ECLI:NL:RBOBR:2026:4065

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummers: SHE 25/1460 OWHAND en 25/1503 OWHAND

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 juni 2026 in de zaken tussen

[eiser] , uit [woonplaats] , eiser in zaak SHE 25/1460 en derde-partij in zaak SHE 25/1503

(gemachtigde: mr. J. van Groningen),

[eiser] , uit [woonplaats] , eiser in zaak SHE 25/1503 en derde-partij in zaak SHE 25/1460

(gemachtigde: mr. A.A.M. van Hoorn)

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gemert-Bakel, het college

(gemachtigden: mr. A.H.J.P. Albers en mr. P. Fermont).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de aan eiser [naam] opgelegde lasten onder dwangsom om de bewoning van de bedrijfswoning aan het adres [adres] te [woonplaats] en de uitoefening van de niet-agrarische bedrijfsactiviteiten van [naam] Grondwerken en Bestratingen op dat adres uiterlijk op 12 mei 2026 te beëindigen. Eisers zijn het niet eens met de opgelegde lasten onder dwangsom. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de opgelegde lasten onder dwangsom.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep van eiser [naam] gegrond is en het beroep van eiser [naam] ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. Eiser [naam] heeft op 23 augustus 2024 bij het college een verzoek ingediend om handhavend op te treden tegen de bewoning van een bedrijfswoning op het adres
[adres] te [woonplaats] en tegen het gebruik van dat perceel in strijd met de bestemming “Agrarisch -Agrarisch bedrijf”.

2.1.

Het college heeft dit handhavingsverzoek bij het besluit van 8 november 2024 afgewezen. Met het bestreden besluit van 13 mei 2025 op de bezwaren van eiser [naam] is het college alsnog overgegaan tot het opleggen van lasten onder dwangsom met betrekking tot de niet-agrarische bedrijfsactiviteiten en de bewoning van de bedrijfswoning.

2.2.

Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

2.3.

Het college heeft in zaak SHE 25/1503 gereageerd met een verweerschrift.

2.4.

De rechtbank heeft de beroepen op 26 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser [naam] en eiser [naam] en hun gemachtigden en de gemachtigden van het college.

Beoordeling door de rechtbank

Het primaire besluit

3. In het bestreden besluit heeft het college aan [naam] twee lasten onder dwangsom opgelegd. Vóór 13 mei 2026 dient eiser [naam] de overtredingen op grond van artikel 1.33 juncto artikel 4.1, lid b van de geldende planregels^[1]te beëindigen en beëindigd te houden. Dit kan [naam] doen door zijn bedrijf “ [naam] ” van de locatie [adres] te [woonplaats] te verwijderen en verwijderd te houden en het bewonen van de bedrijfswoning te beëindigen en beëindigd te houden. Voldoet [naam] niet, of niet tijdig aan deze lastgeving, dan verbeurt [naam] een dwangsom van:
- € 10.000,00 ineens voor de illegale bewoning van de bedrijfswoning;
- € 10.000,00 ineens voor het strijdige tweede gevestigde bedrijf “ [naam] ”.
Beroepsgronden

Handhaving onevenredig?

4. Eiser [naam] stelt dat handhavend optreden onevenredig is. Weliswaar is geen sprake van concreet zicht op legalisatie volgens jurisprudentie over dit leerstuk, maar desalniettemin is legalisatie wel binnen afzienbare termijn te verwachten. Daarbij wijst eiser [naam] erop dat hij op 11 oktober 2024 een conceptverzoek tot wijziging van het omgevingsplan heeft ingediend en dat dit verzoek op 3 februari 2025 is omgezet in een formele aanvraag. Deze is op verzoek van het college aangevuld en hierop dient het college nog te beslissen. Verder brengt eiser [naam] in dit verband naar voren dat eiser [naam] geen problemen ervaart in de uitoefening van zijn bedrijf door de feitelijke omstandigheden op zijn perceel. Bovendien is eiser [naam] op zijn eigen perceel zelf activiteiten gestart zonder toestemming en heeft hij pas nadien hiervoor een legaliserende aanvraag ingediend. Verder voert hij thans wederom diverse activiteiten ter plaatse uit die evenmin in overeenstemming zijn met het recent vastgestelde bestemmingsplan.

4.1.

