ECLI:NL:RBOBR:2024:6558

Uitspraak

RECHTBANK

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 23/2195

uitspraak van de meervoudige kamer van 24 december 2024 in de zaak tussen

[eiser] , uit [woonplaats] , eiser,

het college van burgemeester en Wethouders van de gemeente 's-Hertogenbosch, het college

(gemachtigden: mr. F.B.H. Vermeulen en mr. E. Heijlegenberg).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de vraag of het college de aanvraag van eiser tot het toekennen van een eenmalige energietoeslag 2022 mocht afwijzen.

1.1

Eiser heeft op 22 maart 2023 verzocht om een eenmalige energietoeslag 2022.

1.2

Het college heeft de aanvraag van eiser met het besluit van 13 april 2023 afgewezen, omdat het inkomen van eiser en zijn partner over het kalenderjaar 2021 te hoog was. Met het bestreden besluit van 17 juli 2023 op het bezwaar van eiser is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. Tegen deze beslissing heeft eiser beroep ingesteld.

1.3

De rechtbank heeft het beroep 6 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigden van het college.

De voorgeschiedenis van de zaak en de totstandkoming van het besluit

2. Deze zaak gaat over de eenmalige energietoeslag 2022. Deze toeslag is een vorm van bijzondere bijstand, die is bedoeld als compensatie voor hoge energielasten. Huishoudens met een inkomen onder, op of net boven het sociaal minimum kunnen in aanmerking komen voor de energietoeslag. De overheid heeft de uitvoering van de energietoeslag overgelaten aan de gemeenten. Het college heeft de regels voor de uitvoering neergelegd in de Beleidsregels eenmalige energietoeslag 2022 gemeente ’s-Hertogenbosch (de Beleidsregels). In de Beleidsregels heeft het college neergelegd welke peildatum het hanteert voor het inkomen en heeft het bepaald wanneer een huishouden een laag inkomen heeft. Het heeft deze Beleidsregels in de periode die voor deze zaak van belang is vervolgens twee keer gewijzigd. De rechtbank zal de gewijzigde Beleidsregels aanduiden als de Beleidsregels I en de Beleidsregels II. De Beleidsregels I golden van 8 oktober 2022 tot en met 23 december 2022. De Beleidsregels II golden van 24 december 2022 tot en met 30 juni 2023.

2.1

Eiser woont samen met zijn partner ( [naam] ) en hij staat sinds 15 augustus 2020 als zelfstandig ondernemer ingeschreven bij de Kamer van Koophandel met een vennootschap onder firma samen met zijn partner. Eisers partner staat sinds 1 januari 2021 als zelfstandig onderneemster ingeschreven bij de Kamer van Koophandel. Eiser heeft in juli 2022 de eenmalige energietoeslag 2022 aangevraagd. Deze aanvraag heeft het college afgewezen omdat eisers inkomen over het kalenderjaar 2021 te hoog was.

2.2

Eiser heeft vervolgens op 22 maart 2023 een nieuwe aanvraag bij het college ingediend voor de eenmalige energietoeslag 2022. Hij heeft daarbij inkomensgegevens over het jaar 2022 overgelegd en – op verzoek van het college – ook inkomensgegevens over het jaar 2021. Het college heeft die aanvraag bij zijn besluit van 13 april 2023 afgewezen, omdat het inkomen van eiser en zijn partner over het jaar 2021 te hoog was. Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Volgens eiser is de aanvraag ten onrechte behandeld op basis van de inkomstengegevens uit 2021 omdat eiser en zijn partner ondernemers zijn. Ondertussen zijn de inkomensgegevens van 2022 bekend en volgens eiser moet de aanvraag op basis van die gegevens beoordeeld worden. Hoewel de aanvraag voor het jaar 2022 is ingediend, heeft de gemeente ’s-Hertogenbosch besloten om voor ondernemers te blijven kijken naar het jaar 2021, terwijl voor mensen in loondienst wel wordt gekeken naar een nieuwe peildatum van december 2022. Dit lijkt opzettelijk ondernemers te benadelen, aldus eiser. In eisers geval werd tijdens een vorig bezwaar aangegeven dat eiser de aanvraag eind van het jaar opnieuw moest indienen, zodat de inkomstengegevens van 2022 zouden worden gebruikt, maar het lijkt er nu op dat dit alsnog niet wordt uitgevoerd.

