Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 25/2406 OWHAND
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 juli 2026 in de zaak tussen
[eiseres], uit [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: [naam]),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nuenen, Gerwen en Nederwetten
(gemachtigde: mr. S.J. de Laat).
Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:
[naam] en [naam]uit [woonplaats] (rechthebbenden).
[naam] en [naam]uit [woonplaats] (rechthebbenden).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van het college van een handhavingsverzoek van eiseres. Eiseres wil dat het college iets doet aan de afsluiting van een groenstrook die als pad werd gebruikt naar een trapveldje. Eiseres vindt dat de afsluiting in strijd is met de Wegenwet en met het omgevingsplan.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college het handhavingsverzoek terecht heeft afgewezen. Het college was namelijk niet bevoegd om handhavend op te treden. Er is geen sprake van een weg in de zin van de Wegenwet en de afsluiting is ook niet in strijd met het omgevingsplan. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.
Procesverloop
2. Eiseres heeft op 6 november 2024 een handhavingsverzoek ingediend bij het college. Het college heeft dit verzoek op 26 februari 2025 afgewezen. Met het bestreden besluit van 12 augustus 2025 op het bezwaar van eiseres is het college bij deze afwijzing gebleven.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 23 juni 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van het college en de rechthebbenden.
Beoordeling door de rechtbank
Inleiding
3. Het handhavingsverzoek gaat over de afsluiting van een groenstrook die op enig moment begaanbaar is geweest. De groenstrook is gelegen langs een strook die in een verder verleden een akkerwal vormde. De groenstrook was eigendom van de gemeente, maar is op enig moment door de rechthebbenden – de eigenaren van het toen nog naastgelegen perceel – gekocht. De rechthebbenden hebben het begaanbare deel van de groenstrook afgesloten met een poortje. Ook hebben zij siergras aangelegd.
3.1.
Op het kaartje hieronder is het (voorheen) begaanbare deel van de groenstrook bij benadering in het rood weergegeven:
3.2.
Hieronder is de foto weergegeven die de toezichthouder van het college heeft gemaakt tijdens het controlebezoek naar aanleiding van het handhavingsverzoek. Op de foto is het poortje te zien waarmee de strook is afgesloten:
3.3.
Eiseres maakt zich zorgen over de afsluiting van de groenstrook. De groenstrook werd gebruikt door kinderen om vanaf de weg naar het trapveldje te komen dat achter de woningen gelegen is. Ook meent eiseres dat de groenstrook bestemd had moeten worden als een waterafvoervoorziening, bijvoorbeeld in de vorm van een sloot. Verder zegt eiseres dat de historische waarde van de groenstrook onrecht wordt aangedaan door afsluiting ervan. Daarom heeft eiseres het college verzocht om handhavend op te treden tegen de afsluiting en het aangelegde siergras.
3.4.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet bevoegd was om handhavend op te treden omdat de situatie niet in strijd was met het omgevingsplan en ook niet met de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). De rechtbank zal hierna beoordelen of het college zich terecht op dat standpunt heeft gesteld.
Zijn het siergras en de afsluiting in strijd met het omgevingsplan?
4. Volgens eiseres zijn het poortje en het siergras in strijd met de bestemming ‘Groen’ die op grond van het omgevingsplan op de groenstrook rust. Daarom had het college handhavend moeten optreden.
4.1.
Volgens het college is het siergras in overeenstemming met de bestemming ‘Groen’. Het poortje is vergunningvrij omdat het niet hoger is dan 1 meter.
4.2.
De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank legt hierna uit waarom dat zo is.
4.3.
Op de groenstrook is het bestemmingsplan ‘[plaats] 2018’ van toepassing. Dit bestemmingsplan maakt op grond van het overgangsrecht van de Omgevingswet deel uit van het omgevingsplan. Het bestemmingsplan geeft aan de groenstrook de bestemming ‘Groen’. Op grond van artikel 9.1.1, onderdeel a, van de planregels zijn op grond van deze bestemming ‘beplantingen’ toegestaan. Het siergras is een vorm van beplanting en daarom is het siergras toegestaan.
4.4.
Voor het poortje geldt dat het niet passend is binnen de bestemming ‘Groen’. Dat is ook niet in geschil. Dat maakt echter niet dat het college bevoegd was om handhavend op te treden. Dat zit zo. In artikel 2.29 van het Besluit bouwwerken leefomgeving staat een lijst met zaken die hoe dan ook niet vergunningplichtig zijn en die dus standaard toegestaan zijn. Op grond van onderdeel j van dit artikel is één van die zaken ‘een erf- of perceelafscheiding, als die niet hoger is dan 1 m’. Volgens de toezichthouder van het college en de rechthebbenden is het poortje lager dan 1 meter. Dit is door eiseres niet weersproken. Dat betekent dat het poortje vergunningvrij is en dat het college dus niet handhavend mocht optreden op grond van het omgevingsplan.