De rechtbank stelt vast dat eiser [naam] niet betwist dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit sprake was van overtredingen van het omgevingsplan, omdat de exploitatie van een grondverzet- en bestratingsbedrijf op gronden met de bestemming “Agrarisch -Agrarisch bedrijf” niet is toegestaan en het bewonen van een bedrijfswoning door iemand wiens huisvesting daar, gelet op de bestemming van de grond ter plaatse, niet noodzakelijk is, evenmin is toegestaan. Eiser [naam] heeft ter zitting verklaard dat zijn vader, die in een mantelzorgwoning op hetzelfde perceel woont, het aanwezige akkerbouwbedrijf exploiteert.

4.2.

Ten aanzien van de gestelde strijd met het evenredigheidsbeginsel overweegt de rechtbank het volgende.

Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf geldt van de zogeheten Harderwijk-uitspraak^[2]. Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.

4.3.

Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.

Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.

4.4.

De rechtbank stelt vast dat eiser [naam] niet betwist dat er volgens vaste rechtspraak geen concreet zicht op legalisatie was, omdat er ten tijde van het nemen van het bestreden besluit weliswaar een aanvraag voor een wijziging van het Omgevingsplan gemeente Gemert-Bakel was ingediend, maar op dat moment nog geen ontwerpbesluit tot wijziging daarvan was genomen.
Het college heeft in redelijkheid kunnen stellen dat handhavend optreden niet onevenredig is, nu er ook anderszins geen bijzondere omstandigheden waren om van handhavend optreden af te zien. In de omstandigheid dat legalisatie van de illegale activiteiten volgens eiser [naam] op korte termijn kan worden verwacht, ziet de rechtbank geen aanleiding voor een vernietiging van het bestreden besluit. Daartoe overweegt de rechtbank dat eiser [naam] er zelf voor gekozen heeft om zonder hiertoe gerechtigd te zijn op grond van wet- en regelgeving een grondverzet- en bestratingsbedrijf te exploiteren en de bedrijfswoning te bewonen. Dat eiser [naam] door het bestreden besluit financieel of anderszins wordt getroffen, dient dan voor eigen rekening en risico te komen.

Verder overweegt de rechtbank dat het niet ondervinden van hinder door omwonenden in beginsel geen bijzondere omstandigheid is om van handhaving af te zien. Wettelijke regels over omgevingsvergunningplicht en het omgevingsplan dienen te worden nageleefd. Daarmee is het doel van deze regels, te weten een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, gediend.
Het college heeft in de omstandigheid dat eiser [naam] zelf pas een legaliserende aanvraag heeft ingediend nadat hij de niet-vergunde activiteiten al was gestart en ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog steeds illegale activiteiten zou verrichten, wat daarvan ook zij, evenmin aanleiding behoeven te zien om van handhaving af te zien.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

Hoogte dwangsom

5. Eiser [naam] voert aan dat een dwangsom voldoende hoog moet zijn om de overtreder te bewegen de overtreding te beëindigen en dat de hoogte van de dwangsom moet zijn gemotiveerd. Daarvan is hier geen sprake, aldus eiser [naam] . Hij wijst erop dat het huren van een legale bedrijfsruimte veel meer kost dan € 10.000,00 per jaar en dat kopen nog duurder is. Datzelfde geldt voor het huren van een legale woning. Een marktconforme jaarhuur is volgens eiser [naam] € 50.000,00 voor een bedrijfsruimte en € 30.000,00 voor een woning.

5.1.

Artikel 5:32b van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) luidt:

"1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.

2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.

3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom."

5.2.

Het opleggen van een last onder dwangsom heeft ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde dwangsom wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.

5.3.

Het college heeft ter zitting gesteld geen beleid te hebben voor het bepalen van de hoogte van dwangsommen. Per situatie wordt bepaald hoe hoog de dwangsom moet zijn om te kunnen fungeren als een afdoende prikkel om de overtreding te beëindigen.

5.4.

Op zich is het aan het bestuursorgaan om een afweging van de belangen te maken en de hoogte van de dwangsom te bepalen. De rechtbank acht in dit geval echter onvoldoende gemotiveerd waarom de verbeurte van een bedrag van € 10.000,00 ineens voor elke overtreding afzonderlijk in een redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. De rechtbank heeft gerede twijfel, bezien in het licht van wat eiser [naam] hierover heeft aangevoerd, of de financiële prikkel die hiervan uitgaat voldoende zal zijn om een einde te maken aan de overtredingen en deze beëindigd te houden. Deze beroepsgrond slaagt.

Lengte begunstigingstermijn

6. Eiser [naam] voert verder aan dat de gestelde begunstigingstermijn van een jaar te lang is. Weliswaar stelt het college terecht dat een begunstigingstermijn niet zo lang mag zijn dat sprake is van gedogen, maar in feite is hier wel gedoogd. Dit strookt volgens hem niet met de beginselplicht tot handhaving. Dat geldt temeer nu het college bij andere overtredingen aanmerkelijk kortere begunstigingstermijnen geeft of deze zelfs in het geheel achterwege laat.

