ECLI:NL:RBOBR:2024:5576

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 24/2453T

tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 20 november 2024 in de zaak tussen

1. [eiseres] .uit [plaatsnaam] , MOB

2. [eiser]uit [plaatsnaam] ,
gezamenlijk te noemen eisers
(gemachtigde: mr. M. Haan),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, het college

(gemachtigden: mr. A. Speekenbrink en mr. F. Warendorf).

Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
Saint Gobain Construction Products Nederland B.V.uit Etten-Leur (Saint Gobain)

(gemachtigden: mr. S. Nijenhuis en mr. J. van Eekeren).

Inleiding

1. Bij besluit van 25 april 2024 heeft het college aan Saint Gobain op haar aanvraag van 21 juli 2023 een omgevingsvergunning tweede fase (revisievergunning) verleend voor haar bedrijf aan de Parallelweg 20 te Etten-Leur.

1.1.

Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer SHE 24/2453.

1.2.

In de eerder door MOB aanhangig gemaakte beroepszaken SHE 23/858, SHE 23/306, SHE 23/1015 en SHE 23/1017 is op 16 mei 2024 een inlichtingencomparitie gehouden. Hierbij is melding gemaakt van de verlening van het bestreden besluit en de intentie van eisers om hiertegen beroep in te stellen. Hiervan is een proces-verbaal opgemaakt.

1.3.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Hierop hebben Saint Gobain en eisers gereageerd.

1.4.

De rechtbank heeft het beroep op 24 september 2024 op zitting behandeld, gelijktijdig met de zaken SHE 23/858, SHE 23/306, SHE 23/1015 en SHE 23/1017. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers, de gemachtigden van het college en de gemachtigden van Saint Gobain.

1.5.

De rechtbank doet vandaag ook een tussenuitspraak in de zaken SHE 23/306 en SHE 23/1017. De rechtbank streeft er naar om in de zaken SHE 23/306, SHE 23/1017 en SHE 24/2453 gelijktijdig einduitspraak te doen en zal dan pas uitspraak doen in de zaken SHE 23/858 en SHE 23/1015.

Beoordeling door de rechtbank

2. De rechtbank beoordeelt of het college de revisievergunning heeft mogen verlenen aan de hand van de beroepsgronden van eisers. Eisers hebben een aantal beroepsgronden naar voren gebracht over de omvang van de emissies van stikstof en ammoniak. Om een oordeel over deze beroepsgronden van eisers te kunnen geven, acht de rechtbank het noodzakelijk om eerst een oordeel te geven over een aantal aspecten rondom de inrichting van Saint Gobain en het bestreden besluit. Om een definitief oordeel te kunnen vellen moet er namelijk eerst een antwoord komen op de vraag wat nu precies is aangevraagd en vergund. Pas dan kunnen de gevolgen van de inrichting voor het milieu worden beoordeeld. Op basis van de beschikbare stukken en de zitting kan de rechtbank niet overal een antwoord op geven. Ook enkele beroepsgronden tegen specifieke onderdelen of voorschriften van de revisievergunning slagen. Daarom doet de rechtbank een tussenuitspraak waarin het college in de gelegenheid wordt gesteld deze gebreken te herstellen.

2.1.

De rechtbank zal eerst uitleggen welk recht van toepassing is op deze zaak. Daarna zal de rechtbank de feiten en omstandigheden schetsen. De rechtbank gaat vervolgens in op de aanvraag en de revisievergunning. Daarna zal de rechtbank de afzonderlijke beroepsgronden bespreken. Hierbij behandelt de rechtbank eerst de beroepsgronden met betrekking tot de emissies van de stenen schoorsteen, dan de beroepsgronden met betrekking tot de emissies van de stalen schoorsteen en tot slot de overige beroepsgronden. Eisers hebben de beroepsgrond dat de emissiegrenswaarde bij toepassing van de groene binder te hoog is vastgesteld, ingetrokken.

2.2.

De relevante (wettelijke) regels die worden genoemd in deze uitspraak zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

3. De Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet zijn op 1 januari 2024 in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 21 juli 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

3.1.

Volledigheidshalve merkt de rechtbank op dat Saint Gobain onder de Omgevingswet nog steeds een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit nodig heeft. In artikel 3.69, eerste lid, onder d, van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) is het exploiteren van een ippc-installatie voor het maken van glas, met inbegrip van glasvezels, bedoeld in categorie 3.3 van bijlage 1 van de Richtlijn industriële emissies (Rie 2010/75/EU), aangewezen als milieubelastende activiteit. Ingevolge het tweede lid van artikel 3.69 van het Bal vallen hier ook de functioneel ondersteunende activiteiten onder. In artikel 3.70 is deze activiteit aangewezen als vergunningplichtige activiteit.

Feiten en omstandigheden

4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

Saint Gobain exploiteert sinds 1962 aan de Parallelweg 20, op bedrijventerrein Vosdonk in Etten-Leur een inrichting voor het produceren van glaswol- en glasvliesproducten. Hiervoor is op 22 december 1981 een milieuvergunning verleend. Op 16 mei 2000 is aan Saint Gobain een (revisie)vergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend nadat hiervoor in 1998 een aanvraag was ingediend.
Voor de productie van de glaswol- en glasvliesproducten wordt glas gesmolten in een (aardgasgestookte) glasoven, waarna het gesmolten glas wordt vervezeld. De emissies die hierbij vrijkomen, worden afgevoerd via de stenen schoorsteen. Aan de glasvezels wordt vervolgens een binder (grondstof) toegevoegd en dit product wordt in de hardingsoven uitgehard. De emissies die hierbij vrijkomen, worden afgevoerd via de stenen schoorsteen.
Aanvankelijk werd voor alle toepassingen een bakeliet binder (op fenolbasis) gebruikt waarbij - na reiniging door een filter - stoffen als fenol, formaldehyde en ammoniak naar de lucht worden geëmitteerd. In verband met vervanging (in het productieproces van glaswol) van een deel van de bestaande binder door een groene binder en het aanpassen van voorschriften aan BBT-conclusies, is op 7 maart 2017 een vergunning voor het wijzigen van de inrichting verleend.
Glaswol wordt verkocht onder de merknaam Isover en glasvlies onder de merknaam Adfors. De glasvliesproducten worden voornamelijk toegepast als drager/versterkingsmateriaal voor dakbedekking- en isolatiematerialen, terwijl de glaswolproducten worden toegepast bij isolatie van gebouwen.
In de directe omgeving van Saint Gobain liggen de Natura 2000-gebieden “Ulvenhoutse bos” (op 13,1 km afstand), “Biesbosch” (op 16,3 km afstand), “Brabantse Wal” (op 17,7 km afstand) en “Krammer-Volkerak” (op 18,3 km afstand).
Saint Gobain heeft op 20 februari 2020 een natuurvergunning aangevraagd op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming. Het college heeft deze vergunning bij besluit van 22 februari 2023 (positief) geweigerd, omdat sprake is van intern salderen. MOB heeft hiertegen beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder nummer SHE 23/1015.
Bij afzonderlijke besluiten van 22 februari 2023 heeft het college verzoeken van MOB om toepassing van artikel 2.4 van de Wnb, afgewezen. Ook tegen deze besluiten heeft MOB beroep ingesteld. Deze beroepen zijn geregistreerd onder de nummers SHE 23/306 en SHE 23/1017.
Bij besluit van 2 februari 2023 heeft het college het verzoek van MOB om actualisatie van de omgevingsvergunningen van Saint Gobain afgewezen. Het hiertegen door MOB ingestelde beroep is geregistreerd onder zaaknummer SHE 23/858.
Saint Gobain heeft op 21 juli 2023 een aanvraag ingediend voor een nieuwe, de gehele inrichting omvattende omgevingsvergunning tweede fase (een zogeheten revisievergunning) voor onder meer het in werking brengen en houden van een nieuwe glaswoloven voor de productie van glaswol (de Isover TEL-oven), ter vervanging van de oude, volledig gasgestookte oven. Ook deze nieuwe oven voert de emissies af via de stenen schoorsteen. De nieuwe oven (ook wel de hybride oven genoemd) zal worden gestookt door een combinatie van gas/zuurstof en elektrische energie, waarmee de emissie van CO2, NOx en het energieverbruik zal worden teruggedrongen. Voor de aanvoer van zuurstof zal een VSA (vacuum-swing-absorption)-installatie worden gebouwd (de oxyplant). Verder vindt een beperking plaats van de opslagvoorzieningen en de hoeveelheid gevaarlijke stoffen. De aanvraag is diverse malen aangevuld, onder meer op 10 november 2023.
Voor dit project is op 19 oktober 2023 een omgevingsvergunning eerste fase verleend voor de activiteiten bouwen, aanleggen en handelen in strijd met het bestemmingsplan. Tegen dit besluit is geen beroep ingesteld.
Vanaf 7 februari 2024 tot en met 19 maart 2024 heeft het ontwerp van de omgevingsvergunning tweede fase ter inzage gelegen, waartegen onder meer eisers zienswijzen hebben ingediend.
Op 25 april 2024 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend, waarbij zij op verzoek van Saint Gobain en met toepassing van artikel 6.2 van de Wabo, heeft bepaald dat beide omgevingsvergunningen (eerste en tweede fase) terstond in werking treden.
Saint Gobain heeft de nieuwe oven gebouwd en in gebruik genomen enkele dagen voor de zitting.

