Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 23/1164
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 oktober 2024 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. R.A.M. Verkoijen),
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bernheze(het college)
(gemachtigde: mr. L. Tuna-Hasanagic).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant(hierna in enkelvoud weergegeven als: GS).
(gemachtigden: mr. P. van Liempt en ing. W. Moonen).
Procesverloop
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn aanvraag om een omgevingsvergunning voor de wijziging van zijn bestaande geitenhouderij.
1.1.
Het college van burgemeester en wethouders heeft deze aanvraag met het besluit van 7 maart 2024 afgewezen (het bestreden besluit).
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 8 oktober 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, vergezeld door ing. H.W.M. Cruijsen , adviseur van eiser, de gemachtigde van het college en de gemachtigden van GS.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de aanvraag van eiser voor de wijziging van zijn bestaande geitenhouderij. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
3. Het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Overgangsrecht Omgevingswet en wettelijk kader
Overgangsrecht Omgevingswet en wettelijk kader
3. Het bestreden besluit is gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Deze wet is vervallen met de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024. Op grond van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet blijft het oude recht van toepassing op een besluit op een aanvraag die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is ingediend. Eiser heeft de aanvraag vóór 1 januari 2024 ingediend, zodat het oude recht op de aanvraag van toepassing blijft. Het oude recht omvat naast de Wabo onder andere ook de Wet ruimtelijke ordening en de Interim omgevingsverordening Noord-Brabant (hierna: IOV).
4. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Inleiding
5. Eiser heeft een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het perceel aan de [adres] in [woonplaats] (het perceel). De aanvraag heeft betrekking op het bouwen van een geitenstal met 800 dierplaatsen voor melkgeiten. Met de bouw van de extra geitenstal wordt niet beoogd om extra geiten te houden. De extra stal heeft tot doel om het leefoppervlak van de geiten te vergroten.
6. Het college staat achter het plan van eiser. Het college heeft op 4 juni 2020 een verzoek om een verklaring van geen bezwaar (hierna: vvgb) ingediend bij GS. GS heeft deze aanvraag beoordeeld op grond van artikel 2.71, vierde lid, van de IOV. De vvgb is door GS geweigerd. Hierna is op 22 april 2022 door het college een nieuw verzoek ingediend. Ook naar aanleiding van dit verzoek heeft GS geweigerd de vvgb te verlenen. Dat heeft GS gedaan met het besluit van 22 november 2022. Omdat de vvgb door GS is geweigerd, heeft het college op grond van artikel 2.20a van de Wabo de aanvraag voor de omgevingsvergunning geweigerd.
Beroepsgronden
Beroepsgronden
7. Eiser betoogt dat GS de vvgb niet had mogen weigeren. De aanvraag voldoet namelijk aan artikel 2.71, vierde lid, van de IOV en aan de voorwaarden zoals die onder a en b van dat artikel zijn opgenomen. Eiser voert aan dat aanvullende voorwaarden op de tekst van artikel 2.71, vierde lid, van de IOV of de ‘Gedragslijn moratorium geitenhouderij en Verordening ruimte’ niet mogen worden gesteld. Dat betekent volgens eiser dat het gezondheidsbelang en of sprake is van een uitzonderlijk belang geen rol kunnen spelen in de afweging die GS moet maken. Verder voert eiser aan dat als deze aspecten wel een rol mogen spelen, GS onvoldoende gewicht heeft toegekend aan de maatregelen die eiser treft om de emissie van fijnstof en ammoniak te verminderen. Tot slot voert eiser aan dat het algehele verbod om de bestaande oppervlakte dierenverblijf voor geiten toe te laten nemen, niet zo ver kan gaan dat er nooit een vvgb kan worden verleend.
7.1.
