ECLI:NL:RBOBR:2024:4825

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 23/2466T

tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 16 oktober 2024 in de zaak tussen

De Inspecteur-Generaal Leefomgeving en Transport - Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, uit Den Haag, eiser

(gemachtigde: mr. P.C. Cup),

het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Zeeland, (het college)

(gemachtigden: N. Damman en ir. R.F. de Jong).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Dow Benelux B.V. uit Terneuzen (Dow)

(gemachtigde: mr. B. Ebben).

Samenvatting

Deze uitspraak gaat over het beroep van eiser tegen twee vergunningsvoorschriften in de door het college aan Dow verleende revisievergunning. Het college heeft de omgevingsvergunning voor de activiteit “milieu” (revisie), verder: het bestreden besluit, op 31 maart 2023 verleend. In de twee voorschriften (12.5.1 en 12.5.2) wordt met toepassing van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een gesommeerde NOx (stikstof) grenswaarde gesteld voor de stikstofuitstoot van het grootste complex van Dow. Hierbij wordt tegelijkertijd afgeweken van de landelijke eisen voor stookinstallaties (paragrafen 5.1.1 en 5.1.5 van het Activiteitenbesluit milieubeheer, verder: Abm).
De rechtbank is van oordeel dat het college te gemakkelijk is afgeweken van de landelijke eisen en onvoldoende heeft onderbouwd waarom een relatief soepele gesommeerde NOx-emissiegrenswaarde wordt opgelegd aan Dow. Dow is een van de grootste stikstof uitstotende bedrijven in Nederland en door deze voorschriften hoeft Dow haar bestaande installaties niet te verbeteren en haar hoge NOx-uitstoot niet te verminderen. Binnen Dow worden de best beschikbare technieken (BBT) toegepast. Dat wil niet zeggen dat Dow niets hoeft te doen om tot een lagere stikstofuitstoot te komen, mede gelet op het feit dat de wetgever in het Abm nu eenmaal strengere NOx-emissiegrenswaarden heeft opgenomen dan de emissieniveau’s in de toepasselijke BBT’s. Het college krijgt wel de kans om de gebreken in het besluit te herstellen, mede omdat de rechtbank meerdere oplossingsrichtingen ziet.

Procesverloop

1. Op 24 april 2024 heeft een (digitale) inlichtingencomparitie plaatsgevonden. Hiervan is een proces-verbaal opgemaakt. Tijdens de inlichtingencomparatie heeft de rechtbank met partijen procesafspraken gemaakt en is de benoeming van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) als deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) besproken.

1.1.

Eiser heef het beroep twee keer aangevuld. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Ook Dow heeft schriftelijk gereageerd
.

1.2.

De StAB heeft als deskundige een schriftelijk verslag uitgebracht. Partijen hebben hierop schriftelijk gereageerd.

1.3.

De rechtbank heeft het beroep op 3 september 2024 op zitting behandeld. Hierbij was de gemachtigde van eiser aanwezig tezamen met [naam] . Ook de gemachtigden van verweerder zijn verschenen evenals de gemachtigde van Dow, vergezeld door [naam] , [naam] , [naam] , [naam] en [naam] . Namens de StAB zijn als deskundigen gehoord: mr. J.K. van de Poel, ing. R.M. de Vogel en ing. C.P.J. Weemaes.

Beoordeling

Leeswijzer

2. De uitspraak is als volgt opgebouwd:

Een overzicht van relevante feiten en omstandigheden (rechtsoverweging 3);
Een duiding van het bestreden besluit (rechtsoverweging 4);
De omvang van het beroep (rechtsoverweging 5);
Het toepasselijke wettelijk kader (rechtsoverwegingen 6 en 7);
De standpunten van partijen (rechtsoverweging 8);
Het StAB-advies (rechtsoverweging 9);

Vervolgens beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van het bestreden besluit aan de hand van een aantal vragen:

Wat zijn de randvoorwaarden aan de bevoegdheid om een gesommeerde norm te stellen op de wijze als gedaan in het bestreden besluit? (rechtsoverweging 11)
Worden de BBT in acht genomen? (rechtsoverweging 12)
Kan het college afwijken van artikel 5.5, eerste lid, van het Abm? (rechtsoverweging 13)
Kan het college afwijken met toepassing van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo (rechtsoverweging 14)
Heeft het college de gesommeerde norm op juiste wijze bepaald? (rechtsoverweging 15)

In de conclusie legt de rechtbank uit waarom het college de gelegenheid krijgt de gebreken in het bestreden besluit te herstellen en hoe dat moet gebeuren.

Feiten en omstandigheden

3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

Dow drijft in Terneuzen een inrichting waar de productie van verschillende organisch-chemische producten plaatsvindt. Deze producten worden geproduceerd in meerdere fabrieken en installaties die gezamenlijk een grootschalig geïntegreerd petrochemisch fabriekscomplex vormen. Ten behoeve van deze activiteiten bevindt zich op het terrein van Dow een groot aantal algemene voorzieningen, waaronder een afvalwaterzuivering, de distributie van elektriciteit en gas en brandweervoorzieningen. Onderdeel van de inrichting is het Light Hydro Carbons (LHC)-complex. Dit complex bestaat uit verschillende fabrieken, die onderverdeeld kunnen worden in drie Ethyleenfabrieken, drie Aromatenfabrieken en twee Butadieenfabrieken. De geïntegreerde stookinstallaties van Ethyleen en Aromaten vormen samen één IPPC-installatie. In en met deze stookinstallaties worden koolwaterstoffen gekraakt en met een chemische reactie omgezet naar met name ethyleen en propyleen. Een deel daarvan wordt in de andere fabrieken binnen de inrichting als grondstof gebruikt en een deel wordt als product verkocht aan derden. Uit deze stookinstallaties komen emissies van stikstof (NOx) vrij.
Het LHC-complex bestaat uit de volgende installaties, waarbij de rechtbank meteen de toepasselijke conclusie vermeld over de best beschikbare technieken (BBT):

Nr.

lnstallatietype

Fabriek

Naam installatie

Aantal installaties

BBT

Lummus Fornuizen

Ethyleen-1

1-BA-101 t/m 1-BA-108 & 1-BA-111 t/m1-BA118

LVOC

Emergo fornuizen

Ethyleen-1

1-BA-109 & 1-BA-110

LVOC

Emergo fornuizen

Ethyleen-2/3

3-BA-lOl t/m 3-BA-110,

2-BA110 t/m 2-BA-113,

3-BA-114

2-BA-115, 2-BA-116

LVOC

Emergo fornuizen

Ethyleen-2

2-BA117,2-BA118

LVOC

KTI Jumbo

Ethyleen- l

1-BA-98, 1-BA-99,

2-BA-98 2-BA-99

LVOC

KTI Jumbo upgrade

Ethyleen-2

2-BA-96 en 2-BA-97

LVOC

GK6

Ethyleen-3

BA-100

LVOC

HDAHeater

Aromaten-2

BA-1251

WGC

Superheaters

Ethyleen-1

BF-602a en BF-602b

LVOC

Gasturbines

Ethyleen-1

1-GBT-501, 2-GBT-501

LCP

- Het hart van de procesinstallaties binnen de inrichting wordt gevormd door drie kraakinstallaties 1-3.^[1]De kraakinstallaties produceren de grondstoffen voor de meeste overige fabrieken op de locatie (ethyleen, propyleen, benzeen en butadieen). Installaties 1 tot en met 7 zijn de zogenoemde kraakfornuizen. Hierin wordt de voeding, die bestaat uit gasvormige en vloeibare koolwaterstoffen, thermisch gekraakt bij een hoge temperatuur van circa 850 °C. Deze verwarming geschiedt door vloer- en zijbranders, waarin waterstofrijk fuelgas wordt verbrand die vervolgens de buizen met de voeding verhitten. De branders op de verschillende kraakfornuizen zijn op verschillende momenten gerealiseerd. De branders bij de Lummus fornuizen zijn tussen 2011 en 2014 vervangen door low NOx-branders. De branders in de andere fornuizen zijn daarvoor vervangen of geïnstalleerd. In de KTI Jumbo fornuizen zijn de branders in de jaren ’70 van de vorige eeuw geïnstalleerd en in de KTI Jumbo Upgrade fornuizen zijn de huidige branders in 1990 geïnstalleerd. De GK6 is een grote stookinstallatie die in 2007 in gebruik is genomen. Dit is geen bestaande grote stookinstallatie zoals gedefinieerd in het Abm.

- Het college heeft op 27 mei 2008 een milieuvergunning (revisie) aan Dow verleend. In deze vergunning stonden emissiegrenswaarden voor NOx voor individuele installaties binnen het LHC-complex. Hiertegen hebben Dow, MOB en de Zeeuwse milieufederatie beroep ingesteld. In de uitspraak van 23 september 2009^[2]heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) geoordeeld dat niet buiten twijfel was of de aan de vergunning verbonden voorschriften met betrekking tot de emissie van NOx kunnen worden nageleefd. De Afdeling heeft een groot deel van de voorschriften met betrekking tot NOx-emissiegrenswaarden vernietigd. Op 23 maart 2010 heeft het college opnieuw vergunning verleend aan Dow met hogere NOx-emissiegrenswaarden voor specifieke installaties. Deze milieuvergunning is daarna meermalen gewijzigd.