Nadere duiding aanvraag en bestreden besluit

5. Eisers hebben diverse gronden naar voren gebracht die betrekking hebben op de emissies die Saint Gobain met het in werking zijn van de inrichting uitstoot en de gevolgen die dat heeft voor de omgeving. Eén van de gronden van eisers is dat met het gebruik van een groene binder de nadelige gevolgen voor het milieu verder kunnen worden teruggebracht. Voor de bespreking van de door eisers aangevoerde gronden is het noodzakelijk dat de rechtbank inzicht heeft in de activiteiten die Saint Gobain heeft aangevraagd en wat het college heeft vergund. De rechtbank ziet daarom aanleiding om hierna eerst in te gaan op de vergunde capaciteit van de inrichting en de verhouding tussen het gebruik van de bakeliet binder en de groene binder.
De vergunde capaciteit van de inrichting

6. Aan de aanvraag voor de revisievergunning van 1998 is een milieubeleidsplan gehecht. Hierin is de productiecapaciteit van Saint Gobain beperkt tot 10.950 ton glasvlies en 80.300 ton glaswol per jaar. Het college heeft zich op basis van deze aangevraagde productiecapaciteit bevoegd geacht om te beslissen op de aanvraag uit 1998. Tussen partijen is niet in geschil dat de revisievergunning van 16 mei 2000 betrekking heeft op deze productiecapaciteit. Dit is desgevraagd door partijen op zitting bevestigd.

6.1.

In het bestreden besluit is aangegeven dat de maximale productiecapaciteit niet verandert ten opzichte van de vergunde situatie. Hierin is echter aangegeven dat de capaciteit 10.000 ton glasvlies per jaar en 65.000 ton glaswol per jaar bedraagt. In de niet-technische samenvatting is dit letterlijk aangevraagd.

6.2.

De rechtbank stelt vast dat de maximale productiecapaciteit dus wel is veranderd ten opzichte van de productiecapaciteit in de revisievergunning uit 2000. Dat is ook de productiecapaciteit waarvan het college is uitgegaan bij het nemen van de overige besluiten in het kader van de Wet natuurbescherming en de Wabo.

De aangevraagde verhouding tussen de bakeliet binder en de groene binder in het productieproces van Saint Gobain

7. In het productieproces van Saint Gobain worden twee binders gebruikt, de bakelietbinder (ook wel aangeduid als grijze binder) en de groene binder. Bij toepassing van de groene binder vindt veel minder ammoniakemissie plaats. Saint Gobain heeft hiervoor een omgevingsvergunning voor het wijzigen van de inrichting gekregen op 2 maart 2017. Deze omgevingsvergunning is onherroepelijk. In deze omgevingsvergunning is de verhouding tussen het gebruik van beide binders niet vastgelegd. Met andere woorden: het stond Saint Gobain vrij om op basis van de omgevingsvergunning van 2 maart 2017 uitsluitend de bakelietbinder te gebruiken of de groene binder. Dat is tussen partijen niet in geschil.

7.1.

In voorschrift 9.1.5 van het bestreden besluit zijn voor de emissies vanwege de stalen schoorsteen emissievoorschriften gesteld bij toepassing van de bakelietbinder en bij toepassing van de groene binder. De toegelaten ammoniakemissie bij toepassing van de groene binder bedraagt 5 mg/Nm³. De toegelaten ammoniakemissie bij toepassing van de bakelietbinder bedraagt 50 mg/Nm³. In voorschrift 9.1.7 is Saint Gobain een inspanningsverplichting opgelegd om de ammoniakemissie bij toepassing van de bakelietbinder te verlagen tot niet meer dan 30 mg/Nm³. In de voorschriften bij het bestreden besluit is de verhouding tussen het gebruik van beide binders niet vastgelegd. De rechtbank wijst op voorschrift 9.1.6 (voor de stalen schoorsteen). Via de stalen schoorsteen worden de emissies bij toepassing van de bakelietbinder en de groene binder uitgestoten. Dit kan ook gelijktijdig plaatsvinden. Ingevolge voorschrift 9.1.6 kan door berekening van het gewogen aandeel worden gecontroleerd of wordt voldaan aan deze emissiegrenswaarden. Dit voorschrift wordt niet bestreden door eisers. Voorschrift 9.1.6 duidt er op dat het college niet een vaste verhouding tussen de bakelietbinder en de groene binder heeft vergund.

7.2.

In paragraaf 8.11 van de toelichting op de aanvraag wordt in tabel 8:7 “emissies van de stalen schoorsteen” de jaarhoeveelheid genoemd waarbij wordt uitgegaan van een percentage gebruik groene binder van 60%. Dit resulteert in een maximale emissie van 306.600 kg per jaar, een reële emissie van 245.280 kg/jaar, een aandeel groene binder waarvan product wordt gemaakt van 60% en een jaarvracht ammoniak van 98 ton per jaar. Hierna wordt het volgende aangegeven : “
Er wordt door de overheid gehandhaafd op overschrijdingen van de worst-case en niet op basis van gemiddelden. Daarom wordt een worst case aangevraagd. Als de groene binder wordt ingezet dan veranderen inderdaad de concentraties (ammoniak bijvoorbeeld wordt lager) maar omdat er meerdere lijnen worden gebruikt, die dan nog op de bakeliet binder produceren, zijn daar geen vaste getallen aan te verbinden. Het spectrum van de emissie verandert overigens niet. Derhalve is gekozen om het huidige spectrum aan te vragen met de bijbehorende maximale emissies. Het is wel zo dat de jaarlijkse vrachten dalen, immers de groene binder zelf heeft nauwelijks emissies. In de jaarlijkse vrachtberekening worden twee metingen gebruikt, één waarbij de traditionele bakeliet binder op alle lijnen wordt gebruikt en één waarbij de glaswollijn(en) met de groene binder produceert. De glasvlieslijnen kunnen niet met de groene binder produceren. Momenteel wordt 60% van de glaswolproducten met de groene binder geproduceerd en in de berekening van de jaarlijkse vrachten van de emittenten wordt dit gegeven als zodanig verwerkt.”