GS stelt zich op het standpunt dat de vvgb terecht is geweigerd. In dit verband voert GS aan dat artikel 2.71, vierde lid, van de IOV is geformuleerd als een discretionaire bevoegdheid. GS wil slechts in uitzonderlijke gevallen gebruik maken van deze bevoegdheid. Het geitenmoratorium is namelijk met het oog op de bescherming van de volksgezondheid op grond van het voorzorgsbeginsel opgenomen. Een belangrijke achterliggende reden voor het opnemen van het geitenmoratorium is dat uit onderzoek (VGO-onderzoek I en II) volgt dat het risico op longontsteking op een afstand tot 2 km van een geitenhouderij bijna drie keer groter is dan het risico op longontsteking tot een afstand van ongeveer 1 km rond een pluimveehouderij. De directe oorzaak hiervan kan door de onderzoekers niet worden aangegeven. Uit voorzorg hebben Provinciale Staten daarom besloten dat opname van het geitenmoratorium noodzakelijk is. Deze voorgeschiedenis brengt volgens GS met zich dat slechts in uitzonderlijke omstandigheden wordt afgeweken van het verbod. Het belang van de volksgezondheid en of sprake is van een uitzonderlijk belang, betreffen volgens GS dus geen nadere voorwaarden, maar aspecten die meegenomen moeten worden in de besluitvorming gelet op de achtergrond van het geitenmoratorium. De ‘Gedragslijn moratorium geitenhouderij en Verordening ruimte’ is voor deze voorwaarden niet relevant. Dit betreft namelijk slechts een hulpmiddel voor initiatiefnemers en de gemeente om een verzoek aan GS te onderbouwen.
7.2.
Op grond van artikel 6.6, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht kan GS de vvgb verlenen, wanneer de activiteit niet in strijd komt met de regels over afwijking die zijn opgenomen in artikel 2.71, vierde lid, van de IOV. Vast staat dat het verbod om de bestaande oppervlakte dierenverblijf voor geiten toe te laten nemen zoals dat is opgenomen in artikel 2.71, eerste lid, van de IOV ter plaatse van het perceel van eiser van toepassing is. Van dit verbod kan worden afgeweken op grond van artikel 2.71, vierde lid, van de IOV. Ter zitting is bevestigd dat tussen partijen niet in geschil is dat aan die regels wordt voldaan, omdat de wijziging van de inrichting van eiser is ingegeven vanuit een dierenwelzijnsconcept, het aantal geiten niet toeneemt en per aanwezige melkgeit ten minste 1,30 m2 dierenverblijf aanwezig zal zijn in de nieuwe situatie.
7.3.
De rechtbank stelt voorop dat de bevoegdheid om een vvgb te verlenen is geformuleerd als een discretionaire bevoegdheid. Bij de afweging die GS moet maken op grond van artikel 2.71, vierde lid, van de IOV heeft GS dus beleidsruimte. In een dergelijk geval is het aan het bestuursorgaan overgelaten om op grond van een belangenafweging te bepalen of, en zo ja, hoe de bevoegdheid zal worden gebruikt. Om die reden volgt de rechtbank het standpunt van eiser niet dat een vvgb moet worden verleend als aan artikel 2.71, vierde lid, van de IOV is voldaan. Ook bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de vvgb moet worden afgegeven als aan de ‘Gedragslijn moratorium geitenhouderij en Verordening ruimte’ is voldaan. Dit betreft immers geen vastgesteld beleid van GS en is slechts bedoeld als hulpmiddel voor indieners van een verzoek om een vvgb.
7.4.
Uit artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht volgt dat in de afweging die GS moet maken, alle rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen moeten worden afgewogen, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. Bij een dergelijke belangenafweging moeten de algemene belangen die bij de specifieke bevoegdheidsuitoefening zijn gediend (in dit geval de bescherming van de volksgezondheid en het dierenwelzijn) worden betrokken, evenals de door de uitoefening van de bestuursbevoegdheid geraakte belangen van derden (eiser). Het is dan aan het bestuursorgaan om aan de hand van die belangenafweging vast te stellen welk belang of belangen prevaleren. In deze afweging kan GS in redelijkheid betrekken dat de achtergrond van het verbod is om de volksgezondheid te beschermen en het verbod op grond van het voorzorgsbeginsel is opgenomen. De rechtbank overweegt verder dat een belangenafweging tussen het algemene belang van de volksgezondheid en het belang van de geitenhouderij impliceert dat het belang van de geitenhouderij moet kunnen worden aangemerkt als een ‘uitzonderlijk belang’ om in die belangenafweging te kunnen prevaleren en redelijkerwijs te kunnen leiden tot de conclusie dat een vvgb wordt verleend voor het afwijken van het geitenmoratorium.