2.3

Het college heeft het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. In het bestreden besluit heeft het college daarover toegelicht dat wordt onderkend dat de summiere onderbouwing in het besluit van 13 april 2023 aanleiding heeft kunnen geven voor verwarring bij eiser, omdat niet is uitgelegd hoe zijn netto inkomen is berekend, alsmede dat een verkeerde inkomensgrens is vermeld. Uit de Beleidsregels II volgt dat in de situatie van eiser het inkomen over het gehele kalenderjaar 2021 in aanmerking wordt genomen. Dat inkomen ligt boven de inkomensgrens van 120% van de bijstandsnorm die voor eiser geldt. Daarom komen eiser en zijn partner niet in aanmerking voor de eenmalige energietoeslag 2022. Volgens het college vormt het betoog van eiser dat het niet eerlijk is dat in zijn geval wordt gekeken naar het inkomen van 2021 terwijl als eiser geen zzp-er zou zijn er naar het inkomen van 2022 wordt gekeken, geen aanleiding om tot een ander besluit te komen. Met dit betoog heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat er sprake is van gevolgen die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen, conform artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Evenmin is aannemelijk gemaakt dat er sprake is van dringende redenen in de zin van een acute noodsituatie, die maken dat de energietoeslag moet worden toegekend, aldus het college.

Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank moet beoordelen of het college de aanvraag van eiser voor de eenmalige energietoeslag 2022 terecht heeft afgewezen, omdat eiser over het jaar 2021 te veel inkomen had. De rechtbank komt tot de conclusie dat het college zich ten onrechte op artikel 2, zesde lid, van de Beleidsregels II heeft gebaseerd voor de beoordeling van de aanvraag. Daarom is het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank aan de hand van de beroepsgronden van eiser uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

3.1

Eiser betoogt in de eerste plaats dat het college in haar beleid voor de toekenning van de energietoeslag 2022 een ongegronde en onnodige ongelijkheid hanteert tussen verschillende inkomensgroepen. Door voor mensen met inkomen uit zelfstandig bedrijf of beroep een andere inkomensperiode (namelijk 2021) als peiljaar te hanteren dan voor mensen met inkomen uit loondienst (waarvoor peiljaar 2022 geldt), is volgens eiser sprake van een onbillijke situatie waarbij bepaalde groepen worden benadeeld en ongelijk behandeld op basis van hun bron van inkomen. Deze ongelijkheid tussen burgers wordt benadrukt doordat voor mensen met een inkomen uit loondienst er een extra peildatum bij kregen, namelijk eind december 2022. Het college heeft deze situatie doelbewust gecreëerd door een beleidswijziging, aldus eiser. In de tweede plaats heeft eiser een beroep op het vertrouwensbeginsel gedaan, omdat het college eiser in de eerdere procedure voor de eenmalige energietoeslag 2022 heeft toegezegd dat zijn (nieuwe) aanvraag zou worden beoordeeld aan de hand van haar inkomensgegevens uit het jaar 2022.

3.1.1

De rechtbank leidt uit de eerste beroepsgrond van eiser af dat hij de rechtmatigheid van de Beleidsregels II ter discussie stelt, omdat deze volgens hem in strijd zijn met het non-discriminatiebeginsel. De rechtbank zal deze grond hieronder behandelen. Omdat deze beroepsgrond slaagt, zal de rechtbank de tweede beroepsgrond over het vertrouwensbeginsel niet meer behandelen.

Zijn de Beleidsregels II in strijd met het non-discriminatiebeginsel?

4. Voor het antwoord op de vraag of de Beleidsregels II in strijd zijn met het non-discriminatiebeginsel, moet de rechtbank eerst vaststellen of zelfstandig ondernemers en andere minima zich in een vergelijkbare situatie bevinden. Naar het oordeel van de rechtbank is dat het geval. Dat volgt uit de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 29 februari 2024.^[1]Daarin heeft de CRvB geoordeeld dat studenten en andere minima zich wat de aanspraak op de eenmalige energietoeslag betreft in een vergelijkbare situatie bevinden. Het gaat in deze zaak niet om studenten, maar wel om andere minima, te weten zelfstandig ondernemers. Bepalend is het behoren tot de groep minima.