7.3.

Naar het oordeel van de rechtbank is op basis van deze informatie onduidelijk of Saint Gobain nu wel of niet een vaste verhouding van 60% tussen de toepassing van de bakelietbinder en groene binder heeft aangevraagd. Enerzijds wordt aangegeven dat het huidige spectrum wordt aangevraagd waarbij is aangegeven dat momenteel 60% van de glaswolproducten met groene binder wordt geproduceerd. Dit duidt er op dat Saint Gobain wel een vaste verhouding heeft aangevraagd. Anderzijds wordt ook aangegeven dat een worst case wordt aangevraagd. Dit strookt met het standpunt van Saint Gobain in deze procedure dat zij wil kunnen inspringen op een veranderende vraag naar glaswolproducten. De verhouding tussen de toepassing van de bakelietbinder en groene binder is essentieel voor de omvang van de milieugevolgen van Saint Gobain, zowel voor het gehele milieu als de gevolgen voor Natura 2000-gebieden. De rechtbank is van oordeel dat het op de weg van het college had gelegen om een verduidelijking te vragen alvorens de aanvraag in behandeling te nemen.

De toepasselijke conclusies over de beste beschikbare technieken (BBT)

8. Tussen partijen is niet in geschil dat voor de inrichting van Saint Gobain het Best Available Techniques Reference Document for the Manufacture of Glass (BREF productie van glas), gepubliceerd in mei 2013, van toepassing is en de daarop gebaseerde conclusies over de beste beschikbare technieken (BBT conclusies) van de Europese Commissie van 28 februari 2012, in het bijzonder BBT-conclusies 1 tot en met 15 en 56 tot en met 63. Deze BBT-conclusies bevatten emissiegrenswaarden voor stikstof en ammoniak. In het productieproces van Saint Gobain worden nitraten gebruikt. Dat betekent dat BBT-conclusie 58 van toepassing is. Dat is desgevraagd door alle partijen ter zitting bevestigd.

Beroepsgronden over de emissies van de stenen schoorsteen

9. Eisers zijn van mening dat de aanvraag onvoldoende informatie bevat om de omvang van de NOx-emissies van de nieuwe hybride oven in te schatten. Volgens eisers is niet voldaan aan de indieningsvereisten uit artikel 4.1, lid 1, sub e en g t/m j van de ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor). De hybride oven zou tot een aanzienlijke en vanuit milieuoogpunt ook noodzakelijke, NOx-reductie moeten leiden, maar de voorgespiegelde milieueffecten zijn onvoldoende onderbouwd. De enige technische informatie die eisers bij de aanvraagstukken stellen te hebben aangetroffen, is het document “Estimation of NOx emissions for the new Isover furnace of Etten-Leur in 2024” (verder: Estimation). Eisers hebben hun twijfels bij de juistheid van de Estimation. Zij vinden het erg toevallig dat alle elementen leiden tot een totale NOx-last van 1,17 kg/ton product en dat electric boosting daar slechts 0,17 kg van af zal halen, zodat de NOx-emissie precies op 1 kg/ton product uitkomt. Zij vragen zich af of het emissievoorschrift 9.1.3 niet te ruim is gesteld.

9.1.

Het college heeft de aanvraag voldoende duidelijk geacht. De revisievergunning 2024 is met name aangevraagd en verleend omdat Saint Gobain een nieuwe hybride glaswoloven in gebruik neemt. Deze oven zorgt voor een significante daling van NOx-emissie, enerzijds doordat geen omgevingslucht maar zuurstof wordt gebruikt voor de oxidatie van aardgas en anderzijds omdat de oven voor 50% wordt gestookt op elektriciteit en niet geheel op aardgas. Desgevraagd heeft het college ter zitting bevestigd dat de eisen aan de emissies van de stenen schoorsteen zijn gesteld met inachtneming van BBT-conclusie 58. In de door eisers bekritiseerde Estimation wordt verwezen naar onderzoeken die een maximale reductie van 0,17 kg/ton aantonen^[1].

9.2.

Saint Gobain stelt voldoende informatie te hebben verstrekt aan het college om de aanvraag te beoordelen. Ze wijst in dit verband ook nog op het document “Toelichting op de aanvraag om een Wabo-vergunning voor het onderdeel milieu” van 10 november 2023, waarin alle relevante milieu-onderwerpen aan bod komen. De hybride oven is een nieuw ontwikkeld product dat nog niet eerder is toegepast. Ter zitting heeft Saint Gobain nog een toelichting gegeven op de Estimation. Deze is een optelsom van toegepaste technieken en toegepaste procestechnieken in de nieuwe oven.

9.3.

De rechtbank merkt in de eerste plaats op dat de hybride oven als zodanig niet als techniek in de BREF productie van glas wordt genoemd. De rechtbank begrijpt dat de hybride oven een combinatie is van twee technieken die wel in BBT-conclusie 58 worden genoemd, namelijk electric melting en oxyfuel melting (smelten met gebruik van uitsluitend zuurstof). In voorschrift 9.1.3 is een grenswaarde gesteld voor de glaswoloven (de hybride oven) van 1 kg NOx per ton product. Dit is de ondergrens van de met BBT geassocieerde emissieniveaus (BBT-GEN) in tabel 48 van BBT-conclusie 58.

9.4.

De rechtbank is van oordeel dat het overgrote deel van de schattingen van waarden in de Estimation voldoende duidelijk is. In de algemene betwisting van eisers ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het college om meer verduidelijking had moeten vragen met betrekking tot de opgenomen schatting van emissiereductie als gevolg van “electric boosting”. In de eerste plaats is deze oven nog niet eerder toegepast zodat Saint Gobain wel moest verwijzen naar algemene andere onderzoeken. De rechtbank neemt verder in aanmerking dat voorschrift 9.1.9 voorziet in een monitoringsverplichting. Mocht de hybride oven veel beter werken, dan heeft het college de mogelijkheid om met toepassing van artikel 5.38 van de Omgevingswet het voorschrift aan te passen. In zoverre slaagt deze beroepsgrond niet. Dat is anders voor wat betreft de opgenomen waarde voor het gebruik van nitraten. Hierover is een aparte beroepsgrond ingediend die de rechtbank hierna behandelt.

10. Eisers missen in de voorschriften een onderzoeksverplichting naar alternatieven voor nitraat. De revisievergunning had ten minste een minimaliseringsplicht overeenkomstig BBT-conclusie 58 en een daaraan gerelateerde nieuwe onderzoeksplicht moeten bevatten. Het in het verleden door Saint Gobain overgelegde rapport is summier en oud en bevat aanknopingspunten voor nader onderzoek. Zij vinden ook dat Saint Gobain zich meer moet inspannen om het gebruik van natriumnitraat te beperken.

10.1.

Het college verwijst naar het door Saint Gobain in het verleden opgestelde onderzoeksrapport “Emissiebeperkende technieken” uit 2018 ter uitvoering van voorschrift 2.1.12 van de omgevingsvergunning van 7 maart 2017^[2]. Hiermee bestaat voldoende inzicht in de alternatieven voor nitraat die ook al door Saint Gobain worden toegepast.

10.2.

Saint Gobain heeft aangegeven aan het terugdringen van nitraatgebruik te willen blijven werken. Zij wordt hiertoe mede verplicht vanwege de opgenomen lage stikstofemissiegrenswaarde. Bovendien zorgt de werking van de hybride oven al voor een verminderde behoefte aan het gebruik van nitraat.