7.5.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft GS in het bestreden besluit echter onvoldoende gemotiveerd waarom de vvgb in dit geval redelijkerwijs niet kan worden verleend. Zij overweegt daartoe als volgt.
7.6.
GS heeft in het bestreden besluit opgenomen dat aan de criteria voor het indienen van een verzoek om een vvgb is voldaan, maar dat geen sprake is van een uitzonderlijk belang. GS vindt het onzeker of de gezondheidsrisico’s met de door het college gegeven onderbouwing voldoende worden beschermd. Het is onzeker of het risico op longontsteking op basis van deze aanvraag afneemt, omdat het onderzoek naar de oorzaak van de verhoogde incidentie op longontsteking nog loopt. Zolang niet bekend is wat de oorzaak is én welke maatregelen getroffen kunnen worden om de risico’s te verminderen, vindt GS de uitbreiding van dierenverblijven onwenselijk. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de motivering van GS niet wat onder een ‘uitzonderlijk belang’ moet worden verstaan en waarom het dierenwelzijnsconcept van eiser en het economische belang van eiser bij het wijzigen van de inrichting niet een uitzonderlijk belang oplevert. Verder heeft GS op geen enkele manier inzichtelijk gemaakt waarom de verbetering van het welzijn van de dieren in dit specifieke geval redelijkerwijs niet aangemerkt kan worden als uitzonderlijk belang. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat daar een deugdelijke belangenafweging aan ten grondslag heeft gelegen, waarbij het algemeen belang van de volksgezondheid is afgewogen tegen het belang van eiser bij het wijzigen van de inrichting en het belang van dierenwelzijn. De laatstgenoemde belangen zijn in het bestreden besluit namelijk niet genoemd. Ook is de rechtbank van oordeel dat het aan GS is om in het kader van deze belangenafweging concreter te motiveren waarom het belang van de volksgezondheid prevaleert, door aan te geven waarom wijziging van de inrichting leidt tot een voor de volksgezondheid slechtere situatie. Uit het bestreden besluit blijkt bijvoorbeeld niet wat de gevolgen zijn van de ligging van de stal en de emissiepunten in de nieuwe situatie voor de volksgezondheidsrisico’s van omwonenden. Het komt er naar het oordeel van de rechtbank op neer dat GS met de in het bestreden besluit gegeven motivering heeft vastgehouden aan de redenen voor het instellen van het zogenoemde geitenmoratorium, zonder in te gaan op de vraag of er in dit geval aanleiding bestaat om daarvan af te wijken. Daarmee heeft GS onvoldoende aannemelijk gemaakt dat een redelijke toepassing van de afwijkingsbevoegdheid niet mogelijk is.
7.7.
Deze beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
8. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat GS onvoldoende heeft gemotiveerd dat de vvgb niet kan worden verleend. Daarom zijn de vvgb en – indirect ook – de omgevingsvergunning geweigerd in strijd met het motiveringsbeginsel dat is opgenomen in artikel 3:46 van Pro de Awb.
9. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat het aan het college (en GS via een gemotiveerde beslissing op het verzoek om een vvgb) is om opnieuw te beslissen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen. Ter zitting heeft GS toegelicht dat de uitkomsten van het vervolg van VGO III eind 2024 worden verwacht. De rechtbank zal het college met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onder b, van de Awb een termijn stellen van uiterlijk zes maanden na de dag van de uitspraak om opnieuw een beslissing te nemen op de aanvraag, zodat de resultaten van dat onderzoek meegenomen kunnen worden. De rechtbank overweegt ten overvloede dat het oude recht gelet op artikel 4.3, onder a, van de Invoeringswet omgevingswet op de aanvraag van toepassing blijft, omdat de aanvraag voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is ingediend.
10. Omdat het beroep van eiser gegrond wordt verklaard, bepaalt de rechtbank dat het college aan eiser het door hem betaalde griffierecht (€ 184,-) voor het beroep vergoedt.
