ECLI:NL:RBOVE:2014:1630

Uitspraak

RECHTBANK OVERIJSSEL

Bestuursrecht

Zittingsplaats Zwolle

Registratienummers: Awb 13/2560, 13/2640, 13/2641, 13/2642, 13/2643, 13/2659, 13/2660 en 13/2662

uitspraak van de meervoudige kamer in de zaken tussen

Coöp Supermarkten BV, VOF Simonides, VOF Firma Supermarkt Scheper, Dunninks Supermarkten BV, VOF Hobma, VOF Slager (Awb 13/2560), gemachtigde mr. J.P. Hoegee, advocaat te Nijmegen,

Focus Retail Development BV (Awb 13/2640), gemachtigde: mr. A.A. van den Brand, advocaat te Eindhoven,

Supermarkt Teun van Etten BV (Awb 13/2641), gemachtigde: mr. A.J. Bakhuijsen, advocaat te Amsterdam,

Lidl Nederland GmbH(Awb 13/2642), gemachtigde: mr. A.H.E. van de Klift, advocaat te Nijmegen,

Handelsvereniging Steenwijk (a), alle individuele leden van deze vereniging (b), de Meppeler Handelsvereniging (c), alsmede alle individuele leden daarvan (d), de Ondernemersvereniging Noordwolde (e), alsmede alle individuele leden daarvan (f), de Winkeliers- en Ondernemersvereniging Noordwolde (g), als-mede alle individuele leden daarvan (h), de Heerenveense Ondernemers Vereniging (i), alsmede alle individuele leden daarvan (j) en de Stichting Vestingstad (k),(Awb 13/2643), gemachtigde: mr. S. Maakal, advocaat te Heerenveen,

A. Elzas, Albert Heijn Supermarkten BV, Ahold Europe Real Estate & Construction BV en Albert Heijn BV(Awb 13/2659), gemachtigde: mr. J.A. Huijgen, advocaat te Den Haag,

Supermarkt Bert Vis BV, handelende onder de naam C-1000 Bert Vis, Elzinga Supermarkt BV, VOF Machiela, VOF Ter Schure, VOF M. Koetsier, C1000 Bijsterbosch Wolvega, Supermarkt Abe Brouwer BV, VOF S. Koetsier, De Jong Grocery Noordwolde BV,(Awb 13/2660), gemachtigde: mr. J.W.O. Croockewit, advocaat te Amsterdam,

Bert Vis Beheer BV, Supermarkt Bert Vis BV en Drogisterij Parfumerie ’t Diep BV,(Awb 13/2662), gemachtigde: mr. S. Maakal, advocaat te Heerenveen,

gezamenlijk eisers,

het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland,

verweerder, gemachtigden: mr. J.H. Meijer en mw.mr. M. Bekooy, advocaten te Zwolle.

Procesverloop

Bij besluit van 26 februari 2013 heeft verweerder aan eiser 2 een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een Focus-U-Park op het adres Eeser Campus 1 te Steenwijk.

De daartegen gemaakte bezwaren zijn bij het besluit van 9 oktober 2013 met gedeeltelijke overname van het door de onafhankelijke Commissie Bezwaarschriften (verder: de com-missie) gegeven advies voor een deel niet-ontvankelijk en voor een deel ongegrond verklaard. Door en namens eisers is tegen dit besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft op 29 januari 2014 een verweerschrift ingediend. Bij brieven van

5 februari 2014 heeft de gemachtigde van eiser 5 en 8 een viertal nadere stukken aan de rechtbank toegezonden. Bij brief van 6 februari 2014 heeft eiser 2 aan de rechtbank een afschrift toegezonden van een tussen Roelofs Planontwikkeling BV en haar gesloten koopovereenkomst. Bij brief van 7 februari 2014 heeft de gemachtigde van eiser 7 een aanvullend beroepschrift ingediend.

De beroepen zijn ter zitting van 19 februari 2014 gevoegd behandeld. Eisers zijn verschenen bij gemachtigden, voornoemd, met uitzondering van de gemachtigde van eiser 4. Deze gemachtigde heeft telefonisch doorgegeven niet op tijd aanwezig te kunnen zijn. Voor mr. J.A. Huijgen is mw.mr. E.C. Rozeboom verschenen. Verweerder is verschenen bij gemachtigde mr. J.H. Meijer en mr. M.J. Tunissen. Tevens waren ter zitting aanwezig mw. W.D. Lok en mw. M.A. Hoven.