10.3.

Als grondstoffen voor de glaswoloven maakt Saint Gobain onder meer gebruik van recyclingglasscherven. Deze scherven kunnen vervuild zijn. Hierdoor kan een schuimlaag ontstaan waardoor het verwarmen van het glasbad van boven wordt bemoeilijkt. Om de aanwezige organische vervuiling te reduceren maakt Saint Gobain gebruik van natriumnitraat. Dit heeft een schadelijk effect op het milieu door de vorming van stikstofverbindingen. Dit kan gaan veranderen met de toepassing van de hybride oven. De hybride oven werkt met electroden in het glasbad waardoor het proces minder afhankelijk is van het verwarmen van het glasbad van boven (en er dus minder gebruik hoeft te worden gemaakt van natriumnitraat).

10.4.

Voorschrift 2.1.12 van de omgevingsvergunning van 7 maart 2017 voorzag in een onderzoeksverplichting waarbij Saint Gobain onderzoek moest doen naar (onder meer) mogelijkheden om gereinigde externe recyclingglasscherven in te zetten in het proces en naar mogelijkheden om recyclingglasscherven te (laten) reinigen en naar alternatieve nitraatvervangers. Ter naleving van dit voorschrift heeft Saint Gobain een onderzoek overgelegd van januari 2018 naar emissiebeperkende technieken. Hierin is onder meer het gebruik van mangaanoxide genoemd. In BBT-conclusie 58 is het minimaliseren van het gebruik van nitraat als eerste beschikbare techniek genoemd. Afgezien van de opgenomen emissiegrenswaarde bevat het bestreden besluit geen aanknopingspunten of voorschriften op grond waarvan Saint Gobain kan worden verplicht om alternatieven voor nitraat toe te passen, dan wel onderzoek te doen naar andere alternatieven of het gebruik van nitraat te verminderen. Hiermee wijkt het bestreden besluit af van de omgevingsvergunning van 7 maart 2017 waarin wel een onderzoeksverplichting naar het verminderen van het gebruik van nitraten was opgenomen.

10.5.

De rechtbank stelt verder vast dat het gebruik van nitraten is verdisconteerd in de Estimation over de prestaties van de nieuwe oven door een toename van stikstofemissie. Uit de Estimation blijkt echter niet hoeveel nitraten daadwerkelijk worden toegepast en of bij de opgenomen waarde in de Estimation al rekening is gehouden met het gebruik van alternatieven. De rechtbank kan uit het door Saint Gobain overgelegde rapport uit 2018 ook niet afleiden of en, zo ja, in welke mate de daarin genoemde technieken - het toepassen van natriumsulfaat en het toepassen van mangaanoxide - binnen Saint Gobain worden toegepast. Tot slot is onduidelijk of de (stikstof) emissiegrenswaarde voor de stenen schoorsteen kan worden gehaald. Dat maakt de Estimation met betrekking tot de inschatting van het effect van het gebruik van nitraat onvoldoende inzichtelijk.

10.6.

Het college heeft een (stikstof) emissiegrenswaarde opgenomen die gelijk is aan de ondergrens van de BBT-GEN in tabel 48 van BBT-conclusie 58 van 1,0 kg/NOx/ton. Dit is een aanscherping ten opzichte van de omgevingsvergunning van 7 maart 2017, waarin een (stikstof) emissiegrenswaarde gelijk aan de bovengrens van de BBT-GEN in tabel 48 van BBT-conclusie 58 van 700 mg/Nm³ werd opgelegd. Naar het oordeel van de rechtbank kan het college niet volstaan met het opleggen van een emissiegrenswaarde gelijk aan de ondergrens van BBT-GEN uit tabel 48 van BBT-conclusie 58. BBT-conclusie 58 noemt als beste beschikbare techniek ook het minimaliseren van het gebruik van nitraten. De rechtbank leidt uit BBT-conclusie 58 af dat minimaliseren van het gebruik van nitraten naast de andere technieken kan worden toegepast en dat hierdoor de stikstofemissies verder zouden kunnen worden beperkt. Een vermindering van het gebruik van nitraten leidt tot een lagere stikstofemissie en biedt de mogelijkheid om een lagere emissiegrenswaarde op te leggen. Als namelijk geen nitraten worden toegepast, dan is BBT-conclusie 57 van toepassing. In tabel 47 van BBT-conclusie 57 is 1 kg/NOx/ton de bovengrens van de BBT-GEN en 0,4 kg/NOx/ton de ondergrens. Naar het oordeel van de rechtbank had het college naast het opnemen van een emissiegrenswaarde moeten bezien of er aanleiding was om Saint Gobain aanvullende verplichtingen op te leggen. De rechtbank denkt hierbij aan een onderzoeksverplichting ten behoeve van het verminderen van het gebruik van nitraten, een monitoringsverplichting voor het gebruik van nitraten bij toepassing van de hybride oven of een inspanningsverplichting tot vermindering van het gebruik van nitraten met een rapportageverplichting of een combinatie van verplichtingen. Het college heeft voor andere emissies soortgelijke verplichtingen opgenomen. Zo heeft het college in de voorschriften 9.1.7 en 9.1.8 van het bestreden besluit een inspanningsverplichting en rapportageverplichting opgenomen voor de ammoniakemissies van de stalen schoorsteen bij de toepassing van de bakelietbinder. Een onderzoeksverplichting voor alternatieven voor nitraten (zonder monitoring) was opgenomen in de omgevingsvergunning van 7 maart 2017. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom dergelijke verplichtingen niet in het bestreden besluit zijn opgenomen voor het gebruik van nitraten. Het college neemt in onvoldoende mate de BBT-conclusies en de daarin vervatte minimaliseringsverplichting in acht. Daarnaast betrekt het college het milieubelang in onvoldoende mate. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het beperken van stikstofemissies in zijn algemeenheid in het belang is van de bescherming van het milieu.

Emissies stalen schoorsteen

11. Eisers hebben bezwaren tegen het vergunnen en tegen de voorschriften over de emissie vanwege de stalen schoorsteen. De vergunde NH3-emissie blijft volgens hen onnodig hoog. Een andersoortige norm, bijvoorbeeld een jaarvrachtnorm zodat incidentele pieken worden uitgemiddeld, zou meer gepast zijn. Een vrachtnorm is in het belang van het milieu omdat het een absolute grens stelt aan NH3-emissie.

11.1.

Het college is van mening dat het kan volstaan met het in acht nemen van de BBT-GEN in de BBT-conclusies. De grenswaarde voor ammoniak van 50 mg/Nm³ blijft binnen de range van de BBT-conclusie. Omdat de ammoniakemissie varieert tussen 9 en 50 mg ammoniak per Nm³, kan de ondergrens van de BBT-range niet als emissiegrenswaarde worden opgenomen. Een jaarvrachtnorm biedt volgens het college geen soelaas omdat de incidentele pieken worden veroorzaakt door gebruik van de bakelietbinder in de glasvlieslijn. De inzet van de groene binder leidt tot lagere emissies, maar de groene binder kan alleen voor binnentoepassingen en niet voor buitentoepassingen worden gebruikt. Deze binder is namelijk gevoelig voor vocht en kan daarom alleen in een droge omgeving worden toegepast.

11.2.

Saint Gobain heeft ook aangegeven dat zij behoefte heeft aan flexibiliteit omdat de marktomstandigheden kunnen wijzigen en de vraag naar glaswol in buitentoepassingen weer kan toenemen. Momenteel wordt 60% van de glaswolproducten met groene binder geproduceerd.