Op 26 november 2014 heeft het college een veranderingsvergunning verleend voor de aanpassing van grenswaarden aan NOx-emissies van het LHC-complex. Hierbij is, met gebruik van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo, één grenswaarde opgenomen voor de uitworp van de gemiddelde uurconcentratie voor de NOx-emissie van het gehele LHC-complex, uitgezonderd de naverbrander BA-236 en de regeneratie installaties BA-1201 en BA-2000 van 111 mg NOx/Nm3.
Dow heeft vanaf 2011 in een periode van ongeveer vier jaar de branders in de Lummus fornuizen vervangen door low NOx-branders.
Op 30 november 2020 heeft Dow een aanvraag om een omgevingsvergunning milieu (revisie)

Dow is voornemens in de toekomst over te gaan naar waterstof als brandstof voor de fornuizen binnen het LHC-complex en heeft voor de ombouw van de kraakfornuizen een aparte aanvraag omgevingsvergunning milieu ingediend. Hierop moet het college nog beslissen.
Het college heeft de aanvraag voor de revisievergunning behandeld met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb.
De Inspectie Leefomgeving en Transport (eiser) is de toezichthouder van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Het aandachtsgebied van eiser omvat ongeveer 160 onderwerpen waaronder mens en milieu in de brede zin des woords. Eiser heeft een advies gegeven en zienswijzen ingediend.

Duiding bestreden besluit

4. Met het bestreden besluit heeft het college de gevraagde revisievergunning aan Dow verleend. Aan de vergunning heeft het college voorschriften verbonden. Voorschriften 12.5.1 en 12.5.2 luiden als volgt:

12.5.1: De gemiddelde uurconcentratie voor de emissie van NOx van de in tabel 16 van dit besluit genoemde installaties bedraagt tot aan vervanging van stookinstallatie BF-602a maximaal 111 mg/Nm3.

12.5.2: De gemiddelde uurconcentratie voor de emissie van NOx van de in tabel 16 van dit besluit genoemde installaties bedraagt na in gebruik name van de vervangende stookinstallatie BF-602a maximaal 110 mg/Nm3.

4.1.

In beide voorschriften is nog het volgende bepaald:

De maximale NOx concentratie (als NO2) betrokken op 273 K, 101,3 kPa, droog afgas en 3vol% O2 met uitzondering voor de gasturbines (15% O2).
95% van alle gevalideerde uurgemiddelden over een voortschrijdend jaar moet lager zijn dan de vergunde NOx concentratie van het gehele LHC-complex.
De meetonnauwkeurigheid bedraagt 14%.

4.2.

In het bestreden besluit heeft het college gebruik gemaakt van de bevoegdheid in artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo en is het college afgeweken van paragraaf 5.1.1 (grote stookinstallaties) en paragraaf 5.1.5 (middelgrote stookinstallaties) van het Abm door één norm te stellen voor de gezamenlijke NOx-emissies. Dit wordt ook wel een ‘bubble’-benadering genoemd. De rechtbank gebruikt hierna de term sommeren (optellen). In tabel 18 worden diverse emissies bij elkaar opgeteld. Bij het sommeren van de NOx-emissies heeft het college de volgende uitgangspunten en overwegingen gehanteerd:

indien BBT worden toegepast en de werkelijke emissie toont aan dat maatwerk nodig is, wordt maatwerk toegepast binnen de maatwerkmogelijkheden van artikel 5.5 of 5.44a van het Abm;

indien BBT worden toegepast en de werkelijke emissie toont aan dat deze hoger is dan de maximale grenswaarde bij maatwerk uit artikel 5.5 of 5.44a van het Abm, dan wordt de maximale grenswaarde in het Abm als maatwerk gehanteerd;

indien de werkelijke emissie lager is dan de grenswaarde uit artikel 5.5 of 5.44a van het Abm, wordt geen maatwerk toegepast, maar wordt de grenswaarde uit het Abm gehanteerd.

indien geen BBT zijn toegepast, is maatwerk, gezien de technische kenmerken van de installatie, niet gerechtvaardigd.

4.3.

Het college heeft in het bestreden besluit overwogen dat BBT zijn toegepast in alle installaties die bij het sommeren van NOx-emissies zijn betrokken. De KTI Jumbo Upgrade en de GK6 installaties hebben een NOx-emissie die hoger is dan de maximale bandbreedte van het Abm. Dit komt tot uitdrukking in tabel 18 van het bestreden besluit.

Tabel 18, Emissies en grenswaarden stookinstallaties binnen het LHC-complex

Rijnr

Werkelijke emissie

Aangevraagde emissie

BBTondergrens

(Activiteitenbesluit)

BBTbovengrens

(Activiteitenbesluit)

BBT-emissie

NO,

concentratie (mg/Nm3)

Vracht

NO,

concentratie (mg/Nm3)

Vracht

NO,

concentratie (mg/Nm3)

Vracht

NO,

concentratie (mg/Nm3)

Vracht

NO,

concentratie (mg/Nm3)

Vracht

45,72

125

63,50

100

50,80

150

76,20

100

50,80

140

16,27

125

14,53

100

11,62

150

17,43

140

16,27

140

130,18

125

116,23

100

92,98

150

139,47

140

130,18

140

12,21

125

10,90

8,72

200

13,08

140

12,21

140

31,23

125

27,88

100

22,30

150

33,46

140

31,23

170

16,86

125

12,40

100

9,92

150

14,88

150

14,88

110

12,22

125

13,89

8,89

140

0,45

125

0,40

0,23

200

0,65

140

0,45

140

9,88

125

8,82

7,06

200

10,58

9,88

24,23

16,96

24,23

Totaal (kg/h)

299,25

292,79

224,75

346,n

299,02

Gemiddelde

concentratie (mg/Nm')

113,55

111,20

85,36

131,70

113,56

4.4.

Uit tabel 18 in het bestreden besluit blijkt (hetgeen het college ook heeft bevestigd) hoe dit in de praktijk uitpakt en welke waarden het college heeft gehanteerd bij het sommeren van de NOx-emissies:

Het college wijkt af van de werkelijke emissie van installatie 1 tot en met de basis-NOx-grenswaarden in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm.
Het college wijkt af van de basis-NOx-grenswaarden in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm tot de waarde van de werkelijke emissie wat de emissies van de bestaande grote stookinstallaties 2, 3 en 5 betreft.
Het college wijkt af van de basis-NOx-grenswaarden in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm tot de waarde van de maximale emissie in de tabel bij artikel 5.5, eerste lid, van het Abm wat betreft de emissies van de bestaande grote stookinstallaties 6 (KTI Jumbo Upgrade).
Het college wijkt niet af van de basis-NOx-grenswaarden in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm voor de emissies van de installatie 7 (GK6).
Het college wijkt af van de basis-NOx-grenswaarden in artikel 5.44a, eerste lid, van het Abm tot de waarde van de werkelijke emissie wat de emissies van de bestaande middelgrote stookinstallaties 4, 8 en 9 betreft.

Dit leidt dan tot een gesommeerde norm van 113,56 mg/Nm3. Dit is hoger dan wat Dow heeft aangevraagd. Daarom legt het college in voorschrift 12.5.1 een gesommeerde norm op van 111 mg/Nm3. Omdat een van de superheaters wordt aangepast, wordt deze norm verlaagd na aanpassing van die installatie in voorschrift 12.5.2.

Afbakening beroep.

5. Het college en Dow merken op dat eiser in de aanvullingen op het beroep en na de inschakeling van de StAB nieuwe gronden heeft ingebracht met betrekking tot stookinstallaties buiten het LHC-complex. Dat vinden zij in strijd met de goede procesorde. Tijdens de zitting heeft Dow opgemerkt dat eiser pas in de reactie op het StAB-advies klaagt over de werkelijke emissies en het hanteren van een uurgemiddelde norm in plaats van een maandgemiddelde norm.

5.1.

De rechtbank hanteert het kader van de Afdeling in de overzichtsuitspraak van 17 juli 2024.^[4]Eiser heeft een beroepschrift, twee nadere stukken en een reactie op het StAB-advies ingediend. Desgevraagd heeft eiser op de zitting bevestigd dat het beroep zich uitsluitend richt tegen de sommatie van de NOx-emissies van de grote stookinstallaties binnen het LHC-complex (dus niet de middelgrote stookinstallaties). Eiser verzoekt uitsluitend om vernietiging van voorschriften 12.5.1 en 12.5.2 en de daarvoor gegeven onderbouwing in het bestreden besluit. Dit heeft eiser ook met zoveel worden aangegeven in de reactie op het StAB-advies. De rechtbank stelt vast dat eiser deze onderdelen van het bestreden besluit in het oorspronkelijke beroep ook heeft bestreden. Eiser heeft zich van meet af aan verzet tegen de gesommeerde norm in voorschriften 12.5.1 en 12.5.2 van het bestreden besluit. De opmerkingen van eiser over de onderbouwing van de norm en het hanteren van een uurgemiddelde in plaats van een maandgemiddelde zijn uitwerkingen van deze beroepsgrond. De rechtbank merkt deze opmerkingen dus niet aan als een nieuwe beroepsgrond. De opmerkingen zijn daarom niet in strijd met de goede procesorde. Het beroep van eiser richt zich niet tegen de in voorschrift 12.5.3 van het besluit opgenomen meetfrequentie. Voor zover eiser in zijn reactie op het StAB-advies beoogt om dit voorschrift aan te vechten, merkt de rechtbank dat wel aan als een nieuwe beroepsgrond, ingediend meer dan drie weken na inschakeling van de StAB en dat is in strijd met de goede procesorde. Ten overvloede merkt de rechtbank op dat de opmerkingen over installaties buiten het LHC-complex ook nieuwe beroepsgronden zijn, maar die heeft eiser ingetrokken.