Overwegingen

2.1. Op 15 november 2012 heeft eiser 2 een definitieve omgevingsvergunning aangevraagd

voor het bouwen van een Focus-U-Park op de locatie Eeser Gaard (plangebied Eeserwold) te Steenwijk. Het bouwplan voorziet in het oprichten van een bouwwerk (een retailpark met hypermarkt) van circa 30.000 m2 vloeroppervlak. Het bouwplan heeft alleen betrekking op de activiteit “bouwen van een bouwwerk”.

2.2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (verder: Wabo), is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit – voor zover hier van belang – het bouwen van een bouwwerk.

In artikel 2.10 Wabo zijn de weigeringsgronden voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk opgenomen. Hierin is bepaald – voor zover van belang – dat “voor zover de aanvraag betrekking heeft op de activiteit bouwen, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien:

a. aannemelijk is dat de bouwaanvraag naar het oordeel van het bevoegd gezag in strijd is met de eisen uit het Bouwbesluit;

b. aannemelijk is dat de bouwaanvraag naar het oordeel van het bevoegd gezag in strijd is met het bepaalde in de bouwverordening;

c. de bouwaanvraag in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan;

d. de bouwaanvraag in strijd is met de redelijke eisen van welstand.”

Artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo kent een limitatieve opsomming van gronden om een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo te weigeren. Dit houdt in dat een omgevingsvergunningaanvraag die betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo slechts mag en moet worden geweigerd in de in het artikel opgesomde gevallen.

2.3. Door eisers is – kort samengevat – aangevoerd dat:

a. het bouwplan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan en in dit kader:

-.niet duidelijk is gemaakt welke gebruiksfuncties in het pand gehuisvest gaan worden;

- het te realiseren bouwwerk mede of uitsluitend zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan waarin het toegelaten gebruik van de gronden voorziet;

- het bestemmingsplan geen definitie kent van het begrip “hypermarkt” en reeds daarom de vergunning geweigerd had moeten worden;

- het onjuist is dat verweerder in dit concrete geval aansluiting heeft gezocht bij de definitie van het begrip “hypermarkt” uit de “Dikke van Dale”;

b. de term “hypermarkt” veronderstelt dat er slechts één exploitant is en dat bij meerdere exploitanten sprake is van een “gewoon” winkelcentrum;

c. uit de door verweerder aangehouden definitie geen oppervlaktemaat blijkt en ook geen verhouding tussen “food” en “non-food” en uit deze definitie evenmin volgt dat de oppervlakte van een hypermarkt voor het merendeel uit een supermarkt dient te bestaan;

d. het bouwplan niet voldoet aan het bebouwingspercentage;

e. er niet is voldaan aan de eis dat binnen de bestemming “bedrijfsdoeleinden” het parkeren geheel op eigen terrein moet plaatsvinden, hetgeen strijdig is met het bepaalde in artikel 4, sub IV, derde lid, onder b van de planregels (beschrijving in hoofdlijnen);

f. de omgevingsvergunning is verleend in strijd met artikel 2.5.30 van de Bouwverordening Steenwijkerland 2012;

g. de grondslag voor de aanvraag is verlaten, omdat een vergunning is aangevraagd voor bouwmarkten en hypermarkten, terwijl de vergunning is verleend voor een retailpark met hypermarkt;

h. het bestemmingsplan Eeserwold 2005 niet tijdig (namelijk niet binnen één jaar na de inwerkingtreding van de relevante bepalingen, in casu de artikelen 2.4.2 en 2.4.3 van de Omgevingsverordening Overijssel) is aangepast en tevens in strijd is met die Omgevingsverordening;

i. de realisatie van de hypermarkt negatieve gevolgen zal hebben voor winkels in Steenwijk en omgeving;

j. het onduidelijk is of aan de normen uit het beeldkwaliteitsplan is voldaan.

De rechtbank stelt voorop dat de gemachtigde van eiser 5 de door hem namens de in bezwaar niet-ontvankelijk verklaarde eisers (te weten de Ondernemersvereniging Noordwolde, de Winkeliers- en Ondernemersvereniging Wolvega, de Heerenveense Ondernemers Vereniging en de individuele leden van deze verenigingen) ingediende beroepen ter zitting heeft ingetrokken.

4.1.

Ter plaatse van de beoogde bouwlocatie aan de Eeser Campus is het bestemmingsplan “Eeserwold” van kracht. Dit bestemmingsplan is door de gemeenteraad vastgesteld op
14 juni 2005. Op de betreffende gronden rust de bestemming “bedrijfsdoeleinden”.