11.3.

Op grond van voorschrift 9.1.5 van de vergunning mag de emissie uit de stalen schoorsteen voor de bakeliet binder niet hoger zijn dan 50 mg/Nm³ en voor de groene binder niet hoger dan 5 mg/Nm³. Op grond van voorschrift 9.1.7 van de vergunning heeft Saint Gobain een inspanningsverplichting om de emissieconcentratie van ammoniak in de afgassen van de stalen schoorsteen te verlagen tot niet meer dan 30 mg/Nm³ en het totaal vluchtige organische stoffen, uitgedrukt als C, tot 10 mg/Nm³. Op grond van voorschrift 9.1.8 moet over de voortgang van deze inspanningen jaarlijks, voor 1 april, aan het bevoegd gezag worden gerapporteerd. In dit rapport dient concreet ingegaan te worden op de voorzieningen en maatregelen die door Saint Gobain getroffen zijn of gaan worden met als doel om de emissie veroorzaakt door de inrichting, te verlagen.

11.4.

In BBT-conclusie 63 zijn de beste beschikbare technieken opgenomen voor de processen na de oven. In tabel 53 bij BBT-conclusie 63 is een BBT-GEN brandbreedte van 30-60 mg/Nm³ voor ammoniak opgenomen. In de omgevingsvergunning van 7 maart 2017 was een emissiegrenswaarde voor ammoniak uit de stalen schoorsteen van 50 mg/Nm³ opgenomen.

11.5.

Hierboven heeft de rechtbank geoordeeld dat onduidelijk is of Saint Gobain nu wel of niet een verhouding van 40%:60% tussen de toepassing van de bakelietbinder en groene binder heeft aangevraagd. In het bestreden besluit is geen vaste verhouding vastgelegd. Het college had om verduidelijking moeten vragen alvorens de aanvraag in behandeling te nemen. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat het college, als het van mening is dat geen vaste verhouding is aangevraagd, gemotiveerd zal moeten aangeven of aanleiding bestaat om deze vaste verhouding wel op te nemen in een vergunningvoorschrift, mede in reactie op de beroepsgronden van eisers. Zo hebben eisers aangevoerd dat het college onvoldoende de bestaande slechte toestand van het milieu heeft betrokken bij het bestreden besluit, onvoldoende rekening heeft gehouden met het provinciale milieubeleidsplan en dat de gedateerde conclusies over de beste beschikbare technieken aanleiding hadden moeten geven tot het stellen van verdergaande eisen.

11.6.

Een vaste verhouding tussen de toepassing van de bakelietbinder en groene binder is van invloed op de omvang van de milieugevolgen van Saint Gobain. Als een vaste verhouding is aangevraagd, dan ligt het naar het oordeel van de rechtbank op de weg van het college om een dergelijke verhouding in een vergunningvoorschrift vast te leggen want dat is duidelijker. Mocht een vaste verhouding zijn aangevraagd dan wel zijn vergund of voorgeschreven in een vergunning, ziet de rechtbank niet direct een noodzaak om een jaarvrachtnorm op te nemen. Er is immers ook een vaste productiecapaciteit vergund. Met het stellen van een concentratienorm in combinatie met de sommatienorm in voorschrift 9.1.6 van de revisievergunning wordt vervolgens tegemoet gekomen aan de behoefte van Saint Gobain aan een flexibele normstelling.

12. Eisers vinden dat de opgenomen inspanningsverplichting gericht zou moeten zijn op het beperken van de ammoniakemissie tot 5 mg/Nm³ in plaats van de ondergrens van de BBT-GEN van 30 mg/Nm³. Zij haken hierbij aan bij de norm van 5 mg/Nm³ in artikel 5.30 van het Bal. In artikel 5.38b van het Bal is bepaald dat deze norm per 2028 van toepassing is. Eisers pleiten ook voor het toepassen van nageschakelde technieken (zoals de bij kunstmestproducent Yara toegepaste elektrostatische filtering) waarmee de ammoniakemissie aanzienlijk kan worden beperkt. In veel andere BBT-conclusies worden deze technieken voorgesteld. Eisers voeren in een aparte beroepsgrond aan dat de BREF productie van glas gedateerd is en niet meer kan worden geacht te zijn gebaseerd op de meest recente technologische ontwikkelingen en inzichten. Zij vinden dat het college hierin aanleiding had moeten zien om de toepassing van verdergaande technieken te verlangen en dat het college niet kon volstaan met een toetsing aan de BREF productie van glas.

12.1.

Volgens het college vormt een BREF die nog steeds geldig is, het toetsingskader bij vergunningverlening. Het college wijst er op dat Saint Gobain een zeer innovatieve techniek (de hybride glaswoloven) gaat toepassen en hier een Europese innovatiesubsidie voor krijgt. Van het college kan niet worden verlangd dat daarnaast nog wordt onderzocht of er nog meer emissiebeperkende technieken kunnen worden toegepast.

12.2.

Saint Gobain is niet bekend of de door eisers genoemde nageschakelde technieken binnen de sector worden toegepast. Het is maar de vraag of de techniek uit een andere sector bij haar hetzelfde effect heeft, aldus Saint Gobain.

12.3.

De rechtbank gaat er van uit dat de aparte beroepsgrond van eisers alleen betrekking kan hebben op de ammoniakemissies vanwege toepassing van de bakelietbinder. Eisers verlangen namelijk niet langer een strengere norm voor de toepassing van de groene binder en voeren niet aan dat er verdergaande technieken moeten worden toegepast om de stikstofemissies te beperken anders dan de gronden die hierboven zijn behandeld.

12.4.

In het bestreden besluit is een inspanningsverplichting opgenomen met een (ammoniak) emissiegrenswaarde via de stalen schoorsteen vanwege de toepassing van de bakelietbinder. De rechtbank begrijpt dit voorschrift aldus dat aan deze inspanningsverplichting niet kan worden voldaan door de groene binder meer toe te passen. Eisers verwijzen tevergeefs naar artikel 5.30 van het Bal. De rechtbank is van oordeel dat de BBT-conclusies Glas wat betreft ammoniak al een BBT-GEN bevatten en dat ingevolge artikel 5.27 van het Bal paragraaf 5.4.4 niet van toepassing is op de emissies via de stalen schoorsteen.

12.5.

Het enkele feit dat de BREF en BBT-conclusies niet binnen 8 jaar zijn herzien, wil niet zeggen dat het college reeds hierom de toepassing van andere technieken kan verlangen. De BREF en de BBT-conclusies zijn nog steeds geldig. De rechtbank is wel van oordeel dat de leeftijd van het BREF wel een belang is dat het college bij deze afweging zal moeten betrekken. Naarmate een BREF ouder is, kan er door gewijzigde omstandigheden en/of inzichten meer aanleiding zijn om verdergaande voorwaarden te stellen. De rechtbank merkt volledigheidshalve wel op dat de komst van nieuwe BBT-conclusies voor deze sector aanleiding kan zijn voor wijziging van de omgevingsvergunning met toepassing van artikel 8.98 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl).

12.6.