Toepasselijk wettelijk kader

Overgangsrecht Omgevingswet

6. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

6.1.

De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 30 november 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, de Wet milieubeheer (Wm), het Abm en het Besluit omgevingsrecht (Bor) zoals die golden vóór 1 januari 2024 van toepassing blijven.

Toepasselijkheid Abm

7. Het college wijkt in het bestreden besluit af van het Abm met toepassing van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo. Dezelfde bevoegdheid is gebruikt in de onherroepelijke vergunning voor Dow uit 2014 en Dow heeft in de aanvraag voor de huidige vergunning aangegeven dat het Abm van toepassing is. In de reactie op het beroepschrift stelt Dow echter dat de rechtstreeks werkende regels uit par. 5.1.1 en par. 5.1.5 van het Abm op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder e, van het Abm en artikel 5.43, onder l, van het Abm niet van toepassing zijn op de kraakfornuizen (type 1 t/m 7) van het LHC-complex, omdat de kraakfornuizen volgens haar ‘in de chemische industrie gebruikte reactoren’ zijn. In de kraakfornuizen vindt namelijk een reactie plaats en deze worden in de chemische industrie gebruikt. Een kraakfornuis is — in tegenstelling tot traditionele stookinstallaties — ook niet primair gericht op het opwekken van warmte, maar op het produceren van chemicaliën, waardoor het ook logisch is om deze als reactoren uit te zonderen van de regels in de paragrafen 5.1.1 en 5.1.5. Deze installaties zijn in artikel 5.1, eerste lid, onder e, en artikel 5.43, onder l, van het Abm van het toepassingsbereik van de betreffende paragrafen uitgesloten.

7.1.

Om af te kunnen wijken van het Abm, moet het Abm wel van toepassing zijn. Omdat het bestreden besluit is genomen met toepassing van de bevoegdheid in artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo om af te wijken van de normen in de Abm, zal de rechtbank hierna onderzoeken of de regels in de paragrafen 5.1.1 en 5.1.5 van het Abm van toepassing zijn op de kraakfornuizen binnen het LHC-complex.

7.2.

De kraakfornuizen binnen het LHC-complex vielen eerst onder de werking van het Besluit emissie eisen stookinstallaties A (verder: Bees A). In 2013 is het Bees A opgegaan in het Abm.

7.3.

Verder gold ten behoeve van grote stookinstallaties de LCP (Large Combustion Plants) richtlijn 2001/80/EG. Deze richtlijn is in 2010 opgegaan in de Richtlijn Industriële Emissies (2010/75/EU; de RIE). De Europese Commissie heeft met het Uitvoeringsbesluit 2017/2117 van 21 november 2017 de BBT-conclusies op grond van de RIE voor de productie van grote hoeveelheden organisch-chemische producten vastgesteld (hierna: het Uitvoeringsbesluit LVOC). Deze BBT-conclusies (hierna: BBT-conclusies LVOC) zijn gebaseerd op het Best Available Techniques Reference Document for the Production of Large Volume Organic Chemicals (het BREF LVOC). In artikel 2, zevende, lid, van de LCP-Richtlijn was de volgende uitzondering opgenomen: Deze richtlijn is enkel van toepassing op stookinstallaties die bestemd zijn voor de opwekking van energie, met uitzondering van die welke de verbrandingsproducten rechtstreeks in productieprocedés gebruiken. Deze richtlijn is met name niet van toepassing op de volgende verbrandingsinstallaties: (…) e) in de chemische industrie gebruikte reactoren. Het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) heeft in een arrest van 22 april 2010^[5]een nadere uitleg gegeven aan deze uitzondering. Ten behoeve van dit arrest heeft Advocaat-Generaal Kokott een conclusie geschreven.^[6]

7.4.

Hoofdstuk III van de RIE bevat bijzondere bepalingen betreffende stookinstallaties. Dat hoofdstuk is op grond van artikel 28, onder e), van de RIE niet van toepassing op ‘in de chemische industrie gebruikte reactoren’. Hoofdstuk III van de RIE is omgezet in paragraaf 5.1 van het Abm. De rechtbank moet het begrip ‘in de chemische industrie gebruikte reactoren’ daarom uitleggen in het licht van de Europese regelgeving.

7.5.

De term ‘in de chemische industrie gebruikte reactoren’ staat in artikel 5.1, eerste lid, onder e, en in artikel 5.43, onder l, van het Abm en overigens ook in artikel 4.29 en artikel 4.1292 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Het Abm noch het Bal bevat een definitie van het begrip ‘in de chemische industrie gebruikte reactoren’. Ook in de RIE is deze term niet nader gedefinieerd.

7.6.

De rechtbank stelt vast dat in het geval dat de kraakfornuizen moeten worden aangemerkt als ‘in de chemische industrie gebruikte reactoren’, Hoofdstuk III van de RIE en daarmee ook paragrafen 5.1.1 en 5.1.5 van het Abm niet van toepassing zijn. In dit kader is van belang dat een uitzondering in een Europese richtlijn eng moet worden uitgelegd om te voorkomen dat algemene regelingen worden uitgehold. Dit heeft het Hof ook geoordeeld in het arrest van 22 april 2010. Ook de context van de regeling dient bij de uitleg te worden betrokken. De rechtbank is van oordeel dat, in het licht van dit arrest, ook de uitzonderingen in artikel 5.1, eerste lid, onder e, en artikel 5.43, onder l, van het Abm beperkt moeten worden uitgelegd. Een zuiver taalkundige uitleg van deze term in de RIE dan wel het Abm of het Bal kan leiden tot een te ruim toepassingsbereik van de uitzondering die voorbijgaat aan het doel van de RIE. In dit geval ziet de rechtbank geen aanleiding voor een zuiver taalkundige uitleg. In een chemische fabriek vinden altijd chemische reacties plaats en een zuiver taalkundige uitleg zou ertoe kunnen leiden dat het Abm op geen enkele stookinstallatie binnen een chemische fabriek van toepassing is. In de considerans van de RIE noch de wetsgeschiedenis van het Abm is steun te vinden voor een dergelijke vergaande uitzondering. Integendeel, het was de bedoeling om de installaties die voorheen onder de werkingssfeer van het Bees A vielen, ook onder de werkingssfeer van het Abm te brengen. Partijen zijn het erover eens dat de installaties in het LHC-complex onder de werkingssfeer van het Bees A vielen.

7.7.

In navolging van de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 juli 2022^[7]ziet de rechtbank aanleiding om het begrip chemische reactoren uit te leggen aan de hand van de bedoelingen van de Europese Commissie. Die uitleg is weergegeven onder punt 14 van het arrest van het Hof van 2 april 2010: “
Volgens de Commissie vallen alle in artikel 2, punt 7, tweede alinea, sub a tot en met f, van richtlijn 2001/80 bedoelde installaties onder de uitzonderingen 1 of 2 en is het logisch dat zij niet binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallen, omdat de methodologie of de emissiegrenswaarden die deze richtlijn vastlegt, niet gemakkelijk op deze installaties kunnen worden toegepast. Zij zet in dit verband uiteen dat richtlijn 2001/80 tot doel heeft de door de verbranding (oxidatie) van brandstoffen veroorzaakte emissies te reglementeren en dat het procedé voor de berekening van de emissiegrenswaarden als uitgangspunt heeft dat de emissies die worden verwacht ten gevolge van de verbranding van de voor de stookinstallatie gebruikte brandstof, kunnen worden voorspeld. Wanneer de warme rookgassen die van de verbranding van de brandstof afkomstig zijn, zich vermengen met andere stoffen die normaal gezien niet in verband worden gebracht met een verbrandingsproces vóór de emissie, kunnen de resultaten niet voldoende worden voorspeld en kunnen de door deze richtlijn vastgelegde emissiegrenswaarden voor de verbranding van brandstof niet worden toegepast.” In deze uitleg is een chemische reactor een voorbeeld van de algemene uitzondering in artikel 2, zevende lid, van de LCP-richtlijn en niet een op zichzelf staande uitzondering. Deze uitleg komt de rechtbank niet onlogisch voor. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het Hof in het arrest van 2 april 2010 het door de Europese Commissie gemaakte onderscheid tussen installaties die onder de algemene uitzondering vallen en op zichzelf staande uitzonderingen niet van de hand heeft gewezen. De rechtbank is, in navolging van de rechtbank Den Haag, van oordeel dat de uitzondering ‘in de chemische industrie gebruikte reactoren’, neergelegd in artikel 28, onder e), van de RIE, een voorbeeld is van de algemene uitzondering in artikel 2, zevende lid, van de LCP-richtlijn. Wil de uitzondering in artikel 2, zevende lid, van de LCP-richtlijn toepassing krijgen, moet dus sprake zijn van direct contact tussen het verbrandingsproduct en de reagerende stoffen in het productieproces. De rechtbank ziet in de conclusie van advocaat-generaal Kokott geen aanleiding om de warmte van een brander in een kraakfornuis als zelfstandig verbrandingsproduct aan te merken en langs die weg de kraakfornuizen als chemische reactor aan te merken, omdat deze ruimere (meer taalkundige) uitleg niet strookt met de door de Commissie gegeven uitleg en de bedoeling van artikel 2, zevende lid, van de LCP-richtlijn. Desgevraagd heeft de StAB ter zitting enkele voorbeelden gegeven van chemische reactoren met direct contact. De doelgerichte uitleg van dit begrip heeft dus niet tot gevolg dat de uitzondering in de RIE en het Abm een loze letter is.

