (Benelux-publicatieblad 2012, 2; hierna: de Wijzigingsbeschikking). Deze beschikking heeft met ingang van de genoemde datum onder meer aan artikel 4 van de Beschikking middelen een bepaling toegevoegd.
Deze bepaling heeft volgens het Gerechtshof tot gevolg dat voor de periode vanaf
24 april 2012 heeft te gelden dat het toepassingsgebied van de Beschikking middelen beperkt is tot de uitoefening van de jacht en zich niet uitstrekt tot de bestrijding ter voorkoming of ter bestrijding van belangrijke schade aan gewassen, veeteelt en bossen, dan wel in het belang van de flora, de fauna, de volksgezondheid, de openbare veiligheid of de veiligheid van het luchtverkeer.
8.
Op basis van de antwoorden van het Gerechtshof heeft de Afdeling op 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2207, uitspraak gedaan op het eerdergenoemde beroep van eiseres naar aanleiding van de aan Stichting Faunabeheereenheid Friesland verleende ontheffing voor het doden van vossen. Eveneens op 4 december 2013 heeft de Afdeling uitspraak gedaan op het hoger beroep dat eiseres had ingesteld naar aanleiding van de ontheffing die het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan de Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland had verleend voor het doden van vossen met gebruik van het geweer en kunstlicht. Deze uitspraak heeft het kenmerk ECLI:NL:RVS:2013:2211.
9.
Zoals ook de Afdeling overwoog in de onder 8 genoemde uitspraken volgt uit het arrest van het Gerechtshof dat vossen onder de werkingssfeer van de Benelux-Overeenkomst en de daarop gebaseerde Beschikkingen vallen, omdat vossen zijn aangewezen als ‘overig wild’ op grond van artikel 1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Benelux-Overeenkomst.
In artikel 4, eerste lid, van de Benelux-Overeenkomst is een absoluut verbod opgenomen voor de jacht met het geweer gedurende de tijd tussen één uur na de officiële zonsondergang en één uur vóór de officiële zonsopgang. Uit de uitspraken van de Afdeling van 4 december 2013 volgt voorts dat de bestrijding van vossen in dit geval is te kwalificeren als jacht in de zin van artikel 4, eerste lid, van de Benelux-Overeenkomst. Dit betekent dat verweerder in het onderhavige geval artikel 68, eerste lid, aanhef en onder d, van de Ffw buiten toepassing had moeten laten, voor zover daarin de bevoegdheid wordt gegeven ontheffing te verlenen van het verbod voor de jacht met het geweer gedurende de tijd tussen één uur na de officiële zonsondergang en één uur vóór de officiële zonsopgang.
10.
Voor wat betreft het gebruik van kunstmatige lichtbronnen, volgt uit het arrest van het Gerechtshof en de uitspraken van de Afdeling dat verweerder hiervoor eveneens ten onrechte ontheffing heeft verleend, omdat kunstmatige lichtbronnen in de Beschikking middelen niet worden genoemd. Deze beschikking was in ieder geval tot 24 april 2012 van toepassing op het doden van vossen in het kader van de bestrijding van schade, zoals in deze zaak het geval is. Zowel het primaire besluit als het besluit op bezwaar zijn van vóór deze datum. Dit betekent dat de bepalingen in het Bbsd die het gebruik van kunstmatige lichtbronnen toestaan ten tijde van het nemen van deze besluiten onverbindend waren wegens strijd met de Beschikking middelen. Voorts had artikel 68, eerste lid, aanhef en onder d, van de Ffw ook buiten toepassing moeten worden gelaten voor zover daarin de bevoegdheid wordt gegeven ontheffing te verlenen van het verbod op het doden van vossen met gebruikmaking van kunstmatige lichtbronnen.
11.
Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen.
12.
In de uitspraak met kenmerk ECLI:NL:RVS:2013:2211 overwoog de Afdeling voorts dat de Wijzigingsbeschikking van 24 april 2012 weliswaar het toepassingsgebied van de daarin genoemde beschikkingen van het Comité van Ministers beperkt, maar dat zij niet het toepassingsgebied van de Benelux-Overeenkomst zelf kan beperken. De Afdeling overwoog verder dat de Wijzigingsbeschikking de Beschikking middelen aldus heeft gewijzigd dat na 24 april 2012 de bij deze beschikking aangewezen middelen slechts zijn toe te passen bij de jacht niet zijnde jacht in het kader van bestrijding van schade. Dat het toepassingsbereik van de Beschikking middelen in deze zin is beperkt, brengt met zich dat met betrekking tot de jacht in het kader van de bestrijding van schade géén middelen zijn aangewezen.
