Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Bestuursrecht
Zittingsplaats Zwolle
Registratienummer: Awb 13/1774
uitspraak van de enkelvoudige kamer in het geschil tussen
[eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
gemachtigde: mr. H. van Drunen,
en
De Provinciale Staten van Overijssel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 18 januari 2013 heeft verweerder eisers verzoek om informatie deels toe- en deels afgewezen. Het daartegen gemaakte bezwaar is bij het besluit van 3 juli 2013 deels gegrond en deels ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen dit besluit (verder: bestreden besluit) beroep ingesteld.
Het beroep is ter zitting van 18 oktober 2013 behandeld. Eiser is verschenen bij zijn voornoemde gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam] en mr. I. Smeenk
Overwegingen
1.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder op eisers verzoek om informatie uit documenten openbaar te maken afwijzend beslist voor zover het ging om achterliggende stukken bij de verantwoording van de fractievergoedingen van de Partij voor de Vrijheid (verder: PVV) over de periode vanaf maart 2011 tot 2 januari 2013.
Verweerder heeft aan dat besluit – onder meer – de overweging ten grondslag gelegd dat de betreffende informatie (nota’s en bonnen) bij verweerder berust noch behoort te berusten. Eiser bestrijdt dat die overweging juist is. Voor het overige bestrijdt eiser het bestreden besluit niet. De rechtbank beperkt zich derhalve tot dit geschilpunt.
2.
Op 2 januari 2013 heeft eiser aan de Commissaris van de Koningin van de provincie Overijssel op grond van de Wet Openbaarheid van Bestuur (verder: WOB) afschriften gevraagd van alle documenten die betrekking hebben op de verantwoording van de fractievergoedingen en financiële jaarverslagen van de PVV over de periode van maart 2011 tot de datum van het verzoek (verder: achterliggende stukken). Eiser heeft bij dat verzoek een (niet-limitatieve) opsomming gegeven van de documenten die hij precies wenst te krijgen.
Bij besluit van 18 januari 2013 heeft de voorzitter van Provinciale Staten van Overijssel de gevraagde documenten namens verweerder openbaar gemaakt door deze aan eiser te verstrekken voor zover deze bij verweerder in bezit zijn. Van de achterliggende stukken stelt verweerder dat deze in eigendom zijn van de PVV zodat verweerder die niet heeft. Onder achterliggende stukken verstaat verweerder declaratieformulieren, nota’s en bonnen van alle uitgaven van de Statenfractie.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder die beslissing – onder verbetering van de motivering dat de achterliggende stukken niet onder verweerder berusten en ook niet behoren te berusten – gehandhaafd. Daarbij heeft verweerder nader overwogen, dat verweerder beslist over de hoogte van de fractievergoeding door vaststelling van de diverse daarvoor in aanmerking komende bedragen. De financiële verantwoording van de fractievergoedingen vindt volgens verweerder plaats door indiening van een verslag met een vast format, waarbij geen verplichting geldt voor het overleggen van nota’s en bonnen, hetgeen derhalve ook niet gebeurt. De juistheid van de declaraties wordt voor bepaalde kosten aan de hand van nota’s en bonnen gecontroleerd door een accountant, die daarover aan verweerder verslag met bankafschriften uitbrengt en verweerder daarin adviseert. De nota’s en bonnen worden door de fracties rechtstreeks aan de accountant ter hand gesteld voor controle en dienen door henzelf te worden bewaard.
3.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a van de WOB wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder document verstaan: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat.
Op grond van artikel 7 van Pro de Verordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning provincie Overijssel 2009 (verder: verordening) ontvangen alle Statenfracties jaarlijks een financiële vergoeding voor fractieondersteuning.
In artikel 8 van Pro de verordening is voorgeschreven aan welke doeleinden de fractievergoeding wel en niet dient te worden besteed, als nader omschreven in de toelichting bij de verordening en meer specifiek in Bijlage II bij die toelichting. Het betreft hier reis- en verblijfskosten, abonnementskosten voor internet en telefoon en kosten inzake huisvesting, zoals huur, verlichting, verwarming, inrichting e.d.).
Ingevolge artikel 13, eerste lid van de verordening dient elke fractie door middel van een verslag tijdig verantwoording af te leggen aan verweerder over de besteding van de fractievergoeding. De verslaglegging vindt ingevolge het tweede lid van dit artikel plaats volgens het bij de verordening gevoegde format. Ingevolge het zesde lid van dit artikel vindt controle van het verslag plaats door de accountant, die advies uitbrengt aan verweerder. Op grond van het zevende lid van dit artikel stelt verweerder na ontvangst van het advies van de accountant de hoogte van de vergoeding voor de fractieondersteuning vast.
4.
In zijn beroepschrift voert eiser aan dat het college van Gedeputeerde Staten van Overijssel (verder: GS) ten onrechte hebben overwogen, dat de door hem gevraagde documenten niet bij de provincie berusten en daar ook niet behoren te berusten. Daartoe stelt hij dat een vergoeding voor fractieondersteuning dient te worden verantwoord bij verweerder en dat die verantwoording openbaar is. Eiser acht de provincie daarom eigenaar van alle stukken die bij de controle worden betrokken en mitsdien ook van de achterliggende stukken. De provincie heeft de controle van de achterliggende stukken echter uitbesteed aan een externe accountant en verschuilt zich hierachter met als doel om te voorkomen dat deze onder het bereik van de WOB komen te vallen. Eiser stelt dat GS daarmee in strijd handelen met de WOB en dat de verordening in strijd is met de wet op dit punt.