7.8.

In de kraakfornuizen in het LHC-complex is geen sprake van direct contact tussen het verbrandingsproduct en de voeding die in de installatie worden verhit teneinde een chemische reactie tot stand te brengen. De branders in het fornuis verhitten buizen waardoor de voeding stroomt. De kraakfornuizen kunnen daarom niet als chemische reactor worden aangemerkt in de zin van artikel 28, onder e), van de RIE dan wel artikel 5.1, eerste lid, onder e en artikel 5.43, onder l, van het Abm. Paragrafen 5.1.1 en 5.1.5 van het Abm zijn daarom van toepassing. Dat betekent dat per 17 augustus 2021 de emissie-eisen in artikel 5.5, tabel 16, van het Abm van toepassing zijn op alle grote stookinstallaties in het LHC-complex, Weliswaar is het college in de omgevingsvergunning van 2014 afgeweken van het Abm, maar toen waren beide paragrafen nog niet gewijzigd.

Standpunten van partijen.

8. Partijen hebben uitvoerig geprocedeerd. Dow heeft ook nog verzocht om verduidelijking van de omvang van het beroep. Eiser heeft daarop het beroep twee keer aangevuld en hij heeft gereageerd op het StAB-advies. Het college en Dow hebben een verweer respectievelijk een reactie ingediend en ook gereageerd op het StAB-advies. Partijen hebben hierbij hun eigen weergave gegeven van elkaars standpunten. De rechtbank zal hieronder een korte samenvatting geven van de standpunten van partijen en het StAB-advies. Daarna zal de rechtbank het bestreden besluit inhoudelijk beoordelen aan de hand van de in overweging 2 opgenomen vragen. Hierbij zal de rechtbank de beroepsgronden, het StAB-advies en de reacties daarop uitgebreider weergeven.

8.1.

Volgens eiser voldoen de bestaande grote stookinstallaties niet aan artikel 5.5, eerste lid, van het Abm en dus niet aan BBT. Eiser betwist niet dat met toepassing van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo een gesommeerde grenswaarde als norm kan worden gesteld, maar eiser vindt dat het college hierbij had moeten uitgaan van de rechtstreeks toegestane normen op basis van artikel 5.5, eerste lid, van het Abm, in het bijzonder de norm voor bestaande grote stookinstallaties van 100 mg NOx/Nm3. Afwijken van deze norm kan alleen indien voldaan is aan de (door eiser zo genoemde) hardheidsclausule van artikel 5.5 van het Abm. Eiser betwist dat het college tegelijkertijd kan afwijken op basis van artikel 5.5, eerste lid, van het Abm en kan afwijken van het Abm met toepassing van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo. Volgens eiser heeft het college onvoldoende onderbouwd dat maatregelen bij de normoverschrijdende fornuizen om aan de basisnorm te voldoen technisch onmogelijk zijn. Eiser noemt zelf meerdere maatregelen om aan de norm te voldoen, waaronder het vervangen van Low NOx-branders, het toepassen van Selective Catalytic Reduction (SCR) en rookgascirculatie. Met name in de reactie op het StAB-advies heeft eiser vraagtekens bij de juistheid van de gesommeerde norm. Eiser vreest dat het bestreden besluit ertoe kan leiden dat andere bedrijven ook een te ruime gesommeerde normstelling in afwijking van het Abm en het Bal gaan verlangen en denkt dat de gesommeerde grenswaarde niet in het belang van de bescherming van het milieu is opgelegd. Stikstof is een probleem. Van een grote stikstofuitstoter als Dow mag worden verwacht dat zij de nodige zorg voor de bescherming van het milieu in acht neemt. Volgens eiser doet Dow onvoldoende.

8.2.

Hierboven heeft de rechtbank het bestreden besluit al weergegeven en de uitgangspunten van het college bij de toepassing van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo genoemd. Het college stelt zich op het standpunt dat wordt voldaan aan BBT. Het college wijst er voorts op dat de huidige lijn van de Afdeling is dat presteren aan de bovenkant van de BBT-range voldoende is om te spreken van BBT^[8]en het college wijst op de vaste rechtspraak van de Afdeling dat het beoordelingsruimte heeft bij de vraag wat in het belang van de bescherming van het milieu nodig is. Het college benadrukt dat in de voorschriften 12.5.1 en 12.5.2 van het bestreden besluit juist een strengere eis wordt opgelegd. In het bestreden besluit noemt het college het vervangen van Low NOx-branders in een bestaande installatie complex. In het verweerschrift stelt het college dat slechts in drie inrichtingen in Nederland kraakfornuizen worden gebruikt. In de reactie op het StAB-advies merkt het college verder op dat een haalbare norm is gesteld op basis van de door Dow overgelegde emissiegegevens en dat niet is gebleken dat een lagere norm haalbaar is. Een onderzoek naar emissiereductie is volgens het college geen onderdeel van het toetsingskader. De toekomstige transitie naar waterstof en de kosteneffectiviteit van eventuele maatregelen heeft het college, anders dan eiser heeft gesteld, niet betrokken bij het bestreden besluit.

8.3.

Dow stelt zich, net als het college, op het standpunt dat alle installaties aan BBT voldoen. Dat geldt zowel voor de in de BBT-conclusies genoemde technieken als de met de BBT geassocieerde emissieniveaus (BBT-GEN’s). Dow voegt hieraan toe dat het college in dit geval uiteindelijk op basis van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo is afgeweken en dat met de NOx-sommatie een hoger beschermingsniveau wordt bereikt. Dow betwist dat zij, zoals eiser heeft gesteld, ‘uitstel van BBT-normen’ heeft gekregen om de waterstoftransitie mogelijk te maken. Dow wijst op de onderzoeksverplichting in vergunningvoorschrift 12.5.4.

Het StAB advies

9. De rechtbank heeft de StAB verzocht verslag uit te brengen over de technische aspecten van de zaak en met name in te gaan op de volgende punten:

• Welke stookinstallaties voldoen in de huidige constellatie aan de best beschikbare technieken?

• Is de gestelde emissienorm gunstiger dan voor vergelijkbare bedrijven in Nederland

of binnen de Europese Unie?

9.1.

Na een beschrijving van de feitelijke situatie van Dow concludeert de StAB dat alle genoemde installaties voldoen aan de van toepassing zijnde BBT-conclusies, waaronder de in de BBT-conclusies genoemde technieken en de BBT-GEN’s. De StAB geeft een beschrijving van de technische kenmerken van de installaties (vooral de kraakfornuizen). De StAB vraagt zich af of vervanging van de bestaande low NOx-branders mogelijk of zinvol is, al had het in de rede gelegen dit per installatietype te onderzoeken. Het feit dat een deel van de low NOx-branders al een lange periode in gebruik is, roept de vraag op of er bij bepaalde fornuizen, waarvoor nu maatwerk is toegepast, geen reële mogelijkheden zijn om de NOx-emissie te verminderen. De StAB merkt op dat de in de vergunning gehanteerde ‘bubble’-norm (een uurgemiddelde) is afgeleid van werkelijke emissieconcentraties (een uurgemiddelde) én van emissieconcentraties uit het Abm (een maandgemiddelde). De StAB stelt tot slot vast dat de gesommeerde normstelling in het bestreden besluit iets strenger is dan de geldende emissienorm voor het enige andere vergelijkbare bedrijf (Shell).

Inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit

10. De rechtbank zal nu de rechtmatigheid van het bestreden besluit beoordelen aan de hand van de in overweging 2 opgenomen vragen die de rechtbank afleidt uit de aangevoerde beroepsgronden:

Wat zijn de randvoorwaarden aan de bevoegdheid om gesommeerde norm te stellen op de wijze als gedaan in het bestreden besluit? (rechtsoverweging 11)
Worden de BBT in acht genomen? (rechtsoverweging 12)
Kan het college afwijken van artikel 5.5, eerste lid, van het Abm?

(rechtsoverweging 13)

Kan het college afwijken met toepassing van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo (rechtsoverweging 14)
Heeft het college de gesommeerde norm op juiste wijze bepaald? (rechtsoverweging 15)

De randvoorwaarden aan de bevoegdheid om te sommeren

11. Artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo biedt het college de bevoegdheid om door middel van het stellen van een vergunningsvoorschrift af te wijken van algemeen verbindende voorschriften, in dit geval artikel 5.5, eerste lid, en 5.44a, eerste lid, van het Abm. Bij het bepalen van de omvang van de gesommeerde norm wijkt het college in het bestreden besluit af van de grenswaarden van artikel 5.5, eerste lid, en artikel 5.44a, eerste lid, van het Abm op de in tabel 18 van het bestreden besluit weergegeven wijze. De rechtbank stelt vast dat het college in het bestreden besluit tegelijkertijd twee keer afwijkt. Ten overvloede merkt de rechtbank op dat, anders dan eiser in het inleidende beroepschrift lijkt te vermoeden, bij het opleggen van voorschriften 12.5.1 en 12.5.2 in het bestreden besluit dus geen maatwerkvoorschrift is opgelegd als bedoeld in artikel 8.42 van de Wm.

11.1.

Volgens eiser had het college moeten uitgaan van de toegestane normen op basis van artikel 5.5, eerste lid, van het Abm en heeft het college ten onrechte gesommeerd door emissies te betrekken die hoger zijn dan de toegestane norm van 100 mg NOx/Nm3. Eiser stelt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de wet. Op deze wijze wordt niet voldaan aan BBT.

