ECLI:NL:RBOBR:2026:2724

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 24/3260T

tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 30 april 2026 in de zaak tussen

[eisers], beide uit [vestigingsplaats], eisers

(gemachtigde: ir. [naam]),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant,het college

(gemachtigde: mr. N. van Leeuwen).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[naam],uit [vestigingsplaats],

(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de natuurvergunning die aan de derde-partij is verleend voor het wijzigen van haar agrarisch bedrijf. Aan deze natuurvergunning zijn voorschriften verbonden om de werking van het aangevraagde stalsysteem extra te borgen. Eisers zijn het niet eens met deze vergunning. De rechtbank is van oordeel dat eisers terecht stellen dat het ondanks de voorschriften in het bestreden besluit niet zeker is dat het vergunde stalsysteem het in de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) beloofde ammoniakverwijderings-rendement kan behalen. Daarom is niet zeker dat er geen significante gevolgen zijn voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden. In meerdere zaken die lopen bij deze rechtbank speelt de vraag of naleving van een doelvoorschrift met betrekking tot de ammoniakemissie betrouwbaar kan worden gemeten en gemonitord. In deze zaken zal de rechtbank een deskundige in te schakelen en het college in de gelegenheid te stellen aan de hand van de bevindingen van die deskundige een nieuw besluit te nemen waarop partijen dan kunnen reageren.

Procesverloop

2. De derde-partij heeft een aanvraag voor een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) ingediend voor het wijzigen van haar agrarisch bedrijf. Het college heeft de gevraagde natuurvergunning verleend op
1 augustus 2024.

2.1.

Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd.

2.2.

De rechtbank heeft het beroep gelijktijdig met de zaak SHE 24/3238 op
20 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eisers en het college en [naam] namens de derde-partij met de gemachtigde.

Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.

De derde-partij heeft een varkenshouderij. Zij houdt dekberen ten behoeve van kunstmatige inseminatie en een aantal honden voor haar fokkerij aan de [adres] te [vestigingsplaats].
Op 19 juni 1978 is een Hinderwetvergunning verleend voor een veehouderij met een heel andere veebezetting op dezelfde locatie. Hierbij vond een emissie van NH3 (ammoniak) plaats van 535,2 kg per jaar en een emissie van NOx (stikstofoxiden) van 3,6 kg per jaar.
In 2001 is een milieuvergunning verleend voor het houden van 228 dekberen met een hogere ammoniakemissie. In de praktijk worden de dekberen in ruime hokken op stro gehouden. De ammoniakemissie is daardoor ook lager. Voor dekberen is echter geen aparte categorie in de Rav opgenomen, omdat er maar enkele van dit soort bedrijven zijn in Nederland.
De derde-partij heeft een natuurvergunning aangevraagd voor het wijzigen van de stallen 4 en 5. Deze stallen zullen worden aangesloten op een emissiearm stalsysteem (OW 2009.12.V1): een gecombineerd luchtwassysteem met een watergordijn en een biologische wasser. In de bijlage bij de Rav wordt ervan uitgegaan dat de ammoniakemissie door dit systeem met 85% wordt gereduceerd. In de aangevraagde situatie is sprake van een ammoniakemissie van 302,0 kg per jaar en een emissie van stikstofoxiden van 347,5 kg per jaar. In de aangevraagde situatie is dus sprake van een toename van emissie van stikstofoxiden en een afname van ammoniakemissie ten opzichte van de referentiesituatie.
Voor deze stallen heeft de derde-partij ook een omgevingsvergunning (milieu) aangevraagd en gekregen van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Best (B&W). De derde-partij heeft het stalsysteem nog niet aangebracht.
Uit de berekening van AERIUS Calculator blijkt dat er in de aangevraagde situatie sprake is van een afname van stikstofdepositie van 0,08 mol/hectare/jaar naar 0,05 mol/hectare/jaar op het meest dichtbijgelegen Natura 2000-gebied (Kampina & Oisterwijkse Vennen) ten opzichte van de referentiesituatie.

3.1.

Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een besluit op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag voor een natuurvergunning is ingediend voor 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wnb van toepassing blijft.

3.2.

Het college gaat er in het bestreden besluit van uit dat gelet op de ammoniakreductie van het voorgeschreven luchtwassysteem voldoende zekerheid bestaat dat er geen significante gevolgen zijn voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Het college heeft voorschriften aan het bestreden besluit verbonden om de werking van de systemen die daarvoor moeten zorgen te garanderen. Dit voorschriftenpakket voorziet in structurele controles, metingen, registraties en verplichte meldingen bij het bevoegd gezag. Het college beschouwt deze voorschriften als mitigerende maatregelen. De voorgeschreven maatregelen zijn in lijn met aanbevelingen uit het rapport van Wageningen University & Research (WUR) uit 2021. Het college beoogt hiermee voldoende beschermingsmaatregelen te treffen om de gestelde emissiereductie te borgen.