Volgens artikel 9, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart voor “bedrijfs-doeleinden” aangewezen gronden bestemd voor:

a. de uitoefening van bedrijfsactiviteiten die zijn genoemd in categorieën 1, 2, 3A en 3B van de in bijlage bij deze voorschriften opgenomen Staat van Bedrijfsactiviteiten;

b. de onder a genoemde bedrijfsactiviteiten en/of kantoren in het bestemmingsvlak dat wordt begrensd door de groenstrook langs de A32, de achterzijde van de bebouwing aan de Eesveenseweg en de meest zuidelijke bestemming verkeers- en verblijfsdoeleinden;

met de daarbij behorende:

c. bedrijfsgebouwen;

d. bedrijfsgebonden kantoren;

e. parkeervoorzieningen; (….)

In genoemde bijlage zijn bedrijfsactiviteiten opgenomen die tot de milieucategorieën 1 t/m 3B worden gerekend. Daartoe behoren onder meer hypermarkten, bouwmarkten, tuincentra, horeca, sport en recreatie. De toegestane typen bedrijfsactiviteiten zijn in deze lijst aangeduid door middel van SBI-codes en een verklaring van die codes.

4.2.

Ter zitting heeft gemachtigde Maakal aangevoerd dat Gedeputeerde Staten van Overijssel in de brief van 29 januari 2014 hebben aangegeven dat het bestemmingsplan ten onrechte is goedgekeurd voor zover het betreft het toestaan van hypermarkten en er geluiden bestaan dat de gemeenteraad het bestemmingsplan na afloop van de huidige beroepsprocedure wenst aan te passen in die zin dat hypermarkten niet langer worden toegestaan. De rechtbank overweegt naar aanleiding hiervan dat vaststaat dat ten tijde van het besluit op bezwaar van 9 oktober 2013 het bestemmingsplan “Eeserwold” gold, inclusief de aangegeven bestemming. Verweerder heeft de gevraagde omgevingsvergunning dan ook terecht getoetst aan de bepalingen en voorschriften van het bestemmingsplan zoals die op dat moment golden en heeft geen rekening kunnen en mogen houden met mogelijk inmiddels gewijzigde inzichten over de vestiging van een hypermarkt in het desbetreffende plangebied. Steun voor dit standpunt kan onder meer worden gevonden in een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: AbRS) van 31 december 2013, geregistreerd onder nummer 201304899/1/A1.

4.3.

Op de bouwtekeningen die deel uit maken van de vergunningsaanvraag staat voor zowel de begane grond als de eerste verdieping aangegeven ter realisering van welke bedrijfsactiviteiten deze vergunning is aangevraagd. Aan de hand van deze tekeningen en de brancheringslijsten, alsmede op basis van het overleg dat heeft plaatsgevonden tussen verweerder en eiser 2, zoals ter zitting nader is toegelicht, heeft verweerder het beoogde gebruik vastgesteld.

Voor wat betreft genoemde brancheringslijsten is de rechtbank op basis van de stukken en het verhandelde ter zitting gebleken dat verweerder deze lijsten heeft gebruikt ter toetsing van de aanvraag en het beoogde gebruik aan het bestemmingsplan. In dat kader heeft verweerder, zoals ter zitting is toegelicht, beoordeeld of de gemarkeerde gedeelten van de brancheringslijsten, waaruit de voorgenomen bedrijfsactiviteiten blijken, passen in de Staat van Bedrijfsactiviteiten, waarin vermeld is welke activiteiten toegestaan zijn op grond van het bestemmingsplan. Gelet op deze toelichting is de rechtbank van oordeel dat de eerdere onduidelijkheid over de status van deze lijsten hiermee is opgeheven en geen verdere bespreking meer behoeft.

4.4.

Verweerder heeft ter zitting bevestigd dat op pagina 6, tweede alinea, van de omgevingsvergunning (bijlage 11 van de door verweerder toegezonden gedingstukken) de gebruiksfuncties zijn weergegeven die volgens het bestemmingsplan zijn toegestaan. Zoals hiervoor is overwogen heeft verweerder het beoogde gebruik hieraan getoetst. Noch op grond van de aanvraag noch uit de gedingstukken dan wel het verhandelde ter zitting is de rechtbank gebleken dat het te realiseren bouwwerk voor andere doeleinden zal worden gebruikt dan waarvoor de vergunning is aangevraagd en vergund. De enkele vrees voor toekomstig strijdig gebruik kan in dit verband niet tot een ander oordeel leiden. Indien in de toekomst mocht blijken dat het bouwwerk wordt gebruikt in strijd met de bestemming, staat het eisers en anderen vrij verweerder te verzoeken hiertegen handhavend op te treden. De in dit kader door eisers aangevoerde beroepsgronden worden verworpen.