6.1.

Het college heeft hierover in zijn verweer gesteld bij de bepaling van de begunstigingstermijn te hebben meegewogen dat eiser [naam] weinig of geen nadelige gevolgen ervaart van de situatie van eiser [naam] . Ter zitting heeft het college aanvullend gesteld ook rekening te hebben gehouden met de grote krapte op de woningmarkt en met het gebrek aan beschikbare bedrijfspanden in de gemeente. De vraag naar bedrijfspanden is groter dan het aanbod, aldus het college.

6.2.

Artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb bepaalt dat bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn wordt gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Deze termijn wordt de begunstigingstermijn genoemd.

6.3.

De rechtbank overweegt dat uit rechtspraak van de Afdeling blijkt dat de begunstigingstermijn ertoe strekt de overtreding op te heffen, waarbij als uitgangspunt geldt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Voor de vraag of een begunstigingstermijn in redelijkheid kan worden gesteld, is slechts van belang of binnen die termijn aan de last kan worden voldaan^[3].

Bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn komt het bestuursorgaan enige vrijheid toe. Het college heeft de begunstigingstermijn voor beide overtredingen op een periode van een jaar gesteld. Gelet op de grote krapte op de woningmarkt, wat van algemene bekendheid moet worden geacht, en het feit dat hier ook nog sprake is van mantelzorg, heeft het college in redelijkheid een begunstigingstermijn van een jaar voor het beëindigen en beëindigd houden van de bewoning van de bedrijfswoning kunnen stellen. De begunstigingstermijn van een jaar om het materiaal en de machines en werktuigen van het grondverzet- en bestratingsbedrijf naar een andere locatie te verplaatsen acht de rechtbank evenmin onredelijk, temeer niet nu het college heeft gesteld dat ook het aanbod van bedrijfsruimte in de gemeente zeer beperkt is en de vraag groter is dan het aanbod.
Eiser [naam] heeft het tegendeel onvoldoende aannemelijk gemaakt.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

7.
Het beroep van eiser [naam] is gegrond omdat het college de hoogte van de opgelegde dwangsommen onvoldoende heeft gemotiveerd. De rechtbank zal het bestreden besluit op dit punt vernietigen. Dat betekent dat het college een nieuw besluit moet nemen over de hoogte van de dwangsommen.

8. De rechtbank ziet aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen voor de periode tot het nieuw te nemen besluit, inhoudende dat de hoogte van de dwangsommen
€ 10.000,00 ineens bedraagt totdat het college een nieuw besluit over de hoogte van de dwangsommen heeft genomen.

9. Het beroep van eiser [naam] is ongegrond. Gelet op het feit dat de begunstigingstermijn inmiddels is verstreken, bestaat wel aanleiding eiser [naam] nog een laatste gelegenheid te geven de last uit te voeren zonder dat er een dwangsom wordt verbeurd. Daarom zal een daartoe strekkende voorlopige voorziening worden getroffen. De rechtbank zal bepalen dat de begunstigingstermijn van het bestreden besluit met terugwerkende kracht wordt verlengd tot twaalf weken na verzending van deze uitspraak. Dat betekent dat eiser [naam] uiterlijk binnen twaalf weken na de verzending van deze uitspraak aan de last moet voldoen.

10. Omdat het beroep van eiser [naam] gegrond wordt verklaard, bepaalt de rechtbank dat het college aan eiser [naam] het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

11. Het college zal worden veroordeeld in de door eiser [naam] gemaakte proceskosten ten aanzien van dit beroep. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt de rechtbank deze proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.868,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 934,00 en wegingsfactor 1).

12. Het beroep van eiser [naam] is ongegrond en hij krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep van eiser [naam] gegrond;
vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de hoogte van de opgelegde dwangsommen;
verklaart het beroep van eiser [naam] ongegrond;
bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat de hoogte van de dwangsommen
bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat de begunstigingstermijn van het bestreden besluit met terugwerkende kracht wordt verlengd tot twaalf weken na verzending van deze uitspraak;
bepaalt dat het college het griffierecht van € 194,00 aan eiser [naam] moet vergoeden;
veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,00 aan proceskosten aan

Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Heijerman, rechter, in aanwezigheid van
R.G. van der Korput, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2026.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Vernietiging besluit over hoogte dwangsommen bij illegale bewoning en bedrijfsvoering