4. Eisers bestrijden dat de middelvoorschriften in het bestreden besluit de werking van het luchtwassysteem voldoende borgen. Het rapport van de WUR uit 2021, waaraan het voorschriftenpakket in belangrijke mate is ontleend, is te beperkt van opzet om de vereiste zekerheid aan te kunnen ontlenen. Het college had deze voordelen niet in de passende beoordeling mogen betrekken. Daardoor ontbreekt de zekerheid dat het aangevraagde project de natuurlijke kenmerken van de omliggende Natura 2000-gebieden niet zal aantasten. Volgens eisers had de vergunning daarom niet mogen worden verleend.

4.1.

Het college stelt zich in het verweerschrift op een ander standpunt dan in het bestreden besluit. Op 4 september 2024^[1]heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) uitspraak gedaan over een natuurvergunning voor een varkenshouderij met hetzelfde stalsysteem en een soortgelijk voorschriftenpakket. De Afdeling heeft geoordeeld dat de verwachte voordelen niet vaststaan, zodat het college deze niet in de passende beoordeling had mogen betrekken. Het college wijst ook op de uitspraken van 18 december 2024^[2]en de overwegingen daarin over de additionaliteitstoets. Omdat niet is gebleken dat de uitspraak van de Afdeling van 4 september 2024 niet langer actueel is, moet de vergunningaanvraag opnieuw worden beoordeeld in het licht van de hiervoor genoemde rechtspraak, aldus het college.

4.2.

De derde-partij wil de natuurvergunning graag gaan uitvoeren. Het gaat volgens de derde-partij in de aangevraagde situatie om verwaarloosbare effecten op Natura 2000-gebieden. Ook in de nieuwe situatie zullen de dieren op stro worden gehouden, zodat de ammoniakemissie nog lager zal worden. Als gevolg van een calamiteit heeft de derde-partij korte tijd geleden haar bedrijf moeten ruimen en daardoor beschikt ze over onvoldoende kapitaal om het bedrijf te verbouwen. Verder heeft de derde-partij aangegeven dat B&W voornemens is om haar in een last onder dwangsom te verplichten het bedrijf in overeenstemming te brengen met deze omgevingsvergunning en dus uit te rusten met het luchtwassysteem. Tot slot heeft de derde-partij aangegeven dat er nog geen systeem voor een continue ammoniakmeting is ontwikkeld dat breed is geaccepteerd. Zij is wel van plan een pH-regeling te installeren.

4.3.

In de uitspraak van 4 september 2024 duidde de Afdeling het voorschriftenpakket als een mitigerende maatregel. Mitigerende maatregelen mogen alleen in de passende beoordeling worden betrokken als de verwachte voordelen ervan vaststaan ten tijde van deze beoordeling. De verwachte voordelen staan niet vast, als het niveau van wetenschappelijke kennis het ten tijde van de passende beoordeling niet mogelijk maakt de voordelen met zekerheid in kaart te brengen. Hierover overweegt de Afdeling in de uitspraak van 4 september 2024 het volgende: “
De Afdeling leidt uit het WUR-rapport 2021 af dat er sterke aanwijzingen zijn dat combiluchtwassystemen het beoogde rendement van 85% kunnen halen. Maar het rapport is naar het oordeel van de Afdeling te beperkt van opzet om daaraan de zekerheid te ontlenen dat het beoogde rendement van combiluchtwassers wordt gehaald, als de aanbevelingen uit het rapport worden gevolgd. Bij dat oordeel betrekt de Afdeling dat het onderzoek betrekking heeft op slechts zes combiluchtwassers, waar verschillende maatregelen zijn toegepast. Zo is de pH-regeling die een groot positief effect liet zien maar bij twee combiluchtwassers toegepast. De metingen van de effecten van de getroffen maatregelen hebben bovendien alleen in een beperkte periode plaatsgevonden. (…) De Afdeling is verder van oordeel dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt wat het expert judgement en de resultaten van de rendementsmetingen inhouden.”

4.4.