4.5.

In de Staat van Bedrijfsactiviteiten is onder de SBI-code 5211 opgenomen hypermarkten, bouwmarkten en tuincentra en als categorie 2 aangeduid. Dat deze Staat van Bedrijfsactiviteiten – afkomstig uit de VNG-uitgave “Bedrijven en milieuzonering” – in de eerste plaats is opgesteld vanuit het gezichtspunt van milieukwaliteit en (veiligheids)afstanden en het wezenlijk anders is deze op te nemen als gebruiksfuncties in planologische zin, zoals gemachtigde mr. Croockewit heeft aangevoerd, moge zo zijn, doch hier geldt naar het oordeel van de rechtbank dat deze bezwaren naar voren gebracht hadden kunnen en moeten worden in de procedure rond de vaststelling van het thans vigerende bestemmingsplan. De rechtbank gaat hier verder aan voorbij.

4.6.

Vervolgens heeft ook de rechtbank moeten vaststellen dat het begrip “hypermarkten” in het bestemmingplan noch in de planvoorschriften is omschreven. Op grond van jurisprudentie van de AbRS dient bij gebreke van een omschrijving van een bepaald begrip in het bestemmingsplan te worden aangesloten bij hetgeen daaronder wordt verstaan in het dagelijks spraakgebruik.

Verweerder heeft voor het interpreteren van het begrip “hypermarkt” het digitale Groot Woordenboek van de Nederlandse taal (Van Dale) geraadpleegd. Onder “hypermarkt” wordt daarin verstaan een: “
zeer grote supermarkt met naast levensmiddelen ook het assortiment van een warenhuis.”

De rechtbank conformeert zich aan deze begripsomschrijving nu deze volgens genoemde jurisprudentie het meest rechtszeker is. De rechtbank ziet geen aanleiding voor verweerder om andere, door eisers aangedragen omschrijvingen, te hanteren. Voor de ter zitting naar voren gebrachte stelling van de gemachtigde van eiser 6, mw.mr. E.C. Rozeboom, dat veel meer gekeken had moeten worden naar de bedoeling van de planwetgever en dat bij een hypermarkt alleen de verkoop van perifere goederen is beoogd en bedoeld, heeft de rechtbank geen steun kunnen vinden.

4.7.

Er zijn naar het oordeel van de rechtbank geen aanwijzingen dat de in het bouwplan voorziene hypermarkt niet zal voldoen aan de omschrijving van wat daaronder volgens Van Dale in het normaal spraakgebruik wordt verstaan. De rechtbank kan zich vinden in hetgeen hierover door verweerder naar voren is gebracht.

Zoals verweerder in het verweerschrift en ter zitting heeft toegelicht, maakt het bestemmingsplan het mogelijk in het bouwwerk naast een hypermarkt, ook (een) bouwmarkt(en), tuincentra, handel in auto- en motorfietsonderdelen, horeca, sportscholen, kappers, badhuizen en sauna’s te realiseren. Dit betekent dat het bouwwerk kan bestaan uit een zelfstandige hypermarkt, een zelfstandige bouwmarkt, een zelfstandig tuincentrum etc. In zoverre kan dus sprake zijn van “winkels” binnen het gebouw.

Voorts is in dit verband relevant dat binnen de zelfstandige ruimte van de hypermarkt, op basis van de gegeven begripsomschrijving, een supermarkt(gedeelte) kan en moet worden gerealiseerd met daarnaast “counters” waar warenhuisartikelen worden verkocht. Het moet gaan om één ruimte, doch niet is bepaald dat deze “counters” door één en dezelfde exploitant moeten worden beheerd. Verder mogen er binnen de ruimte van de hypermarkt afscheidingen worden aangebracht, bijvoorbeeld in de vorm van stellages. Deze mogen echter, zoals door verweerder terecht is aangegeven, geen afbreuk doen aan het uitgangspunt van “een grote open ruimte”.

Ter zitting is van de zijde van verweerder bevestigd dat de vestiging van een afzonderlijke supermarkt in een afzonderlijke ruimte van het bouwwerk niet mogelijk zal zijn. De rechtbank heeft zich met de door verweerder gegeven toelichting kunnen verenigen. Ze acht met deze toelichting de stelling van een aantal eisers dat feitelijk een winkelcentrum wordt gerealiseerd, voldoende weerlegd.

4.8.