11.2.

Het college vindt dat in de voorschriften juist een strengere eis wordt opgelegd dan de eis van het Abm. Sommige installaties voldoen op individueel niveau weliswaar niet aan het Abm, maar de gesommeerde NOx-grenswaarde is strenger dan het gemiddelde van de toegelaten emissies. Het klopt dat de installaties 6 en 7 meer emitteren dan het Abm toestaat (zelfs na afwijken), maar dit wordt gecompenseerd door toepassing van de sommatie. Bij het sommeren is niet gerekend met werkelijke emissies van installaties 6 en 7, maar met de emissie die maximaal zou zijn toegestaan op grond van het Abm. Het college meent daarbij dat de toepasselijke BBT in acht zijn genomen.

11.3.

Dow sluit zich aan bij het college, met dien verstande dat Dow in haar reactie ervan uit is gegaan dat het Abm niet van toepassing is. Daarover heeft de rechtbank hierboven geoordeeld. Dow benadrukt dat alle installaties in het LHC-complex voldoen aan de toepasselijke BBT, ook de KTI Jumbo Upgrade fornuizen.

11.4.

Het sommeren van verschillende emissies tot één geldend emissievoorschrift is door de Afdeling in enkele uitspraken geaccepteerd (zie de uitspraak van 25 april 2012^[9]en 9 mei 2012^[10]). Tussen partijen is niet in geschil dat het sommeren als zodanig is toegelaten op grond van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo. Partijen verschillen van mening over de wijze waarop dit is gebeurd. Uit het betoog van eiser leidt de rechtbank af dat eiser meent dat het college bij toepassing van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo moet uitgaan van het wettelijk bepaalde emissieplafond in artikelen 5.5, eerste lid, en 5.44a, eerste lid, van het Abm voor de stookinstallaties in het LHC-complex en dus hiervan niet mag afwijken. Eiser heeft desgevraagd ter zitting aangegeven een rechterlijk oordeel te verlangen over het combineren van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo met de in artikel 5.5, eerste lid, (en artikel 5.44a, derde lid) van het Abm gegeven afwijkingsmogelijkheid. De rechtbank overweegt hierover het volgende. Naar het oordeel van de rechtbank kan uit het wettelijke kader niet worden afgeleid dat het college niet bevoegd is om bij het opleggen van een gesommeerde NOx-emissiegrenswaarde met toepassing van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo tegelijkertijd af te wijken van de basis NOx-grenswaarde op basis van artikel 5.5, eerste lid, en artikel 5.44a, eerste lid, van het Abm. Beide bevoegdheden zouden immers ook direct na elkaar kunnen worden toegepast (mits is voldaan aan de daaraan gestelde voorwaarden). Het college zou grenswaarden kunnen stellen aan de individuele stookinstallaties door een besluit op grond van het Abm en vervolgens een vergunningsvoorschrift kunnen stellen met toepassing van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo. Bovendien was er al een vergunningsvoorschrift met een gesommeerde NOx-grenswaarde gesteld in de omgevingsvergunning van 2014, zodat die vergunning moest worden gewijzigd. Deze handelwijze is als zodanig niet in strijd met de Wabo of het Abm. Dat wil echter nog niet zeggen dat het college dit zomaar kan doen. Hiervoor moet wel zijn voldaan aan de eisen voor het gebruik van beide bevoegdheden.

11.5.

Voor het gelijktijdige gebruik van deze bevoegdheden gelden in dit geval naar het oordeel van de rechtbank de volgende randvoorwaarden.

De eerste volzin van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo luidt als volgt: “Voor zover met betrekking tot de activiteit algemeen verbindende voorschriften gelden, kunnen de voorschriften die aan de vergunning worden verbonden daarvan alleen afwijken voor zover dat bij die regels is toegestaan.” Hieruit volgt dat het college in dit geval alleen mag afwijken van paragrafen 5.1.1 en 5.1.5 van het Abm als dat in die paragrafen is toegestaan. Hierboven heeft de rechtbank geoordeeld dat paragrafen 5.1.1 en 5.1.5 van het Abm van toepassing zijn op de grote en middelgrote stookinstallaties in het LHC-complex van Dow. In tabel 16 bij artikel 5.5, eerste lid, van het Abm is bepaald dat voor bestaande grote stookinstallaties een emissiegrenswaarde geldt van 100 mg/Nm3. Vervolgens is bepaald dat het bevoegd gezag op grond van technische kenmerken bij vergunningvoorschrift een ruimere eis tot 150 mg/Nm3 kan toestaan voor zover passend binnen de grenzen van het uitvoeringsbesluit (EU) 2017/1442. In artikel 5.44a, derde lid, van het Abm is bepaald dat kan worden afgeweken van de in artikel 5.44a, eerste lid, van het Abm genoemde grenswaarden. De werkelijke emissies van installaties 6 (KTI Jumbo Upgrade fornuizen) voldoen niet aan de grenswaarde van 150 NOx mg/Nm3 die maximaal is toegelaten op basis van artikel 5.5, eerste lid, van het Abm, maar het college hanteert hier de grenswaarde van 150 NOx mg/Nm3 als input voor de sommatie. Ook de werkelijke emissies van installatie 7 (GK6) voldoet niet aan de maximaal toegelaten waarde van 80 NOx mg/Nm3, maar het college gebruikt de toegelaten waarde en niet de werkelijke emissie als input voor de sommatie. De rechtbank stelt vast dat het college in het bestreden besluit geen hogere grenswaarden heeft betrokken dan maximaal in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm is toegelaten. Daarmee wordt voldaan aan de in artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo gestelde toepassingsvoorwaarde voor het gebruik van de bevoegdheid.
De bevoegdheid in artikel 2.22, vijfde lid van de Wabo bestaat ook als de algemene voorschriften in het Abm niet toereikend zijn en andere voorschriften nodig zijn in het belang van de bescherming van het milieu (zie de uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2019

Een vervangend vergunningsvoorschrift op basis van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo moet voldoen aan alle in artikel 2.14 van de Wabo gestelde eisen. Dit vergunningsvoorschrift maakt deel uit van een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, aanhef en onder e, van de Wabo, die ook aan artikel 2.14 van de Wabo moet worden getoetst. Dit betekent onder meer dat de installaties moeten voldoen aan de BBT die op grond van artikel 2.14, eerste lid, onder c, sub 1⁰, van de Wabo in acht moeten worden genomen. Dow en het college benadrukken meermalen dat wordt voldaan aan BBT en eiser betwist dit. De StAB heeft hierover een advies uitgebracht en de rechtbank zal in rechtsoverweging 12 beoordelen of de BBT in acht worden genomen.
Bij het sommeren gaat het college uit van de werkelijke emissies van de stookinstallaties dan wel van de maximale grenswaarde die op basis van het Abm kan worden gesteld. Daartoe wijkt het college af van de basisgrenswaarde in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm en artikel 5.44a, eerste lid, van het Abm. De rechtbank zal het gebruik van deze bevoegdheid beoordelen in rechtsoverweging 13 van deze uitspraak.
Dit sluit aan bij een andere voorwaarde voor het gebruik van de bevoegdheid in artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo. Met het afwijkende vergunningsvoorschrift dat met artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo wordt opgelegd moet namelijk een gelijkwaardig beschermingsniveau worden bereikt, gelet op artikel 5.6, eerste en tweede lid, van het Bor. Dit beschermingsniveau moet minimaal evenveel bescherming bieden als de bescherming die wordt geboden op grond van het Abm. Om dit beschermingsniveau te bepalen is dus van belang of gebruik kan worden gemaakt van de bevoegdheid in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm om af te wijken van de grenswaarde van 100 mg/Nm3. Als niet kan worden afgeweken, dan leidt dit tot een strenger beschermingsniveau. Als wel kan worden afgeweken is het beschermingsniveau ruimer. Dit komt tot uitdrukking in tabel 18 van het bestreden besluit. Indien wordt gesommeerd met de basisgrenswaarden, dan leidt dit tot een gesommeerde norm van 85,36 NOx mg/Nm3. Indien wordt gesommeerd op de door het college voorgestane wijze (met gebruik van de maximale afwijkingsbevoegdheid dan wel tot de werkelijke emissie) leidt dit tot een gesommeerde norm van 113,56 NOx mg/Nm3.
Hierboven heeft de rechtbank al aangegeven dat het gehele bestreden besluit, dus ook het met artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo gestelde vergunningsvoorschrift moet worden getoetst aan artikel 2.14 van de Wabo. Eiser heeft hierover beroepsgronden aangevoerd die worden beoordeeld in rechtsoverweging 14 van deze uitspraak.
Het sommeren moet op een correcte manier gebeuren (omdat het besluit zorgvuldig moet worden voorbereid). De rechtbank zal de wijze van sommeren beoordelen in rechtsoverweging 15 van deze uitspraak.

Voldoen de vergunde installaties aan de BBT?

12. Eiser betoogt dat het bestreden besluit in strijd met artikel 2.14, eerste lid, onder c, sub 1⁰, van de Wabo is, omdat volgens eiser een emissie van 150 mg NOx/Nm3 voor de fornuizen binnen het LHC-complex wordt vergund in afwijking van de norm voor de NOx-emissie per 17 augustus 2021. Die norm is voor bestaande grote stookinstallaties in Nederland 100 mg/Nm3. Eiser betwist dat de low NOx-branders en de ultra low NOx-branders die nu binnen de inrichting worden gebruikt, overeenkomen met de BBT en wijst op de ontwikkelingen in de prestaties van low NOx-branders in de laatste jaren.