Ongelijke behandeling?

4.1

Vervolgens moet de rechtbank vaststellen of het college eiser, die behoort tot de groep zelfstandig ondernemers, ongelijk behandelt ten opzichte van andere minima. De rechtbank stelt vast dat de Beleidsregels II zelfstandig ondernemers op twee punten anders behandelt dan andere minima. Het gaat hierbij in de eerste plaats om de referteperiode, die gekoppeld is aan de peildatum en in de tweede plaats gaat het om het jaar waarover het inkomen in aanmerking wordt genomen. De rechtbank zal hieronder het onderscheid op de beide punten nader toelichten.

4.1.1

In artikel 1, aanhef en onder d, van de Beleidsregels II heeft het college de peildatum gedefinieerd. De peildatum is 1 januari 2022 en/of de eerste dag van de maand voorafgaand aan de datum waarin de aanvraag wordt gedaan, in het kalenderjaar 2022. De peildatum is, met andere woorden, een flexibele peildatum die afhankelijk is van de datum waarop een betrokkene een aanvraag voor de eenmalige energietoeslag 2022 indient.
Vervolgens heeft het college ook de referteperiode gedefinieerd. In artikel 1, aanhef en onder e, van de Beleidsregels II staat dat de referteperiode de maand januari 2022 is, en/of de kalendermaand voorafgaand aan de maand waarin de aanvraag voor de eenmalige energietoeslag is ingediend. Voor aanvragen die na 31 januari 2023 zijn ingediend, geldt als referteperiode de maand januari 2022 of de maand december 2022. Dat staat in artikel 4, vierde lid, van de Beleidsregels II.

4.1.2

De doelgroep van de eenmalige energietoeslag 2022 heeft het college gedefinieerd in artikel 2 van de Beleidsregels II. De eenmalige energietoeslag 2022 is bedoeld voor een zelfstandig huishouden met een laag inkomen. In artikel 2, vierde lid, van de Beleidsregels II staat vervolgens wat het college verstaat onder een laag inkomen. Dat is een inkomen dat gedurende de referteperiode niet hoger is dan 120% van de toepasselijke bijstandsnorm. De conclusie is dat een betrokkene die zijn aanvraag in het jaar 2022 indient, en in de maand voorafgaande aan de indiening van de aanvraag in 2022 een laag inkomen heeft, recht heeft op de eenmalige energietoeslag.

4.1.3

Voor zelfstandig ondernemers geldt dit niet. In artikel 2, zesde lid, van de Beleidsregels II heeft het college bepaald dat het bij inkomen uit zelfstandig bedrijf op de peildatum het inkomen in aanmerking neemt over het gehele kalenderjaar 2021 voorafgaand aan de peildatum. Met deze bepaling wijkt het college voor zelfstandig ondernemers af van de referteperiode in artikel 1, aanhef en onder e, van de Beleidsregels. De referteperiode voor zelfstandig ondernemers is aanzienlijk langer dan de maand bij andere minima. Verder geldt dat het college bij zelfstandig ondernemers het inkomen over het jaar 2021 in aanmerking neemt, terwijl dat bij andere minima het inkomen over het jaar 2022 is. Zou eiser geen zelfstandig ondernemer zijn, dan zou de referteperiode op grond van artikel 4, vierde lid, van de Beleidsregels II de maand januari 2022 of december 2022 zijn. De rechtbank stelt vast dat het college eiser daarmee ongelijk behandelt ten opzichte van andere minima. Hieronder zal de rechtbank beoordelen of voor deze ongelijke behandeling een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat.

Objectieve en redelijke rechtvaardiging?

4.2

De CRvB heeft in de hiervoor genoemde uitspraak van 29 februari 2024 overwogen dat bijstand valt binnen het toepassingsbereik van artikel 1 van het Eerste Protocol van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mensen en de fundamentele vrijheden (EVRM). Daarin staat, kort gezegd, dat iedere natuurlijke of rechtspersoon recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Om die reden kan de rechtbank toetsen aan artikel 14 van artikel van het EVRM, waarin het discriminatieverbod is opgenomen. Ook kan de rechtbank toetsen aan het discriminatieverbod dat is opgenomen in artikel 1 van het Twaalfde Protocol van het EVRM. Volgens de CRvB verbieden deze artikelen niet elke ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar alleen de gevallen die als discriminatie moeten worden beschouwd. Er is sprake van discriminatie als er geen objectieve en redelijke rechtvaardiging voor de ongelijke behandeling bestaat.