Met de Afdeling is de rechtbank van oordeel dat hieruit volgt dat zowel het jagen op vossen met het geweer gedurende de tijd tussen één uur na de officiële zonsondergang en één uur vóór de officiële zonsopgang als het gebruik van kunstmatige lichtbronnen voor het doden van vossen ook ná 24 april 2012 nog is verboden.
13.
Verweerder heeft er in de beroepsfase op gewezen dat de Nederlandse regering naar aanleiding van de uitspraken van de Afdeling van 4 december 2013 een beroep heeft gedaan op het eerste lid van artikel 13 van de Benelux-Overeenkomst. Dit artikellid bepaalt dat elk van de drie regeringen zich het recht voorbehoudt om, in het belang van de wetenschap, van het natuurbeheer of tot voorkoming van schade, afwijkingen toe te staan van de bepalingen van de Benelux-Overeenkomst, mits tevoren dienaangaande overeenstemming is bereikt in het Comité van Ministers door middel van een overeenkomstig artikel 19a van het Unieverdrag genomen beschikking. Op 5 maart 2014 heeft het Comité van Ministers aan onder meer de Nederlandse regering toestemming verleend om afwijkingen toe te staan van de artikelen 2, 3 en 4 van de Benelux-Overeenkomst, voor zover dit nodig is in het belang van de wetenschap of van het natuurbeheer of ter voorkoming van schade.
Deze toestemming is verleend onder voorwaarde dat handelingen waarop de afwijking betrekking heeft, voor het overige worden verricht in overeenstemming met de toepasselijke eigen wettelijke bepalingen van de betrokken Benelux-partner. Verweerder heeft gesteld dat hij als gevolg van dit toestemmingsbesluit de mogelijkheid heeft om in de onderhavige kwestie toestemming te verlenen voor het ’s nachts doden van vossen met gebruikmaking van het geweer en kunstlicht, zodat de huidige praktijk van beheer en schadebestrijding kan worden voortgezet volgens de kaders van de Ffw. Op basis hiervan verzoekt verweerder de rechtbank om de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar in stand te laten.
14.
De rechtbank stelt vast dat het pas met de toestemming die het Comité van Ministers op
5 maart 2014 aan de Nederlandse regering heeft verleend – ervan uitgaande dat die toestemming rechtsgeldig is – mogelijk is om aan belanghebbende, in afwijking van de Benelux-Overeenkomst en de Beschikking middelen, een ontheffing te verlenen voor het ’s nachts doden van vossen met gebruik van het geweer en kunstmatige lichtbronnen. Het verzoek van verweerder aan de rechtbank om de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar in stand te laten, houdt dan ook feitelijk een verzoek in om zelf in de zaak te voorzien door aan belanghebbende met ingang van 5 maart 2014 een dergelijke ontheffing te verlenen.
De rechtbank is van oordeel dat de vraag of een dergelijke ontheffing kan worden verleend op basis van de huidige wetenschappelijke kennis en inzichten dient te worden beantwoord. De motivering die verweerder aan zijn besluiten van 7 april 2010 en 2 december 2010 ten grondslag heeft gelegd, acht de rechtbank hiertoe onvoldoende en niet actueel genoeg. Verweerder zal nader dienen te motiveren of en zo ja, waarom een dergelijke ontheffing kan worden verleend. De rechtbank zal het verzoek van verweerder, om de rechtsgevolgen van het besluit van 2 december 2010 in stand te laten, dan ook niet honoreren.
15.
Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is en dat er geen aanleiding bestaat om de rechtsgevolgen van het besluit van 2 december 2010 in stand te laten. De rechtbank zal dit besluit vernietigen en – zelf voorziend – het besluit van 7 april 2010 herroepen.
16.
Er bestaat aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van haar beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten bestaan uitsluitend uit de reiskosten van eiseres voor het bijwonen van de twee zittingen waarop haar beroep is behandeld. Deze kosten bedragen € 106,40.
Eiseres heeft tevens verzocht om vergoeding van de door haar gemaakte kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Deze kosten komen in het onderhavige geval echter niet voor vergoeding in aanmerking, nu eiseres zelf beroep heeft ingesteld en zich tijdens de twee zittingen ter behandeling van haar beroep niet door haar advocate heeft laten bijstaan. Derhalve is niet gebleken dat de advocate van eiseres proceshandelingen heeft verricht waarvoor op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht een vergoeding kan worden toegekend.
Wel dient verweerder het door eiseres betaalde griffierecht aan haar te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit op bezwaar;
- herroept het besluit van 7 april 2010;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 106,40, te betalen aan eiseres;
- gelast verweerder het door eiseres betaalde griffierecht ter hoogte van € 298,- aan haar te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, voorzitter, mr. W.J.B. Cornelissen en
mr. M.M. van Veelen, rechters, in aanwezigheid van mr. P.J.H. Bijleveld, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA,
Den Haag.