12.1.

Dow en het college stellen zich op het standpunt dat wel wordt voldaan aan BBT. Dow gebruikt volgens het college meerdere technieken die genoemd worden in de toepasselijke BBT-conclusies LVOC, -WGC en -LCP. Bovendien liggen alle emissies van de installaties binnen de range van de met de BBT geassocieerde emissieniveaus (BBT-GEN’s) emissiegrenswaarden. Dit geldt óók voor de KTI Jumbo upgrade fornuizen en de GK6 fornuizen.

12.2.

De StAB heeft in het advies aangegeven aan welke BBT moet worden getoetst. Dit is ook tussen partijen niet in geschil. Kort samengevat zijn op de 43 kraakfornuizen in het LHC-complex en de superheaters de BBT-conclusies LVOC van toepassing.^[12]De gasturbines vallen onder het bereik van de BBT-conclusies LCP.^[13]Voor de HDA-heater gelden de BBT-conclusies WCP.^[14]De StAB concludeert dat alle genoemde installaties zowel voor de toegepaste technieken als de emissieniveaus voldoen aan de van toepassing zijnde BBT-conclusies. De werkelijke emissies blijven binnen de in de BBT gegeven bandbreedte van emissies (de BBT-GEN). Zo blijft de emissie van de KTI Jumbo upgrade fornuizen van 170 mg/Nm3 binnen de bandbreedte van 70-200 voor bestaande installaties. Verder wordt voldaan aan de eis van het toepassen van één of meerdere technieken. De StAB noemt als technieken brandstofkeuze, getrapte verbranding en rookgascirculatie bij de lummus fornuizen en de toepassing Low NOx-branders bij de kraakfornuizen. Dit neemt volgens de StAB niet weg dat bij enkele van de toegepaste technieken kanttekeningen kunnen worden geplaatst. Over de low NOx-branders merkt de StAB op dat dit weliswaar een techniek is die genoemd is in BBT-conclusie 4, maar dat daarbij geen onderscheid is gemaakt naar datum van installatie van deze branders. De StAB is gebleken dat verschillende branders gedateerd zijn, waarbij de branders van de KTI Jumbo fornuizen de oudste zijn. Deze dateren uit 1974. Sindsdien zijn de technieken omtrent low NOx-branders verder geoptimaliseerd. Hierdoor vraagt de StAB zich af in hoeverre deze (verouderde) branders nog als BBT gezien kunnen worden.

12.3.

Het college en Dow hebben kritiek op de twijfel in het StAB-advies naar aanleiding van de ouderdom van de Low NOx-branders in enkele kraakfornuizen. Het college wijst erop dat de BBT LOVC in 2017 is geactualiseerd en dat er toen geen aanleiding is geweest een onderscheid te maken in de leeftijd van Low NOx branders. Dow meent om dezelfde reden dat de leeftijd van de branders niet relevant is voor de vraag of BBT wordt toegepast en merkt verder op dat ook van andere in BBT-conclusie 4 genoemde technieken gebruik wordt gemaakt.

12.4.

Naar het oordeel van de rechtbank stelt eiser ten onrechte dat de grenswaarde van 100 mg/Nm3 in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm voor bestaande grote stookinstallaties de toepasselijke BBT-GEN is. De grenswaarden in het Abm zijn een invulling van de nationale wetgever van de toepasselijke BBT, niet een vervanging van de BBT.

12.5.

In navolging van het StAB-advies is de rechtbank van oordeel dat alle genoemde installaties zowel voor de toegepaste technieken als de emissieniveaus voldoen aan de van toepassing zijnde BBT-conclusies. De rechtbank stelt vast dat bij de installaties die onder de BBT LOVC vallen ook zonder de Low NOx-branders al een combinatie van de in de BBT genoemde technieken worden toegepast (door het gebruik van fuelgas en door getrapte verbranding). Eiser heeft niet voldoende betwist dat de installaties als zodanig voldoen aan de toepasselijke BBT’s. In de opmerking van de StAB over de leeftijd van de Low NOx-branders ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. In de BBT LOVC is geen onderscheid gemaakt naar de leeftijd van toegepaste technieken. Er wordt dus voldaan aan de randvoorwaarde dat het gebruik van de bevoegdheid van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo niet in strijd is met artikel 2.14, eerste lid, onder c, onder 1⁰, van de Wabo. Dit laat onverlet dat de leeftijd van de branders ook een omstandigheid is die zal moeten worden betrokken bij het besluit om af te wijken van de basisgrenswaarde van 100 NOx mg/Nm3 in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm. Dit wordt hierna besproken.

Kan het college afwijken van de grenswaarden in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm?

13. Eiser is van mening dat het college bij het sommeren uit had moeten gaan van de toegestane norm van 100 mg NOx/Nm3 op grond van artikel 5.5, eerste lid, van het Abm. Dat zou hebben geleid tot een lagere gesommeerde grenswaarde onder 100 mg NOx/Nm3. Eiser verzet zich dus tegen maatwerk op basis van artikel 5.5, eerste lid, van het Abm. Dat kan alleen als is voldaan aan de (door eiser zo genoemde) hardheidsclausule van artikel 5.5 van het Abm. Volgens eiser had het college hier alleen toepassing aan kunnen geven als het technisch onmogelijk is om maatregelen te treffen bij de normoverschrijdende fornuizen teneinde toch aan de toegestane norm van 100 mg NOx/Nm3 te voldoen. Eiser leidt dit af uit de Nota van Toelichting op de wijziging van het Abm.^[15]Het college heeft deze afwijking onvoldoende gemotiveerd door in het bestreden besluit te volstaan met een beschrijving van de installaties en een algemene stelling dat de grote stookinstallaties niet aangepast kunnen worden en niet kunnen worden voorzien van nieuwere technieken om de NOx-emissie te verlagen. Volgens eiser zijn de stookinstallaties die de norm overschrijden verouderd. De grenswaarde van 100 mg/Nm3 wordt ruimschoots overschreden, met name bij de KTI Jumbo Upgrade fornuizen en de GK6. De emissies van deze installaties zijn, ondanks aanwezige (verouderde) low NOx-branders, veel te hoog. Het uiteindelijke doel is dat alle oudere (en dat zijn altijd de vervuilendste) installaties op den duur gesaneerd worden en voorzien worden van moderne technieken. Eiser meent dat het op de weg van Dow ligt om meer te investeren in de afzonderlijke installaties, bijvoorbeeld door het plaatsen van nieuwe low NOx-branders of het toepassen van SCR of rookgascirculatie. De omstandigheid dat Dow bij de kraakfornuizen al BBT-technieken toepast, ontslaat Dow niet van deze verplichting en rechtvaardigt niet de toepassing van de maximale norm uit het Abm. Eiser ziet in de door het college in het bestreden besluit aangehaalde ‘Sita-uitspraak’^[16]van 21 maart 2012 van de Afdeling geen grondslag om een hogere norm te stellen. Die zaak ging over andere feiten en omstandigheden, andere BBT-documenten en andere schadelijke stoffen. Kosteneffectiviteit speelt hierbij volgens eiser ook geen rol. Ook kan het college de toekomstige transitie van Dow naar waterstof niet betrekken bij de besluitvorming, omdat waterstof nog lang niet op grote schaal voor de industriële toepassing inzetbaar is.

13.1.

In het bestreden besluit heeft het college gewezen op de toepassing van low NOx-branders in de kraakfornuizen van het LHC-complex. De werking en effectiviteit is sterk afhankelijk van de omgeving waarin de brander zich bevindt. Hierbij moet gedacht worden aan de vuurhaardgeometrie, verbrandingscondities, etc. Dit is een complex proces waarbij het eerder gekozen ontwerp niet zonder meer aan te passen is. Hierin ziet het college een uitzonderingssituatie. In het verweerschrift voegt het college daaraan toe dat de installaties van Dow voor het kraken van nafta zeer bijzondere specifieke installaties zijn met specifieke technische kenmerken. In Nederland worden slechts bij drie inrichtingen kraakfornuizen gebruikt die niet zomaar kunnen worden aangepast. Het college leidt uit de wijziging van het Abm in de Nota van Toelichting af dat het toepassen van maatwerk een uitzondering is en dat hier sprake is van een uitzondering. Het college heeft geen nieuwe BBT-beoordeling gemaakt en niet gekeken naar economische belangen. Ook is de toekomstige transitie naar het stoken op waterstof niet gebruikt als motivering maar enkel genoemd in het kader van de onderzoeksverplichting in voorschrift 12.5.4. naar de reductie van de NOx-emissie.

13.2.

Dow benadrukt dat de installaties voldoen aan BBT. Wat het emissiereductieonderzoek betreft, meent Dow dat dit ziet op een verdergaande NOx-emissiereductie naar aanleiding van vergunningvoorschrift 12.5.4. Het klopt volgens Dow niet dat zij ‘uitstel van BBT-normen’ heeft gekregen om de waterstoftransitie mogelijk te maken. Wel heeft het college duurzaamheidsdoelstellingen van Dow (waaronder de waterstoftransitie) betrokken bij het voorschrijven van vergunningvoorschrift 12.5.4.

13.3.