4.2.1

Omdat het onderscheid tussen zelfstandig ondernemers en andere minima niet is gebaseerd op een inherent verdacht criterium, zoals onderscheid op grond van geslacht of ras, moet de rechtbank bezien of de gemaakte beleidskeuze van het college voor zelfstandig ondernemers ‘manifestly without reasonable foundation’ is. Dit betekent dat de rechtbank moet beoordelen of het middel redelijk en geschikt is om het legitieme doel te bereiken.^[2]

4.2.2

Het college heeft over het onderscheid tussen zelfstandig ondernemers en andere minima toegelicht dat het een bewuste keuze is geweest om artikel 2, zesde lid, van de Beleidsregels II gewijzigd vast te stellen. Anders dan bij een inkomen uit loondienst, is het gemiddelde inkomen uit een zelfstandig bedrijf of beroep niet (goed) maandelijks vast te stellen gedurende het lopende jaar. Daarom heeft het college, gelet op de beleidsruimte die het heeft, ervoor gekozen om bij een inkomen uit een zelfstandig bedrijf of beroep te kijken naar een afgerond belastingjaar, zodat alle zelfstandig ondernemers een juiste en volledige weergave kunnen overleggen van de (over dat jaar) verkregen inkomsten. Door in dit geval naar het afgeronde belastingjaar 2021 te kijken, beoogt het college een gelijke beoordeling van alle aanvragers met een inkomen uit zelfstandig bedrijf of beroep.

4.2.3

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college hiermee niet afdoende gemotiveerd dat voor de ongelijke behandeling van zelfstandig ondernemers ten opzichte van andere minima een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Over het kalenderjaar 2021 overweegt de rechtbank als volgt. Vóór de wijziging van artikel 2, zesde lid, van de Beleidsregels I, stond in deze bepaling dat het college het inkomen in aanmerking nam over het gehele kalenderjaar voorafgaand aan de peildatum. Toen stond het jaartal dus niet in de bepaling. In de Beleidsregels I was ook de flexibele peildatum en de daaraan gekoppelde flexibele referteperiode al opgenomen. Het college heeft vervolgens in de Beleidsregels II een gefixeerde referteperiode voor zelfstandig ondernemers opgenomen, te weten het gehele kalenderjaar 2021. Voor zover het college stelt dat het daarvoor een goede reden heeft omdat het gemiddelde inkomen van zelfstandig ondernemers zich gedurende het lopende jaar niet goed laat vaststellen, gaat de rechtbank daar niet in mee. Voor zelfstandig ondernemers bestaat op grond van artikel 4, derde lid, van de Beleidsregels II de mogelijkheid om tot 1 mei 2023 een aanvraag in te dienen. Eiser heeft zijn aanvraag ook pas in maart 2023 ingediend. Dat betekent dat het voor zelfstandig ondernemers mogelijk is om de inkomensgegevens over te leggen over het kalenderjaar 2022. Dat heeft eiser ook gedaan. Dat het college inzicht wil hebben in de inkomensgegevens van een zelfstandig ondernemer en daarvoor zo betrouwbaar mogelijke gegevens wil hebben, vindt de rechtbank op zichzelf een legitiem doel. Maar het middel om dat doel te bereiken, namelijk door, anders dan bij andere minima, het kalenderjaar 2021 als gefixeerde referteperiode vast te leggen om te bepalen of sprake is van een laag inkomen, vindt de rechtbank niet redelijk en geschikt. Juist in het jaar 2022 werden huishoudens geconfronteerd met een flinke stijging van de energiekosten. Het einde daarvan was nog niet in zicht, en de overheid heeft ook juist daarom besloten om huishoudens met een laag inkomen tegemoet te komen met een eenmalige energietoeslag, teneinde de gevolgen van die stijgende energieprijzen te verzachten. De rechtbank zal artikel 2, zesde lid, van de Beleidsregels II, voor zover daarin het jaartal 2021 staat, dan ook onverbindend verklaren.