De rechtbank oordeelt ten aanzien daarvan vooraleerst dat eiser, met zijn stelling dat de verordening in strijd is met de wet, kennelijk vordert dat de verordening onverbindend is te achten. De rechtbank volgt eiser hierin niet. Naar het oordeel van de rechtbank zijn hierin geen voorschriften opgenomen die zozeer in strijd zijn met een wettelijk voorschrift dat deze buiten toepassing dient te blijven.
Voorts kan eiser er niet in worden gevolgd dat GS ten onrechte hebben overwogen dat de door hem gevraagde documenten niet bij de provincie berusten en daar ook niet behoren te berusten alsook niet daarin dat GS verantwoordelijk zouden zijn voor de vaststelling van de fractievergoeding. Uit de verordening volgt immers dat die bevoegdheid aan verweerder toekomt en niet aan GS, wat in het bestreden besluit ook niet anders is weergegeven.
Naar vaste rechtspraak dient het begrip “berusten” feitelijk worden uitgelegd, en wel in die zin dat een document, dat:
- zich fysiek onder een bestuursorgaan bevindt,
- voor dat bestuursorgaan bestemd is, en
- waarover dat bestuursorgaan – gelet op diens bevoegdheden – zeggenschap heeft,
onder het bereik van de WOB valt. Is hiervan sprake, dan wordt dat document als een document in de zin van de WOB beschouwd. In het onderhavige geval staat vast, dat de achterliggende stukken zich niet fysiek onder verweerder berusten noch onder de externe accountant die de juistheid van de declaraties voor bepaalde kosten aan de hand van de opgave van de fracties controleert en verweerder adviseert naar welke hoogte deze dienen te worden vergoed.
Nu ervan dient te worden uitgegaan dat de achterliggende stukken niet feitelijk onder verweerder berusten dient te worden getoetst of deze daar wel onder hadden behoren te berusten. Daarvan is naar vaste rechtspraak sprake als:
- het bestuursorgaan het betrokken document bewust – dat wil zeggen met het doel om aan de werking van de WOB te ontkomen – bij een derde onderbrengt, of
- deze derde in de hoedanigheid op grond waarvan hij het document onder zich heeft in een zodanige rechtsverhouding met het bestuursorgaan staat dat hij geacht moet worden in dienst te zijn van een overheidsorgaan of bij een instelling die onder verantwoordelijkheid van een dergelijk orgaan werkzaam is, of
- als op grond van concrete feiten moet worden geoordeeld dat er een functionele relatie bestaat tussen het bestuursorgaan en het betreffende document.
De rechtbank acht niet aannemelijk gemaakt, dat verweerder de achterliggende stukken bij een externe accountant heeft ondergebracht met als doel om deze buiten het bereik van de WOB te brengen en buiten de openbaarheid te houden. Eiser heeft in zijn beroepschrift naar het oordeel van de rechtbank geen enkel valide argument of gegeven ingebracht waarmee zijn betoog in deze wordt onderschreven. Onweersproken is verder, dat de externe accountant in opdracht van verweerder en volgens de door verweerder op grond van de verordening gegeven instructies aan verweerder verslag uitbrengt over de fractievergoedingen. Niet in geschil is voorts dat dit verslag door de accountant wordt opgemaakt aan de hand van het format op basis van de opgave van de fracties en zonder feitelijk te beschikken over bonnen en facturen van de fracties. Deze kunnen echter ter controle door hem wel worden opgevraagd. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat de externe accountant geacht moet worden onder verantwoordelijkheid van de provincie of verweerder te werken en dat tussen verweerder en die achterliggende stukken een functionele relatie bestaat. Op grond hiervan dient er derhalve van te worden uitgegaan dat de achterliggende stukken onder verweerder behoren te berusten, onder het bereik van de Wob vallen en derhalve bij het bestreden besluit door verweerder openbaar hadden moeten worden gemaakt.
5.
Het bestreden besluit kan derhalve niet in stand worden gelaten voor zover verweerder daarbij heeft geweigerd om de achterliggende stukken openbaar te maken. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd. De rechtbank ziet hierin aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die eiser heeft moeten maken voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De rechtbank stelt deze vast op € 974,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, tegen een waarde € 487,- per punt en de wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover verweerder heeft geweigerd om de achterliggende stukken openbaar te maken;
- veroordeelt verweerder tot vergoeding van de door eiser gemaakte proceskosten van
€ 974,-, te betalen aan eiser;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem gestorte griffierecht ad € 160,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.F. Bijloo, rechter, en door hem en R.K. Witteveen als griffier ondertekend. Uitgesproken in het openbaar op
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
U kunt ook digitaal hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Kijk op www.raadvanstate.nl voor meer informatie over het indienen van digitaal beroep.