In de omgevingsvergunning heeft verweerder opgenomen dat de oppervlakte van de hypermarkt op grond van de beschrijving uit Van Dale merendeels dient te bestaan uit supermarkt. Volgens verweerder volgt uit deze beschrijving en in het bijzonder uit de daarin opgenomen woorden “naast” en “ook” dat het warenhuisgedeelte ondergeschikt moet zijn aan het supermarktgedeelte. De rechtbank volgt verweerder hierin, waarbij er op wordt gewezen dat in de definitie voorop staat dat het een supermarkt is en een supermarkt volgens Van Dale een grote zelfbedieningswinkel is, met name voor levensmiddelen. Ze is derhalve van oordeel dat uit de gebezigde definitie voortvloeit dat de oppervlakte van het warenhuisgedeelte kleiner dient te zijn dan die van het supermarktgedeelte. De door eiser 2 als vergunninghouder ingediende beroepsgronden geven de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel.

4.9.

Op grond van artikel 9, vierde lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan is op de bestemming “bedrijfsdoeleinden” tevens het bepaalde in artikel 4 (Beschrijving in hoofd-lijnen) van de voorschriften van toepassing. In artikel 4 wordt in hoofdlijnen aangegeven op welke wijze met het bestemmingsplan de in de voorschriften omschreven doeleinden worden “nagestreefd”. Artikel IV, derde lid, aanhef en onder b, van de planvoorschriften gaat uit van de volgende normering: bij de bestemming “Bedrijfsdoeleinden” parkeren geheel op eigen terrein, zowel voor werknemers als voor bezoekers. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat genoemde beschrijving in hoofdlijnen globaal de wijze weergeeft waarop de doeleinden van het bestemmingsplan dienen te worden “nagestreefd”. Uit de redactie van artikel 4 van de planregels in het algemeen en het woord “nagestreefd” in het bijzonder, blijkt dat dit artikel niet kan gelden als een normatief toetsingskader voor de omgevingsvergunning. Hieruit blijkt ook naar het oordeel van de rechtbank dat slechts sprake is van een inspanningsverplichting om het bepaalde ten aanzien van het parkeren te bereiken en niet van een resultaatsverplichting. De door enige eisers op dit punt naar voren gebrachte beroepsgronden slagen niet.

4.10.

Voor zover is aangevoerd dat het bouwplan is strijd is met artikel 2.5.30 van de Bouwverordening Steenwijkerland 2012 merkt de rechtbank op dat dit artikel op grond van bestaande jurisprudentie ertoe strekt te waarborgen dat voor een bouwplan voldoende parkeerplaatsen aanwezig zijn om zo parkeeroverlast in de directe omgeving van het perceel waarop het bouwplan is voorzien, te voorkomen. De rechtbank is niet gebleken dat eisers bescherming zoeken van dit belang, zodat reeds hierom de in dit kader aangevoerde beroepsgronden op grond van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht niet slagen. Dit betekent dat de rechtbank de aangevoerde stellingen op dit punt niet inhoudelijk zal beoordelen.

4.11.

De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder met de door deze gegeven omschrijving waaraan een hypermarkt moet voldoen, niet de grondslag van de aanvraag heeft verlaten. Weliswaar heeft verweerder aan de omgevingsvergunning het voorschrift verbonden dat een hypermarkt voor meer dan 50% moet bestaan uit een supermarktgedeelte, doch daarmee is niet gezegd dat dit niet binnen het bouwplan uit de aanvraag zou zijn te realiseren.

4.12.

Nu het bouwplan naar het oordeel van de rechtbank in overeenstemming is met het thans vigerende bestemmingsplan en ook overigens niet in strijd is met een van de andere in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo genoemde toetsingsgronden, was verweerder gelet op het genoemde limitatieve imperatieve karakter van artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo, gehouden de aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Dit betekent dat de rechtbank niet meer toekomt aan bespreking van de hiervoor onder h tot en met j genoemde beroepsgronden.

De beroepen zijn daarom ongegrond. Nu de beroepen ongegrond worden verklaard bestaat er geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening, waarbij overigens wordt opgemerkt dat de gemachtigde van eiser 2 reeds ter zitting heeft toegezegd dat indien van de omgevingsvergunning gebruik wordt gemaakt hierover vooraf uitgebreid zal worden gecommuniceerd.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J. van Lochem, voorzitter, mr. J.W.M. Bunt en

mr. A.J.G.M. van Montfort, rechters, en door de voorzitter en C. Kuiper als griffier ondertekend. Uitgesproken in het openbaar op

Afschrift verzonden op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.

U kunt ook digitaal hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Kijk opwww.raadvanstate.nlvoor meer informatie over het indienen van digitaal beroep