In het bestreden besluit is een aantal middelvoorschriften opgenomen. Relevant zijn volgens de rechtbank in ieder geval de volgende voorschriften:

5. De ammoniakconcentratie in zowel in- als uitgaande lucht van de luchtwasser dient continu gemeten te worden door middel van permanent aanwezige ammoniaksensoren die geplaatst zijn op een representatieve plaats. De metingen van deze sensoren dienen te worden bijgehouden in een elektronisch logboek en op verzoek van een toezichthouder terstond getoond te worden;a. indien continumetingen niet mogelijk zijn dient zes maanden na ingebruikname van de luchtwasinstallatie handmatig het verwijderingsrendement gemeten te worden. De resultaten van deze ammoniakverwijderingsrendementsmeting van het luchtwassysteem dienen overgelegd te worden. Deze meting dient ieder jaar te worden herhaald;

b. indien het ammoniakverwijderingsrendement afwijkt van het toegestane rendement dient deze zodanig te worden gecorrigeerd dat deze weer binnen het toegestane rendement valt;

c. alle ammoniakverwijderingsrendementsmetingen dienen bij een representatieve bedrijfssituatie gedaan te worden;

d. alle ammoniakverwijderingsrendementsmetingen dienen volgens een actueel meetprotocol uitgevoerd te worden;

6. Er dienen sensoren voor een continue meting van de pH van het waswater geïnstalleerd te worden. Deze metingen dienen minimaal eenmaal per uur geregistreerd te worden in een elektronisch logboek;

a. de sensoren dienen in de leiding tussen de waswaterpomp en de filterpakketten te worden geplaatst;

b. indien de gemeten pH-waarden buiten het toegestane bereik vallen dienen deze zodanig te worden gecorrigeerd dat deze weer binnen het toegestane bereik vallen;

c. indien blijkt dat de gemeten pH-waarden buiten het toegestane bereik vallen en deze niet voldoende gecorrigeerd kunnen worden, dient een pH-regeling geïnstalleerd te worden.

Verder zijn diverse opleidings-, monitorings- en meldingsplichten opgenomen.

4.5.

De rechtbank stelt vast dat in het bestreden besluit de derde-partij enkele keuzes worden geboden. De keuze tussen een volcontinue ammoniakmeting of een rendementsmeting na zes maanden gevolgd door een jaarlijkse rendementsmeting. En de keuze tussen een pH-monitoring en een volautomatische pH-regeling. Naar het oordeel van de rechtbank kan slechts een keuze worden geboden als de verwachte voordelen van beide opties met zekerheid vaststaan ten tijde van de beoordeling. De voordelen van de opties van de ammoniaksensoren en het plaatsen van sensoren voor de continue meting van de pH staan echter, gelet op de redactie van het voorschrift, niet voldoende vast.

4.6.

Het effect van deze voorschriften is gebaseerd op het WUR-rapport 2021. Hoewel de rechtbank het niet onaannemelijk acht dat het luchtwassysteem het beloofde rendement zal kunnen halen, kan de vereiste zekerheid dat dit zal gebeuren, zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 4 september 2024, niet worden ontleend aan uitsluitend het WUR-rapport uit 2021. Ofschoon het beloofde rendement en de bijbehorende emissiefactor sinds een aantal jaren in de Rav is opgenomen en er een groot aantal varkenshouderijen is uitgerust met dit stalsysteem, kan pas aan de hand van de uitkomsten van onderzoek in de praktijk met zekerheid worden gesteld of met dit systeem het in de Rav beloofde rendement wordt behaald. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de Rav-factor is vastgesteld op basis van onderzoek in enkele proefstallen, maar dat het systeem in de praktijk op verschillende manieren door verschillende leveranciers is uitgevoerd.

4.7.

Gelet op het feit dat de referentiesituatie een veehouderij met een heel andere veebezetting en (traditioneel) stalsysteem betrof, kan niet met zekerheid worden gesteld dat de aangevraagde veebezetting ondanks het toegepaste stalsysteem en ondanks de mitigerende maatregelen die als middelvoorschriften aan het bestreden besluit zijn verbonden, zal resulteren in een lagere stikstofdepositie dan de depositie in de referentiesituatie.

Conclusie en gevolgen

5. Het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 2.7 van de Wnb Het bestreden besluit komt daarom in aanmerking voor vernietiging en het college zal een nieuw besluit moeten nemen.

5.1.

Tijdens de zitting zijn verschillende oplossingen besproken. Eisers erkennen dat de derde-partij zeker geen piekbelaster is. Zij zien een oplossing in meer onderzoek naar de werking van de stalsystemen. Het college is bezig met onderzoek naar de werking van de stalsystemen, maar dat onderzoek is nog niet afgerond. Het college heeft desgevraagd aangegeven dat een oplossing zou kunnen zijn om een doelvoorschrift te verbinden aan de vergunning met een ammoniakemissiegrenswaarde per jaar. Het college plaatst hierbij wel de kanttekening dat de controle van dit doelvoorschrift niet eenvoudig is. Het college weet niet of er al betrouwbare systemen op de markt zijn voor een volcontinu (doorlopende) meting van ammoniak. De derde-partij staat positief tegenover een doelvoorschrift, maar is huiverig voor de kosten die zijn verbonden aan een systeem voor een volcontinumeting of een rendementsmeting.

5.2.