11. Daarnaast zal het college worden veroordeeld in de door eiser gemaakte proceskosten. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt de rechtbank deze proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit (van 7 maart 2024);
- draagt het college op om uiterlijk binnen zes maanden na de dag van deze uitspraak opnieuw te beslissen op de aanvraag van eiser;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.W.A.M.M. Delauw, voorzitter, en mr. J.A.W. Huijben en mr. M. Kleijn Hesselink, leden, in aanwezigheid van mr. N. Duin, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet ruimtelijke ordening
Artikel 4.1
1. Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, van omgevingsvergunningen waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, omtrent de daarbij behorende toelichting of onderbouwing, alsmede omtrent de inhoud van beheersverordeningen. Daarbij kan worden bepaald dat een regel slechts geldt voor een daarbij aangegeven gedeelte van het grondgebied van de provincie.
[…]
3. Bij of krachtens een verordening als bedoeld in het eerste lid kunnen regels worden gesteld die noodzakelijk zijn om te voorkomen dat in de verordening begrepen gronden of bouwwerken minder geschikt worden voor de verwezenlijking van het doel van de verordening zolang geen bestemmingsplan of beheersverordening als bedoeld in het tweede lid in werking is getreden. Bij de verordening kunnen regels worden gesteld met inachtneming waarvan bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van bij die verordening aan te geven krachtens dit lid gestelde regels.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.20a
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit waarvoor voor het verlenen van de omgevingsvergunning een verklaring vereist is als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, wordt de omgevingsvergunning voor die activiteit geweigerd indien de verklaring is geweigerd.
Artikel 2.27
1. In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Bij een maatregel als bedoeld in de eerste volzin worden slechts categorieën gevallen aangewezen waarin voor het verrichten van de betrokken activiteit een afzonderlijke toestemming van het aangewezen bestuursorgaan wenselijk is gezien de bijzondere deskundigheid die dat orgaan ten aanzien van die activiteit bezit of de verantwoordelijkheid die dat orgaan draagt voor het beleid dat betrekking heeft op de betrokken categorie activiteiten. Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist.
[…]
3. De verklaring kan slechts worden gegeven of geweigerd in het belang dat in de betrokken wet of algemene maatregel van bestuur is aangegeven.
Besluit omgevingsrecht
Artikel 6.6
1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder c, van de wet wordt afgeweken van regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, niet verleend dan nadat gedeputeerde staten hebben verklaard dat zij daartegen geen bedenkingen hebben, onderscheidenlijk Onze Minister of Onze Minister wie het aangaat in overeenstemming met Onze Minister, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft.
2. De verklaring kan slechts worden verleend indien de betrokken activiteiten niet in strijd komen met de regels inzake afwijking die zijn opgenomen in de betrokken provinciale verordening of algemene maatregel van bestuur.
Interim omgevingsverordening Noord-Brabant
Artikel 3.47 Tijdelijk verbod geitenhouderij
Een bestemmingsplan van toepassing op Landelijk gebied bepaalt voor geitenhouderijen dat de vestiging van, de uitbreiding van, de omschakeling naar en een toename van de oppervlakte dierenverblijf voor geiten is uitgesloten.
Artikel 2.71 Tijdelijk verbod geitenhouderijen
Lid 1
Totdat een bestemmingsplan in overeenstemming is met artikel 3.47 Tijdelijk verbod geitenhouderij geldt, gelet op artikel 4.1, derde lid, Wet ruimtelijke ordening, voor geitenhouderijen in Landelijk gebied dat een toename van de bestaande oppervlakte dierenverblijf voor geiten is verboden.
[…]
Lid 4
In afwijking van het eerste lid kan het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 2.1, eerste lid, onder c, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een omgevingsvergunning verlenen, als:
a. de toename van de oppervlakte dierenverblijf voor de geitenhouderij is ingegeven vanuit een dierenwelzijnsconcept zonder toename van het aantal geiten die de geitenhouderij krachtens een omgevingsvergunning milieu, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder e, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, of de omgevingsvergunning beperkte milieutoets, bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder i, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht of melding, bedoeld in artikel 1.10 Activiteitenbesluit milieubeheer, op 7 juli 2017 mag houden;
b. het dierenwelzijnsconcept per aanwezige melkgeit ten minste 1,30 m² dierenverblijf hanteert.