De rechtbank is van oordeel dat het college geen aanleiding heeft hoeven zien om een verdergaande inspanningsverplichting op te nemen. De opgenomen inspanningsverplichting betreft een (ammoniak) emissiegrenswaarde die gelijk is aan de onderkant van de toepasselijke BBT-GEN in tabel 53 bij BBT-conclusie 63. Het opnemen van een lagere (ammoniak) emissiegrenswaarde zou Saint Gobain noodzaken om technieken toe te passen die niet in de BBT-conclusies zijn genoemd. Weliswaar worden in andere BBT-conclusies voor andere sectoren nageschakelde technieken genoemd om ammoniakemissies verder te beperken, maar dat wil niet zeggen dat Saint Gobain deze technieken kan toepassen of bij haar hetzelfde effect hebben. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de BREF glas een sectorspecifiek best reference document is, en geen sectoroverstijgend best reference document. Een sectorspecifiek BREF kent een uitgebreid totstandkomingsproces gebaseerd op verregaande informatie-uitwisseling binnen de specifieke sector op basis van artikel 13 van de Richtlijn Industriële Emissies (RIE). De conclusies zijn het resultaat van de informatie-uitwisseling binnen die sector (en dus niet erbuiten). Daarmee zijn de conclusies ook gericht op het bereiken van een level playing field. Weliswaar zijn de BBT-conclusies een richtsnoer en is het college bevoegd om binnen het beoordelingskader van artikel 2.14 van de Wabo verdergaande emissiegrenswaarden op te nemen, maar een dergelijke beslissing vergt een afweging van belangen waarbij ook het belang van Saint Gobain wordt betrokken. Als Saint Gobain wordt verplicht om verdergaande technieken toe te passen dan haar concurrenten, wordt het level playing field verstoord. Eisers kan worden toegegeven dat een verdergaande inspanningsverplichting in het belang van de bescherming van het milieu is, maar als een dergelijke verplichting alleen aan Saint Gobain wordt opgelegd en niet aan haar concurrenten, is dit niet in belang van Saint Gobain. Ten overvloede merkt de rechtbank op dat dit niet anders is onder de Omgevingswet waarbij in artikel 8.30 van het Bkl een bevoegdheid maar geen verplichting is opgenomen om andere voorwaarden op te nemen dan de voorwaarden die haalbaar zijn door gebruik te maken van de beste beschikbare technieken als beschreven in de BBT-conclusies. Ook onder de Omgevingswet zal een belangenafweging moeten worden gemaakt. De rechtbank is van oordeel dat in dit geval het college Saint Gobain niet hoefde te verplichten om de aanvraag aan te vullen dan wel verder te onderzoeken of nageschakelde technieken aanvullend zouden moeten worden toegepast. Het college hoefde Saint Gobain ook niet een verdergaande inspanningsverplichting op te leggen. Eisers hebben geen aanwijzingen gegeven voor de conclusie dat inmiddels binnen de sector nieuwe technieken ruimschoots voorhanden zijn. Dat nageschakelde technieken in andere sectoren wel worden toegepast, leidt niet tot een ander oordeel omdat daarmee nog niet vaststaat dat deze technieken eenvoudig binnen Saint Gobain kunnen worden toegepast. Deze beroepsgrond slaagt niet.

13. Eisers wijzen erop dat het college een lagere norm voor (de zeer zorgwekkende stof) formaldehyde heeft vastgesteld dan door Saint Gobain is aangevraagd (2 mg/Nm³ in plaats van 5 mg/Nm³, in vergunningvoorschrift 9.1.5). Zij stellen dat met minder formaldehyde ook een lagere ammoniakemissie kan worden bereikt. Volgens eisers is er wel een verband tussen de emissie van formaldehyde en ammoniak vanwege het toepassen van ureum om formaldehyde af te vangen.

13.1.

Het college heeft een lagere norm voor de emissie van formaldehyde gelijk aan de ondergrens van de toepasselijke BBT-GEN (tabel 53 bij BBT-conclusie 63) opgenomen omdat is gebleken dat Saint Gobain hier aan kan voldoen. Het college heeft geen aanwijzing dat een afname van de concentratie formaldehyde in de afgassen automatisch leidt tot een lagere emissie van NH3.

13.2.

Ook Saint Gobain geeft aan dat er geen relatie is tussen de emissie van formaldehyde en NH3. Het zijn twee verschillende grondstoffen.

13.3.

De rechtbank stelt vast dat de emissiegrenswaarde van formaldehyde gelijk is aan de ondergrens van de toepasselijke BBT-GEN (tabel 53 bij BBT-conclusie 63). De rechtbank acht een verband tussen ammoniakemissie en de emissie van formaldehyde onvoldoende aannemelijk, omdat de rechtbank er van uitgaat dat formaldehyde een van de door Saint Gobain gebruikte grondstoffen is. Met andere woorden, het komt nu eenmaal vrij. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college een nog lagere emissiegrenswaarde voor formaldehyde had moeten opnemen in het bestreden besluit.

Overige beroepsgronden

14. Eisers zijn van mening dat er ten onrechte geen emissiegrenswaarde en bijbehorende monitoringsvoorschriften zijn opgenomen voor boorverbindingen.

14.1.

In voorschrift 9.1.16 van het bestreden besluit heeft het college geen emissiegrenswaarde maar een inspanningsverplichting opgenomen om de emissieconcentratie van boorverbindingen, die aangemerkt zijn als zeer zorgwekkende stoffen (ZZS), te verlagen tot minder dan 0,05 mg/Nm³. Vergunninghouder moet het bevoegd gezag voorts jaarlijks schriftelijk informeren over de ontwikkelingen met betrekking tot het vaststellen welke boorverbindingen vrijkomen en behoren tot ZZS en over de optredende emissies hiervan. Het college merkt hierbij op dat in BBT-conclusie 32 van de BREF glas wel een BBT-Gen voor stof en dus ook voor boorverbindingen zijn opgenomen. Gelet op artikel 5.27 van het Bal zijn de daarin opgenomen emissie-eisen dus niet van toepassing.

14.2.

BBT-conclusie 32 is van toepassing op de productie van glasvezels. In de BBT-conclusie worden drie technieken genoemd. Daarnaast worden in tabel 22 BBT-GEN gesteld.

14.3.

Op basis van vergunningvoorschrift 9.1.16 heeft Saint Gobain een inspanningsverplichting om de emissieconcentratie van boorverbindingen, die aangemerkt zijn als ZZS, te verlagen tot minder dan 0,05 mg/Nm³ en het college jaarlijks schriftelijk te informeren over de ontwikkelingen met betrekking tot het vaststellen welke boorverbindingen vrijkomen en behoren tot ZZS en de optredende emissies hiervan.

14.4.

De rechtbank is van oordeel dat de BREF Glas voorziet in emissie-eisen met betrekking tot stofdeeltjes en daarmee ook met betrekking tot boorverbindingen in deze stofdeeltjes die tot de groep van stofdeeltjes behoren. Gelet op artikel 2.3a, tweede lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm) is afdeling 2.3 van het Abm niet van toepassing. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat als de BBT-conclusie met de BBT-GEN van toepassing is op een groep van stoffen, dit geldt voor alle stoffen die tot die groep van stoffen behoren. Dit is niet anders onder de Omgevingswet. Ingevolge artikel 5.27 van het Bal is paragraaf 5.4.4 van het Bal niet van toepassing. Overigens is artikel 2.4, tweede lid, van het Abm wel van toepassing. Hierin is bepaald dat emissies van zeer zorgwekkende stoffen naar de lucht zoveel mogelijk worden voorkomen dan wel, indien dat niet mogelijk is, tot een minimum beperkt. Onder het nieuwe recht voorziet artikel 5.23 van het Bal in een monitoringsverplichting voor ZZS en een inspanningsverplichting. Daarnaast bevat artikel 5.26 van het Bal in paragraaf 5.4.3 van het Bal een immissiegrenswaarde voor ZZS. Het college merkt terecht op dat Saint Gobain zich hoe dan ook moet houden aan artikel 5.26 van het Bal dat niet wordt uitgeschakeld door artikel 5.27 van het Bal. De rechtbank is van oordeel dat het college heeft kunnen volstaan met het vergunningvoorschrift 9.1.16 ter invulling van de verplichting ingevolge artikel 2.4, tweede lid, van het Abm. Dit voorschrift geldt naast artikel 5.26 van het Bal. De landelijke wetgever heeft niet voorzien in een emissiegrenswaarde. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college voor Saint Gobain wel een grenswaarde had moeten opnemen.