De uitspraak van de Afdeling is ruim anderhalf jaar geleden gedaan en gebaseerd op het WUR-rapport 2021. In de uitspraak heeft de Afdeling ook overwogen dat het expert judgement en rendementsmetingen in het kader van handhaving en toezicht niet zijn onderbouwd met stukken. Na 2021 zijn er al wel andere onderzoeken uitgevoerd, waaronder het rapport 1545 “Goed benutten van biologische combi luchtwassers: Onderzoek naar maatregelen aan biologische combi-luchtwassers om het verwijderingsrendement voor ammoniak en geur te verbeteren” van de WUR uit maart 2025. In de discussie ter zitting en het tijdsverloop na de uitspraak van de Afdeling van 4 september 2024 ziet de rechtbank aanleiding om de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) in te schakelen en de volgende vragen te laten beantwoorden:

Welke meet- of monitoringsystemen zijn of komen binnen afzienbare termijn beschikbaar voor de controle van een doelvoorschrift (een ammoniakemissiegrenswaarde) ten behoeve van varkensstallen met een meervoudig biologisch luchtwassysteem met watergordijn (LW 4.1, OW 2009.12.V1)? Hierbij wordt de StAB verzocht aan te geven wat de betrouwbaarheid is van de verschillende systemen en wat de hieraan verbonden kosten zijn.
Welke pH-meet- en monitoringssystemen voor varkensstallen met een meervoudig biologisch luchtwassysteem met watergordijn (LW 4.1, OW 2009.12.V1) zijn of komen binnen afzienbare termijn beschikbaar?
Welke andere factoren zijn van invloed op het ammoniakverwijderingsrendement van een meervoudig biologisch luchtwassysteem met watergordijn (LW 4.1, OW 2009.12.V1)?

5.3.

Volledigheidshalve merkt de rechtbank op dat de StAB heden ook wordt ingeschakeld in de zaken SHE 25/1537, SHE 24/3238 en SHE 26/145. In de laatstgenoemde zaak is al een biologisch luchtwassysteem met watergordijn (LW 4.1, OW 2009.12.V1) geïnstalleerd dat volgens metingen een verwijderingsrendement van 90% of meer behaalt. In deze zaak staat de betrouwbaarheid van de metingen (door een niet geaccrediteerd bureau en niet uitgevoerd conform de NEN) centraal. Deze zaak wordt gezamenlijk behandeld met de zaak SHE 24/1537 en de zaak SHE 24/3238.

5.4.

Nadat de StAB advies heeft uitgebracht, biedt de rechtbank het college de gelegenheid een (herstelbesluit) te nemen met inachtneming van hetgeen de rechtbank in deze uitspraak heeft overwogen en hierbij verder de adviezen van de StAB in de hierboven genoemde zaken te betrekken, alsmede de resultaten van onderzoeken na 4 september 2024. De rechtbank zal bepalen dat, als het college een herstelbesluit neemt, het college geen toepassing hoeft te geven aan afdeling 3.4 van de Awb (er hoeft dus geen ontwerpbesluit ter inzage te worden gelegd). De rechtbank zal het college voor het herstelbesluit twaalf weken de tijd geven na het definitieve advies van de StAB. De rechtbank verzoekt het college binnen twee weken na het definitieve advies van de StAB aan te geven of hij gebruik wil maken van de mogelijkheid om de gebreken te herstellen. Als het college een herstelbesluit heeft genomen, krijgen alle partijen de gelegenheid om daarop te reageren. Daarna doet de rechtbank (in beginsel zonder tweede zitting) uitspraak in de drie zaken afzonderlijk.

5.5.

Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht.

5.6.

De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten (en het griffierecht) nu nog geen beslissing neemt.

5.7.

De rechtbank ziet ten slotte dat de derde-partij in een lastig parket zit. Door B&W dreigt zij te worden gedwongen het systeem dat in de omgevingsvergunning milieu is vergund te installeren terwijl niet met zekerheid vaststaat of dit systeem het beloofde rendement haalt. B&W is echter geen partij in deze zaak en de rechtbank mag geen oordeel geven of een voorziening treffen over een besluit dat niet voorligt. De rechtbank geeft het college in overweging om hierover in overleg te gaan met B&W.

Beslissing

De rechtbank:

verzoekt het college binnen twee weken na het uit te brengen advies van de StAB aan te geven of het gebruik maakt van de gelegenheid het geconstateerde gebrek te herstellen;
stelt het college in de gelegenheid om binnen twaalf weken na het uit te brengen advies van de StAB het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
bepaalt dat bij het nemen van een herstelbesluit afdeling 3.4 van de Awb buiten toepassing blijft;
houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. J.H.G. van den Broek, leden, in aanwezigheid van A.J.H. van der Donk, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 30 april 2026.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.

Vernietiging natuurvergunning wegens onzekerheid ammoniakemissiereductie stalsysteem