De StAB heeft Dow om inlichtingen gevraagd. In het StAB-advies staat dat Dow desgevraagd heeft aangegeven dat de kraakfornuizen afwijken van conventionele stookinstallaties, omdat de warmte bij Dow wordt geproduceerd om bij hoge temperaturen (850°C) een chemische reactie op te wekken in de reactorbuizen en het restgas (fuelgas) als brandstof wordt gebruikt. Dit fuelgas is waterstofrijk, wat leidt tot een hoge NOx-concentratie in de rookgassen. De StAB bevestigt dat het gebruik van fuelgas leidt tot een hogere NOx-emissie maar dat het college heeft aangegeven dat juist daarom ook een hogere emissienorm dan bij het gebruik van aardgas is gesteld. De StAB noemt daarnaast de verdeling van de temperatuur in de vuurhaard (en de daarmee samenhangende plaatsing van vloer- en zijbranders).

Het ligt volgens de StAB in de rede om meer specifiek, per installatietype, te onderzoeken of het mogelijk is om de effectiviteit van de low NOx-branders te verbeteren, bijvoorbeeld door ze te vervangen door meer moderne low NOx-branders. De vraag welke NOx-emissie haalbaar is met vervanging van low NOx-branders in bestaande kraakfornuizen is niet zonder uitgebreid onderzoek te beantwoorden. Daarbij spelen de volgende onzekerheden een rol:

De vraag of low NOx-branders technisch in te bouwen zijn zonder dat zeer kostbare modificaties van de fornuizen nodig zijn (oven ‘geometry’).
De prestatie van nieuwe low NOx-branders in een bestaande (niet optimale) configuratie.

De StAB vraagt zich af of een (behoorlijke) verbetering van de NOx-emissie bij de KTI Jumbo Upgrade fornuizen niet mogelijk is door vervanging van de low NOx-branders, mede gelet op de leeftijd hiervan (uit 1990).

De StAB acht het, gelet op de door Dow overgelegde gegevens, aannemelijk dat het toepassen van SCR bij de bestaande kraakfornuizen van Dow niet kosteneffectief is. Desgevraagd heeft de StAB ter zitting aangegeven dat het toepassen van SCR technisch niet onmogelijk is, maar wel erg gecompliceerd, gelet op de aard van de techniek.

13.4.

In reactie op het StAB-advies ziet het college geen aanleiding onderscheid te maken in de leeftijd van low NOx-branders, omdat de BBT dit niet verlangen. De StAB geeft zelf aan dat het onderzoek complex is, lang zal duren en leidt tot rechtsonzekerheid. Op basis van onderzoek naar de werkelijke emissies is een ruimere eis gesteld omdat dit een voor Dow haalbare norm is. Op basis van de beschikbare informatie heeft het college geen mogelijkheid gezien een strengere eis op te leggen. Het college ziet een onderzoek naar emissiereductie niet als onderdeel van het toetsingskader. Het college wijst op de onderzoeksverplichting voor Dow in voorschrift 12.5.4 (op basis van het Schone Lucht Akkoord) en zal op basis van de resultaten van dit onderzoek bezien of het bestreden besluit moet worden aangescherpt.

13.5.

Dow leest in het StAB-advies de bevestiging dat sprake is van technische kenmerken die het college de bevoegdheid geven om af te wijken op grond van artikel 5.5, eerste lid, van het Abm. Volgens Dow kan uit het juridisch kader niet worden afgeleid dat het noodzakelijk moet zijn om maatwerk toe te passen. Dow betwijfelt of de effectiviteit van low NOx-branders in de loop der jaren is verbeterd en ziet geen aanleiding voor specifiek onderzoek naar het vervangen van de low NOx-branders. Dow ziet geen direct verband tussen de uitstoot van de fornuizen en de leeftijd van de branders. Ter zitting heeft Dow opgemerkt dat de fornuizen wel wat ouder zijn, maar uitstekend worden onderhouden.

13.6.

De rechtbank stelt voorop dat eiser zijn beroep heeft beperkt tot de bestaande grote stookinstallaties in het LHC-complex. De rechtbank laat het gebruik van de bevoegdheid op grond van artikel 5.44a, derde lid, van het Abm (bij installaties types 4, 8 en 9) buiten beschouwing.

13.7.

Op basis van voorschrift 12.5.4 moet Dow de mogelijkheden voor een reductie van de NOx-emissie vanuit de grote stookinstallaties zoals opgenomen in tabel 1 van bijlage M03E van de aanvraag binnen een jaar onderzoeken. Dow heeft een onderzoek voorgelegd aan het college. De rechtbank merkt op dat de StAB en partijen met uitzondering van eiser ingaan op deze onderzoeksverplichting en de resultaten hiervan, maar stelt ook vast dat het college het onderzoek niet ten grondslag heeft gelegd aan het bestreden besluit noch aan een (gewijzigd) standpunt over het bestreden besluit. De rechtbank laat in deze uitspraak de resultaten van dit onderzoek buiten beschouwing.

13.8.

In paragraaf 3 van de Nota van Toelichting^[17]bij de wijziging van het Abm waarin deze bevoegdheid werd gecreëerd staat het volgende: “
Voor grote stookinstallaties gelden voorschriften voor de belangrijkste emissies naar de lucht, zoals stof, zwaveldioxide en stikstofoxiden. Deze voorschriften zijn aangescherpt, zodat Nederland blijft voldoen aan de emissiegrenswaarden. Daarnaast zijn nieuwe voorschriften opgenomen voor emissies naar de lucht van andere stoffen en voor emissies naar water. Er is zoveel mogelijk aangesloten bij bestaande vergunningen en algemene regels. Als er geen praktijkvoorbeelden zijn, is gekozen de soepele kant van de Europese emissieniveaus uit de BBT-conclusies over te nemen. Hiermee wordt aan de ene kant het huidige beschermingsniveau gehandhaafd en wordt er aan de andere kant geen generieke nationale kop gerealiseerd die tot onredelijke kosten kan leiden. Het aanscherpen van emissieniveaus in de vergunning is en blijft mogelijk, hoewel voor oude installaties onder voorwaarden ook soepeler maatwerk in de vergunning mogelijk blijft. Dit neemt niet weg dat ook bestaande installaties één of een combinatie van beste beschikbare technieken moeten toepassen om te voldoen aan de Richtlijn industriële emissies. De specifieke invulling daarvan is opgenomen in de BBT-conclusies. Het resulterende maximale emissieniveau is met dit wijzigingsbesluit opgenomen in het Activiteitenbesluit milieubeheer. Dit kan lager liggen dan de soepele kant van de emissieniveaus uit de BBT-conclusies. De algemene regels zijn daarmee afdoende voor het grootste deel van de installaties, zodat de bestuurlijke lasten voor de implementatie door aanpassen van vergunningen beperkt blijven. Maatwerk is alleen gereserveerd voor de uitzonderingen. Het gaat dan om installaties die technisch afwijken, bijvoorbeeld door een ander ontwerp, andere technieken of afwijkende brandstoffen. Maatwerk is niet bedoeld voor het opnieuw maken van de BBT-afweging. Die is al gemaakt bij het vaststellen van de BBT-conclusies.”

13.9.

De rechtbank leidt uit het bestreden besluit, het verweerschrift en de reactie op het StAB-advies af dat de volgende omstandigheden een rol hebben gespeeld bij de afweging van het college:

Het college stelt als uitgangspunt dat alleen kan worden afgeweken als de desbetreffende installatie voldoet aan de BBT.
In het bestreden besluit is vermeld dat het gekozen ontwerp van de bestaande stookinstallaties in combinatie met de te verbranden brandstoffen leidt tot emissieniveaus boven de 100 mg/Nm3.
Verder is aangegeven dat de principes van werking van een low NOx-brander het vervangen ervan een complex proces is waarbij het eerder gekozen ontwerp niet zonder meer aan te passen is en dat daarom sprake is van een uitzonderingssituatie.
In het verweerschrift staat dat de installaties van Dow voor het kraken van nafta zeer bijzondere specifieke installaties zijn met specifieke technische kenmerken die maar bij drie inrichtingen in Nederland worden gebruikt. Voor alle krakers geldt dat gedeeltelijk aanpassen niet zomaar mogelijk is.
In de reactie op het StAB-advies merkt het college op dat is aangesloten bij de werkelijke emissies van Dow en dat een onderzoek naar emissiereductie geen deel heeft uitgemaakt van het toetsingskader.

13.10.