15. Eisers vinden dat BBT-conclusie 1 niet in acht wordt genomen omdat er niet een milieubeheersysteem verplicht wordt gesteld. Ten onrechte wordt het ISO 14001-systeem van Saint Gobain voldoende geacht omdat niet alle eisen uit BBT conclusie 1 daarin zijn verwerkt. Bovendien is Saint Gobain niet verplicht om ISO 14001 gecertificeerd te zijn.

15.1.

Het college heeft in de beantwoording van deze zienswijze aangegeven dat het grootste deel van BBT 1 is geborgd via het ISO 14001-systeem en dat Saint Gobain beschikt over een milieubeheersysteem. Saint Gobain heeft in de bij de aanvraag behorende BBT-toets verwezen naar het ISO 14001-systeem en deze BBT-toets maakt deel uit van het besluit. Er zijn ook aanvullende voorschriften in de vergunning opgenomen, zoals de verplichting om een milieulogboek (bij afvalwater) te hebben, een klachtenregistratiesysteem (voorschrift 1.4.2) en het uitvoeren van periodieke lucht- en geurmetingen (hoofdstuk lucht). Dit is volgens het college voldoende.

15.2.

Saint Gobain merkt aanvullend op dat eisers niet hebben onderbouwd waarin een ISO 14001-systeem zou verschillen van het milieubeheersysteem op basis van BBT-conclusie 1.

15.3.

De International Organization for Standardization (ISO) is een internationale organisatie die – onder meer – (internationale) normen opstelt voor allerhande bedrijfsprocessen. Die normen worden ISO-normen genoemd. ISO 14001 heeft betrekking op milieumanagementsystemen. Een milieumanagementsysteem ziet op het ontwikkelen van een bij het bedrijf passend milieubeleid en het borgen van de uitvoering daarvan; met zo’n systeem wordt beoogd de milieurisico's van de bedrijfsvoering te beheersen en indien mogelijk te verminderen. Wanneer een bedrijf ISO-gecertificeerd is, wil dat zeggen dat dit bedrijf voldoet aan alle eisen van de betreffende ISO-norm. Onafhankelijke externe organisaties, zoals British Standard Institution (BSI), onderzoeken (onder meer via audits) of het betreffende bedrijf aan de ISO-norm voldoet, waarna zij aan het bedrijf een officieel ISO-certificaat toekennen.

15.4.

In een uitspraak van de Afdeling van 13 januari 2010^[3]achtte de Afdeling het voldoende dat de aanvraag verwees naar een certificering volgens ISO 14001 omdat de aanvraag deel uitmaakt van de vergunning. In de uitspraak van deze rechtbank van 12 april 2024^[4]over een ambtshalve actualisatie van omgevingsvergunningen, achtte de rechtbank het wel noodzakelijk dat het beschikken over een ISO certificaat werd geborgd in de geldende vergunning.

15.5.

De rechtbank acht het noodzakelijk dat Saint Gobain in een voorschrift wordt verplicht om een ISO 14001 certificaat te hebben. De verwijzing naar de BBT-toets is onvoldoende. Niet kan worden uitgesloten dat de eisen aan de ISO certificering in de toekomst zullen wijzigen. De rechtbank is wel van oordeel dat het college hiermee kan volstaan. Het voert te ver om BBT 1 conclusie integraal over te nemen in een vergunningvoorschrift. Daargelaten dat het college al andere voorschriften met een beheersysteem heeft opgenomen, hebben eisers niet onderbouwd waarom met de beschikking over ISO 14001 certificaat de BBT-conclusie 1 niet in acht zou worden genomen.

Conclusie en gevolgen

16. Naar het oordeel van de rechtbank bevat het bestreden besluit meerdere gebreken.

Het college had Saint Gobain moeten vragen om de aanvraag te verduidelijken voor wat betreft de bedoelingen omtrent de verhouding tussen de bakelietbinder en de groene binder.
Het college zal gemotiveerd moeten aangeven of aanleiding bestaat een vaste verhouding tussen toepassing van de bakelietbinder en de groene binder op te nemen.
De Estimation van de prestaties van de hybride oven is onvoldoende inzichtelijk met betrekking tot de inschatting van het effect van het gebruik van nitraat.
Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom geen aanvullende verplichtingen ten aanzien van het gebruik van nitraat zijn opgenomen.
Het college had toepassing van het ISO 14001 moeten borgen in de voorschriften.

16.1.

De rechtbank ziet aanleiding het college de gelegenheid te geven deze gebreken te herstellen. Dit kan, gelet op de aard van de gebreken, alleen door middel van een nieuw besluit. De rechtbank bepaalt dat het college bij het nemen van het nieuwe besluit geen toepassing hoeft te geven aan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en bepaalt de termijn voor het herstellen van de gebreken op tien weken.

16.2.

Eisers hebben als eerste beroepsgrond aangevoerd dat het college onvoldoende heeft getoetst aan artikel 2.14, eerste lid, onder a, b en c, van de Wabo. Het is onduidelijk of en hoe het college de bestaande toestand van het milieu heeft betrokken. Eisers wijzen in dit verband op de slechte toestand van nabijgelegen Natura 2000-gebieden en Natuurnetwerk Nederland-gebieden als gevolg van een hoge stikstofdepositie. Verder is het onduidelijk of het college voldoende rekening heeft gehouden met het provinciale milieubeleidsplan “Beleidskader milieu 2030”, dat provinciale staten op 11 november 2022 hebben vastgesteld. Hierin staat dat Brabant zich committeert aan het Schone Lucht Akkoord en de daarin opgenomen doelstelling om “zo scherp mogelijk te vergunnen.” (aan de onderkant van de BBT-GEN in de toepasselijke BBT-conclusies).

16.3.

Saint Gobain heeft betoogd dat het opnemen van een vaste verhouding dan wel een minimum percentage toepassing groene binder, niet van haar kan worden gevergd vanwege veranderlijke marktomstandigheden.

16.4.

Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank zal pas een oordeel geven over de eerste beroepsgrond van eisers en het argument van Saint Gobain in de einduitspraak. De rechtbank geeft het college wel de aanwijzing de eerste beroepsgrond en het argument van Saint Gobain te betrekken bij het nieuw te nemen besluit als het college de gebreken wil herstellen. Eisers en Saint Gobain kunnen in hun reactie op het herstelbesluit hun standpunt nader onderbouwen en aanvullen. De rechtbank heeft vandaag ook in de zaken SHE 23/306 en SHE 23/1017 een tussenuitspraak gedaan en het college de gelegenheid geboden de gebreken te herstellen binnen vijftien weken opdat het eventuele herstelbesluit in zaak SHE 24/2453 in deze zaken kan worden betrokken.

16.5.