Wegenwet en APV
5. Volgens eiseres is de afsluiting in strijd met de Wegenwet. Langs de voormalige akkerwal heeft namelijk historisch bezien altijd een pad gelopen. Dit pad werd vroeger gebruikt door agrariërs, maar ook tot in ieder geval de jaren ’80 door wandelaars. Eiseres heeft daarbij verwezen naar verschillende historische kaarten waarin het pad is getekend en naar getuigenverklaringen over het gebruik van het pad. Ook heeft eiseres foto’s in het geding gebracht die een beeld geven van hoe het pad er op verschillende momenten uit heeft gezien.
5.1.
Het college zegt naar aanleiding van het handhavingsverzoek onderzoek te hebben gedaan. Het heeft de kaarten bestudeerd en heeft geprobeerd te achterhalen of hier ooit een weg aanwezig is geweest. Het college weerspreekt niet dat er vermoedelijk een begaanbaar pad heeft gelegen, maar stelt zich op het standpunt dat van een ‘weg’ in de zin van de Wegenwet geen sprake is geweest.
5.2.
De rechthebbenden sluiten zich aan bij het standpunt van het college dat het pad begaanbaar is geweest, maar niet als ‘weg’ heeft gefunctioneerd.
5.3.
De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank legt hierna uit waarom dat zo is.
5.4.
In artikel 2:10, eerste lid, van de APV staat dat het verboden is om de weg of een weggedeelte anders te gebruiken dan in lijn met de publieke functie daarvan. Daarvan is bijvoorbeeld sprake als de bruikbaarheid van de weg wordt belemmerd, bijvoorbeeld door het plaatsen van een poortje. De rechtbank moet daarom de vraag beantwoorden of het pad in deze zaak een ‘weg’ is in de zin van de APV.
5.5.
Het begrip ‘weg’ wordt in artikel 1:1, onderdeel n, van de APV gedefinieerd als ‘hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 1, eerste lid, onder b van de Wegenverkeerswet 1994’. Het is echter vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) [1] dat als de gemeente in een verordening een bepaling opneemt op basis waarvan zij de openbaarheid van de weg wil handhaven, moet worden gekeken naar wat op grond van de Wegenwet onder ‘weg’ moet worden verstaan. Als de APV een andere definitie bevat, dan moet deze worden genegeerd. [2] De rechtbank toetst hierna dus aan de Wegenwet.
5.6.
De Wegenwet geeft geen definitie van het begrip ‘weg’. Daar heeft de wetgever bewust van afgezien. Artikel 1 van Pro de Wegenwet bepaalt wel dat onder ‘wegen’ mede wordt verstaan ‘voetpaden, rijwielpaden, jaagpaden, dreven, molenwegen, kerkwegen en andere verkeersbanen voor beperkt gebruik’.
5.7.
De Afdeling heeft in haar jurisprudentie wel nadere duiding gegeven over wat een ‘weg’ is. Volgens de Afdeling blijkt uit de wetsgeschiedenis van de Wegenwet dat het doel van deze wet is gelegen in het treffen van een regeling ten behoeve van het openbaar verkeer. Een ‘weg’ in de zin van de Wegenwet is een verkeersbaan die een functie vervult ten behoeve van het afwikkelen van het openbare verkeer. Daarvoor is vereist dat de weg naar zijn aard of functie een grote, onbepaalde publieksgroep dient. [3]
5.8.
Verder is van belang dat de bewijslast voor het (hebben) bestaan van een (openbare) weg ligt bij de partij die zich op het bestaan hiervan beroept. Ook dit heeft de Afdeling beslist. [4]
5.9.