4.2.4

Wat betreft de duur van de referteperiode overweegt de rechtbank als volgt. Zoals de rechtbank in overweging 4.1.3 heeft vastgesteld, is de referteperiode bij zelfstandig ondernemers aanzienlijk langer dan de (flexibele) referteperiode van een maand bij andere minima. De reden dat het college voor andere minima de flexibele peildatum en de daaraan gekoppelde flexibele referteperiode heeft ingevoerd, is om personen die na 1 januari 2022 met een plotselinge inkomensval te maken hebben, ook in aanmerking te laten komen voor de eenmalige energietoeslag. Dat het college voor zelfstandig ondernemers een langere (gefixeerde) referteperiode hanteert voor het bepalen van het inkomen, heeft te maken met het feit dat veel zelfstandig ondernemers steeds wisselende inkomsten hebben. Het college heeft ter zitting van de rechtbank toegelicht dat het kijkt naar het gemiddelde inkomen om goed te kunnen beoordelen of een zelfstandig ondernemer behoort tot de doelgroep van de eenmalige energietoeslag. Het college gaat hierbij uit van de vooronderstelling dat de groep van andere minima een uitkering of baan zal hebben met een regelmatig inkomen. Maar dat neemt niet weg dat andere minima, die geen zelfstandig ondernemer zijn, ook wisselende inkomsten kunnen hebben. Voor uitzendkrachten met veelal wisselende inkomsten geldt bijvoorbeeld ook dat het college uitgaat van een referteperiode van een maand. Een uitzendkracht kan in zoverre op een ‘strategisch moment’ (de maand die volgt op een maand met weinig inkomsten) een aanvraag voor een eenmalige energietoeslag 2022 indienen. Hoewel het college zijn beleid mag baseren op een zekere grofmazige indeling van groepen, heeft het niet onderzocht of, en zo ja, hoeveel mensen uit de groep van andere minima, net als zelfstandig ondernemers, wisselende inkomsten hebben.^[3]Als dat niet veel mensen zijn, dan zou de ongelijke behandeling van zelfstandig ondernemers ten opzichte van andere minima gerechtvaardigd kunnen zijn. De rechtbank kan in deze zaak echter niet tot die conclusie komen, omdat het college daarover geen nadere motivering heeft gegeven. Daarom zal de rechtbank bepalen dat het artikel 2, zesde lid, van de Beleidsregels II alleen in de situatie van eiser buiten toepassing zal worden gelaten voor zover de referteperiode op het gehele jaar ziet.

Conclusie en gevolgen

5. De rechtbank komt tot de conclusie dat het beroep van eiser gegrond is. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Omdat aan de hand van de gedingstukken met onvoldoende zekerheid kan worden vastgesteld dat eiser met het inkomen over het jaar 2022, afgezet tegen de bijstandsnorm in dat jaar, in aanmerking komt voor de eenmalige energietoeslag, zal de rechtbank de eenmalige energietoeslag niet zelf toekennen.

5.1

De rechtbank zal het college opdragen een nieuw besluit op het bezwaar van eiser te nemen. Daarbij mag het niet uitgaan van de inkomensgegevens over het jaar 2021, omdat de rechtbank dat deel van artikel 2, zesde lid, van de Beleidsregels II onverbindend heeft verklaard. Verder kan het college ook niet uitgaan van de gefixeerde referteperiode die geldt voor zelfstandig ondernemers, omdat de rechtbank heeft geoordeeld dat artikel 2, zesde lid, van de Beleidsregels II in de situatie van eiser buiten toepassing moet blijven. De rechtbank geeft het college bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar daarom mee dat het, gelet op artikel 4, vierde lid, van de Beleidsregels II, de maand januari 2022 of december 2022 als referteperiode neemt met als uitgangspunt het inkomen van eiser over één van die twee maanden.

6. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het door eiser betaalde griffierecht terugbetalen. Het is de rechtbank niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt het college op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat het college aan eiser het griffierecht van € 50,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van ’t Klooster, voorzitter, en mr. C.T.C. Wijsman en mr. R. Grimbergen, leden, in aanwezigheid van H.J. Renders, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 december 2024.

griffier

de voorzitter is buiten staat

deze uitspraak te ondertekenen

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.