De rechtbank draagt het college op binnen twee weken aan te geven of het gebruik wil maken van de mogelijkheid om de gebreken te herstellen. Als het college een herstelbesluit heeft genomen, krijgen partijen de gelegenheid om daarop te reageren. Daarna doet de rechtbank (in beginsel zonder tweede zitting) uitspraak. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten (inclusief de gevorderde vergoeding van de deskundigenkosten) en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

Beslissing

De rechtbank:

draagt het college op binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak de rechtbank mede te delen of het gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
stelt het college in de gelegenheid om binnen tien weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
bepaalt dat, als het college een herstelbesluit neemt, het hierbij geen toepassing hoeft te geven aan afdeling 3.4 van de Awb;
houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J.A.W. Huijben en mr. R.H.W. Frins, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 november 2024.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 1.1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(…)

beste beschikbare technieken:voor het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu meest doeltreffende technieken om de emissies en andere nadelige gevolgen voor het milieu, die een inrichting kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk te beperken, die – kosten en baten in aanmerking genomen – economisch en technisch haalbaar in de bedrijfstak waartoe de inrichting behoort, kunnen worden toegepast, en die voor degene die de inrichting drijft, redelijkerwijs in Nederland of daarbuiten te verkrijgen zijn; daarbij wordt onder technieken mede begrepen het ontwerp van de inrichting, de wijze waarop zij wordt gebouwd en onderhouden, alsmede de wijze van bedrijfsvoering en de wijze waarop de inrichting buiten gebruik wordt gesteld;

(…).

Artikel 2.6

1. Voor zover de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op het veranderen van een inrichting of mijnbouwwerk of van de werking daarvan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2° of 3°, en met betrekking tot die inrichting of dat mijnbouwwerk al een of meer omgevingsvergunningen zijn verleend, kan het bevoegd gezag bepalen dat een omgevingsvergunning wordt aangevraagd met betrekking tot die verandering en het in werking hebben van de betrokken inrichting of het betrokken mijnbouwwerk na die verandering.

2. Indien het bevoegd gezag heeft bepaald dat een zodanige omgevingsvergunning moet worden aangevraagd, besluit het aanvragen met betrekking tot de betrokken activiteit die daarop geen betrekking hebben, niet te behandelen.

3. Het bevoegd gezag kan de rechten die de vergunninghouder aan de al eerder verleende omgevingsvergunningen ontleende, niet wijzigen anders dan mogelijk zou zijn met toepassing van artikel 2.31 of 2.33.

4. Een met toepassing van dit artikel verleende omgevingsvergunning vervangt met ingang van het tijdstip waarop zij in werking treedt, de eerder met betrekking tot het betrokken project verleende omgevingsvergunningen, voor zover het de inrichting of het mijnbouwwerk betreft. Deze omgevingsvergunningen vervallen op het tijdstip waarop de met toepassing van dit artikel verleende omgevingsvergunning, onherroepelijk wordt.

Artikel 2.14
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e:

a. betrekt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval:

1°. de bestaande toestand van het milieu, voor zover de inrichting of het mijnbouwwerk daarvoor gevolgen kan veroorzaken;

2°. de gevolgen voor het milieu, mede in hun onderlinge samenhang bezien, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, mede gezien de technische kenmerken en de geografische ligging daarvan;

3°. de met betrekking tot de inrichting of het mijnbouwwerk en het gebied waar de inrichting of het mijnbouwwerk zal zijn of is gelegen, redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu;

4°. de voor het einde van de in artikel 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht bedoelde termijn of de krachtens artikel 3.12, zesde lid, aangegeven termijn ingebrachte adviezen en zienswijzen;

5°. de mogelijkheden tot bescherming van het milieu, door de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, te voorkomen, of zoveel mogelijk te beperken, voor zover zij niet kunnen worden voorkomen;

6°. het systeem van met elkaar samenhangende technische, administratieve en organisatorische maatregelen om de gevolgen die de inrichting of het mijnbouwwerk voor het milieu veroorzaakt, te monitoren, te beheersen en, voor zover het nadelige gevolgen betreft, te verminderen, dat degene die de inrichting of het mijnbouwwerk drijft, met betrekking tot de inrichting of het mijnbouwwerk toepast, alsmede het milieubeleid dat hij met betrekking tot de inrichting of het mijnbouwwerk voert;

b. houdt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval rekening met:

1°. het voor hem geldende milieubeleidsplan;

2°. het bepaalde in de artikelen 10.14 en 10.29a van de Wet milieubeheer;

3°. de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting of het mijnbouwwerk gevolgen kan hebben, geldende richtwaarden, voor zover de verplichting tot het rekening houden daarmee is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 of 5.17 van de Wet milieubeheer;

c. neemt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval in acht:

1°. dat in de inrichting of het mijnbouwwerk ten minste de voor de inrichting of het mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast;

(…).
3. Voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in het eerste lid, kan de omgevingsvergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd.

4. Het bevoegd gezag geeft in de motivering van de beslissing op de aanvraag te kennen, op welke wijze de in het eerste lid, onder a, genoemde aspecten de inhoud van het besluit hebben beïnvloed. (…).

(…)

6. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop de voor een inrichting of mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden bepaald. Daarbij kan worden bepaald dat de gestelde regels slechts gelden in gevallen die behoren tot een daarbij aangewezen categorie.

(…)

Besluit omgevingsrecht

Artikel 5.4
1. Het bevoegd gezag houdt bij de bepaling van de voor een inrichting of met betrekking tot een lozing in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met BBT-conclusies en bij ministeriële regeling aangewezen informatiedocumenten over beste beschikbare technieken.

2. Indien op een activiteit of op een type productieproces binnen de inrichting, waarvoor een vergunning is aangevraagd, geen BBT-conclusies of informatiedocumenten als bedoeld in het eerste lid van toepassing zijn, of indien de van toepassing zijnde BBT-conclusies of informatiedocumenten niet alle mogelijke milieueffecten van de activiteit of het proces behandelen, stelt het bevoegd gezag de beste beschikbare technieken vast.

3. Bij het vaststellen van de beste beschikbare technieken houdt het bevoegd gezag in ieder geval rekening met:

a. de toepassing van technieken die weinig afvalstoffen veroorzaken;

b. de toepassing van stoffen die minder gevaarlijk zijn dan stoffen of mengsels als omschreven in artikel 3 van de EG-verordening indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels;

c. de ontwikkeling, waar mogelijk, van technieken voor de terugwinning en het opnieuw gebruiken van de bij de processen in de inrichting uitgestoten en gebruikte stoffen en van afvalstoffen;

d. vergelijkbare processen, apparaten of wijzen van bedrijfsvoering die met succes in de praktijk zijn beproefd;

e. de vooruitgang van de techniek en de ontwikkeling van de wetenschappelijke kennis;

f. de aard, de effecten en de omvang van de betrokken emissies;

g. de data waarop de installaties in de inrichting in gebruik zijn of worden genomen;

h. de tijd die nodig is om een betere techniek toe te gaan passen;

i. het verbruik en de aard van de grondstoffen, met inbegrip van water, en de energie-efficiëntie;

j. de noodzaak om het algemene effect van de emissies op en de risico’s voor het milieu te voorkomen of tot een minimum te beperken;

k. de noodzaak ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor het milieu te beperken.

4. Bij regeling van Onze Minister worden nadere regels gesteld omtrent de wijze waarop aan dit artikel uitvoering wordt gegeven.

Artikel 5.5. Doelvoorschriften

(…)

2. Bij de voorschriften worden emissiegrenswaarden gesteld voor de stoffen, genoemd in bijlage II bij de EU-richtlijn industriële emissies, en voor andere stoffen die in aanmerkelijke hoeveelheden uit de inrichting kunnen vrijkomen en die direct of door overdracht tussen milieucompartimenten nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken.

(…)

6. De ingevolge het tweede of derde lid vastgestelde emissiegrenswaarden waarborgen dat de emissies onder normale bedrijfsomstandigheden niet hoger zijn dan met de beste beschikbare technieken geassocieerde emissieniveaus zoals vastgesteld in BBT-conclusies.