Het pad dat in deze zaak aan de orde is, is in de loop der tijd op wisselende wijze gebruikt. Partijen zijn het erover eens dat het pad bewandelbaar is geweest, maar de precieze historische functies zijn in deze zaak onvoldoende duidelijk geworden. Uit de heemkundige kaarten die eiseres in het geding heeft gebracht, kan de rechtbank niet afleiden wie het pad met welke frequentie gebruikten om waar te komen. Voor een akkerwal geldt in ieder geval dat deze in de regel geen grote, onbepaalde publieksgroep aantrekt. Het door eiser aangevoerde gebruik van het pad maakt dus niet dat op enig moment sprake is geweest van een weg. Ook niet als dit gebruik lange tijd heeft plaatsgevonden. Het gebruik van het pad door agrariërs is daarvoor onvoldoende grootschalig en onbepaald. Ook het overige door eiseres gestelde gebruik – kinderen die tussendoor naar het trapveldje gaan, hondenuitlaters uit de buurt, ontsluiting van de ponyclub – voldoet niet aan dit criterium.
5.10.
Uit de foto’s en de verklaringen die eiseres in het geding heeft gebracht, kan ook niet worden opgemaakt dat het pad naar zijn aard en inrichting een betekenisvolle verkeersfunctie vervulde. Uit de door eiseres ingebrachte kaarten en verklaringen is dat in ieder geval niet op te maken. De foto’s waar eiseres zich op zitting in het bijzonder op heeft beroepen, wijzen ook op het tegendeel.
5.11.
De rechtbank wijst met name op de onderstaande foto stamt uit 2009, waarop geen pad is te zien:
5.12.
Daarnaast licht de rechtbank de onderstaande, niet gedateerde foto uit. Deze is gemaakt door de voormalig bewoner van het perceel dat grenst aan het perceel van de rechthebbenden. Deze voormalig bewoner geeft daarbij aan dat dit de staat was van het pad toen hij ‘de sleutels kreeg’. Aangezien de woning in 2011 is gebouwd, gaat de rechtbank er veronderstellenderwijs van uit dat de foto omstreeks die datum is gemaakt.
5.13.
Uit deze foto’s kan niet worden opgemaakt dat de inrichting van het pad er op enig moment op heeft gewezen dat het pad méér was dan een begaanbare strook die werd benut om op vanaf de openbare weg op het terrein te komen dat het trapveldje vormt. Zeker niet nu dat terrein op verschillende andere wijzen ontsloten was.
5.14.
De rechtbank komt tot de conclusie dat eiseres niet heeft aangetoond dat het pad op enig moment een weg is geweest zoals bedoeld in de Wegenwet. Dat betekent dat ook niet vast is komen te staan dat het pad ooit op grond van de Wegenwet een openbaar karakter heeft gekregen. Daarvoor is namelijk vereist dat sprake is geweest van een weg. Dit betekent dat de afsluiting van het pad geen afbreuk gedaan aan enige ‘publieke functie’ zoals bedoeld in artikel 2:10 van Pro de APV. Het college heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat het niet bevoegd was om op grond van de APV te handhaven.
Overige beroepsgronden
6. Eiseres heeft verschillende andere beroepsgronden aangevoerd. Volgens eiseres heeft het college essentiële stukken niet betrokken bij de besluitvorming, heeft het college niet integer gehandeld, heeft het college misplaatste uitlatingen gedaan in de media, is de groenstrook op onrechtmatige wijze verkocht aan de rechthebbenden en heeft het college miskend dat de groenstrooksituatie het watersysteem ter plaatse aantast.
6.1.
Deze beroepsgronden slagen niet. Het college diende zich bij zijn reactie op het handhavingsverzoek te beperken tot de overtredingen ten aanzien waarvan om handhaving werd verzocht. Het gaat dan dus om de vermeende strijd met het omgevingsplan en de Wegenwet en de APV. Het college heeft zich in de besluitvorming van de relevante stukken bediend en hoefde hier, gelet op de bewijslastverdeling bij de vraag of sprake is van een weg, niet méér onderzoek naar te doen dan het heeft gedaan. De gedragingen van het college buiten de besluitvorming om vormen, zo deze gedragingen de kwalificaties van eiseres al kunnen dragen, geen relevante feiten bij de beoordeling van het bestreden besluit. De verkoop van de groenstrook door de gemeente aan de rechthebbenden en de wijze waarop dat is gegaan, zijn ook niet relevant voor de beantwoording van de vraag of de gemeente een grondslag had om te handhaven. Als eiseres meent dat de verkoop een onrechtmatige daad vormt tegen haar, dan is dit een vordering die zij bij de civiele rechter kan instellen.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college niet hoeft te handhaven. Eiseres krijgt het griffierecht niet terug.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. O.Y. Ifzaren, rechter, in aanwezigheid van
mr.H.J. van der Meiden, griffier.
mr.H.J. van der Meiden, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2026.
de griffier is verhinderd om
deze uitspraak te ondertekenen
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.