De rechtbank stelt voorop dat de enkele omstandigheid dat een techniek wordt toegepast die wordt genoemd in de toepasselijke BBT en dat de emissies binnen de bandbreedte van de BBT-GEN blijven (ofwel dat wordt voldaan aan BBT), niet het afwijken van de basisnorm kan rechtvaardigen. Met andere woorden, voldoen aan BBT betekent niet dat die bevoegdheid bestaat en betekent evenmin dat hiervan gebruik moet worden gemaakt. In het bestreden besluit zal het college in acht moeten nemen of binnen Dow de BBT worden toegepast ingevolge artikel 2.14, eerste lid, onder c onder 1⁰, van de Wabo. Het gebruik van de bevoegdheid in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm vergt echter een andere afweging. In het Abm heeft de nationale wetgever bewust gekozen om een strengere NOx-grenswaarde te stellen voor bestaande grote stookinstallaties. Dit wordt bevestigd met de opmerking in de Nota van Toelichting dat maatwerk alleen is gereserveerd voor de uitzonderingen. Het afwijken van deze strengere NOx-grenswaarde vergt een zwaardere motivering waarbij niet kan worden volstaan met een verwijzing naar de toets aan artikel 2.14, eerste lid, onder c, onder 1⁰, van de Wabo. De omstandigheid dat in het bestreden besluit met artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo wordt afgeweken door verschillende emissies te sommeren leidt niet tot een ander oordeel. Uit de uitspraken van de Afdeling over gesommeerde emissiegrenswaarden van 25 april 2012^[18]en 9 mei 2012^[19]leidt de rechtbank niet af dat bij toepassing van de bevoegdheid van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo zonder meer de bovengrens van de BBT-conclusies respectievelijk de maximale afwijkingsmogelijkheden binnen de algemene voorschriften zou kunnen worden aangehouden, enkel omdat de installaties voldoen aan BBT. Ook de omstandigheid dat de maximale grenswaarde van 150 mg/Nm3 binnen de bandbreedte van de toepasselijke BBT ligt, ontslaat het college niet van de verplichting om de afwijking van de basisgrenswaarde in het Abm te onderbouwen en te motiveren op basis van een belangenafweging. Met andere woorden, een mogelijk ruimere BBT-GEN rechtvaardigt niet automatisch dat in afwijking van het Abm een hogere emissie wordt toegelaten of dat toepassing kan worden gegeven aan de maximale afwijkmogelijkheden op basis van het Abm bij het sommeren van emissies. Een andere uitleg strookt niet met de toelichting van de wetgever op de wijziging van artikel 5.5, eerste lid, van het Abm dat slechts bij uitzondering gebruik kan worden gemaakt van de bevoegdheid om af te wijken van de basis NOx-grenswaarde voor bestaande grote stookinstallatie van 100 mg/Nm3.

13.11.

De rechtbank benadrukt dat artikel 5.5, eerste lid, van het Abm een bevoegdheid geeft om af te wijken van de grenswaarde van 100 NOx mg/Nm3, maar geen (automatische) verplichting. Het gebruik van deze bevoegdheid moet worden onderbouwd en moet zijn gebaseerd op een afweging van de betrokken belangen. In het kader van de belangenafweging zal het college duidelijk in kaart moeten brengen welke belangen een rol spelen. Dat het college beoordelingsruimte heeft bij het verlenen van een omgevingsvergunning, maakt dat niet anders. Ook het gebruik van beoordelingsruimte moet worden onderbouwd en moet begrijpelijk en inzichtelijk zijn.

13.12.

Het college mag alleen van zijn afwijkingsbevoegdheid in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm gebruik maken op grond van ‘technische kenmerken’. De rechtbank waakt voor een te ruime taalkundige uitleg van het begrip ‘technische kenmerken’. Iedere installatie heeft technische kenmerken. Een te ruime uitleg van dit begrip zou tot gevolg hebben dat er altijd een bevoegdheid is om af te wijken, maar dan zou deze voorwaarde geen betekenis hebben. Eiser merkt terecht op dat het afwijken van deze norm slechts bij uitzondering kan gebeuren. Dat volgt uit paragraaf 3 van de Nota van Toelichting. Ook het college ziet maatwerk als een uitzondering. De rechtbank is dus van oordeel dat niet ieder technisch kenmerk de bevoegdheid schept om af te wijken van de basis NOx-grenswaarde. Bij de beoordeling van het gebruik van de bevoegdheid om af te wijken in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm ligt de nadruk op het bestaan van technische kenmerken die noodzaken tot het gebruik van de bevoegdheid om af te wijken. De rechtbank leest in de Nota van Toelichting echter niet dat maatwerk alleen mogelijk is als het technisch onmogelijk is om te voldoen aan de grenswaarde van 100 mg/Nm3 in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm. De rechtbank sluit niet uit dat andere factoren ook een rol kunnen spelen.

13.13.

Het college beslist wat betreft meerdere grote stookinstallatietypes (types 2 tot en met 7) om af te wijken, omdat de werkelijke emissies afwijken van de grenswaarden. Eiser merkt terecht op dat in het bestreden besluit nauwelijks wordt aangegeven wat de technische kenmerken zijn van deze installaties. In het verweerschrift worden de installaties ook over één kam geschoren. De rechtbank is van oordeel dat het college in het bestreden besluit de technische kenmerken in te algemene bewoordingen heeft beschreven en daarmee het bestaan en gebruik van de bevoegdheid te gemakkelijk heeft aangenomen. Gelet op het StAB-advies en de Nota van Toelichting waarin staat dat de afwijkingsbevoegdheid is gereserveerd voor installaties die technisch afwijken, bijvoorbeeld door een ander ontwerp, andere technieken of afwijkende brandstoffen, is de rechtbank van oordeel dat de technische kenmerken per installatietype hadden moeten worden onderzocht. Hierbij had ook moeten worden gekeken naar de leeftijd van de installaties en de ouderdom van de hierin toegepaste technieken, ook al zijn het BBT-technieken. Deze aspecten spelen een rol bij de beslissing om af te wijken. Een oude smartphone is misschien wel een best beschikbare techniek maar is inmiddels door de tijd achterhaald. De rechtbank sluit niet op voorhand uit dat dit ook aan de hand is bij de door Dow toegepaste technieken.

13.14.

Vervolgens had het college per installatietype moeten bekijken of het mogelijk is om aan de grenswaarden te voldoen, wat daarvoor zou moeten gebeuren als dat niet zonder meer lukt, of dat de technische kenmerken noodzaken tot afwijken. Hierbij had het college moeten betrekken of andere methodes om de emissie te reduceren kunnen worden toegepast om de grenswaarde in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm wel te halen. Dit zijn aspecten die het college als relevante omstandigheden had moeten betrekken bij de belangenafweging die ten grondslag moet liggen aan de beslissing om af te wijken met toepassing van de in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm gegeven bevoegdheid.

13.15.

Met de opmerking in de reactie op het StAB-advies dat het college heeft aangesloten bij de werkelijke emissies van Dow, miskent het college dat de nationale wetgever de emissiegrenswaarden voor bestaande grote en middelgrote stookinstallaties bewust heeft aangescherpt. Deze emissiegrenswaarden in artikelen 5.5, eerste lid, en 5.44a, eerste lid, van het Abm zijn rechtstreeks van toepassing op Dow. De rechtbank beseft dat het college in een spagaat zit. Enerzijds mag het college geen gesommeerde NOx-grenswaarde stellen waar Dow niet aan kan voldoen, anderzijds is de bevoegdheid om af te wijken van artikel 5.5, eerste lid, van het Abm beperkt. De rechtbank ziet echter wel meerdere mogelijke uitkomsten van het gecombineerde gebruik van beide bevoegdheden. Het college is niet alleen bevoegd om de aanvraag in te willigen, maar is ook bevoegd om géén toepassing te geven aan artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo. Het college had immers ook kunnen besluiten om helemaal geen gesommeerde grenswaarde op te nemen. Ook had het college bij het opleggen van een gesommeerde grenswaarde de emissies van specifieke installaties buiten beschouwing kunnen laten. Dat is ook gebeurd in de omgevingsvergunning van 2014. De rechtbank benadrukt dat een dergelijk besluit niet vergt dat het college buiten de grondslag van de aanvraag treedt door andere technieken voor te schrijven dan in de aanvraag staan vermeld. Als het college weigert te sommeren of specifieke installaties buiten de sommering laat, gelden paragraaf 5.1.1 en 5.1.5 van het Abm en de daarin opgenomen grenswaarden rechtstreeks voor de afzonderlijke installaties binnen het LHC-complex die niet bij de gesommeerde grenswaarde worden betrokken. Voor wat betreft die specifieke installaties, moet Dow ook aan deze grenswaarden voldoen, net zoals de andere grote en middelgrote stookinstallaties in Nederland. Er worden dan geen andere technieken voorgeschreven. Daarom had juist een onderbouwing en afweging per installatietype moeten worden gemaakt en dat is ten onrechte niet gebeurd in het bestreden besluit.

13.16.

Kosteneffectiviteit en de toekomstplannen van Dow spelen in de belangenafweging geen rol. De wetgever heeft nadrukkelijk aangegeven dat maatwerk niet bedoeld is voor het opnieuw maken van een BBT-afweging waarin ook kosteneffectiviteit wordt betrokken. Het college heeft bevestigd dat kosteneffectiviteit geen rol heeft gespeeld in de afweging. In het Abm komen meer bevoegdheden voor om af te wijken van de grenswaarde, bijvoorbeeld in artikel 2.4, achtste lid, van het Abm. Hierbij is in artikel 2.4, negende lid, van het Abm expliciet bepaald dat onder meer rekening wordt gehouden met een afwijkend emissiepatroon, de kosten en baten en een integrale afweging van de mogelijkheden voor emissiebeperking. Kosten en baten (kosteneffectiviteit) is echter niet genoemd in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm en de rechtbank leest hierin een extra bevestiging dat kosteneffectiviteit geen rol speelt. Hetgeen eiser over kosteneffectiviteit heeft aangevoerd, behoeft daarom geen verdere bespreking. Ook de toekomstige transitie bij Dow naar waterstof heeft voor het college géén rol gespeeld en hetgeen eiser hierover heeft aangevoerd, behoeft daarom ook geen verdere bespreking.

13.17.

Het college stelt ten onrechte dat een onderzoek naar emissiereductie geen deel uitmaakt van het toetsingskader. Eiser merkt terecht op dat het college een onderzoek naar emissiereductie (om te voldoen aan de basis NOx-grenswaarde) had mogen verlangen van Dow alvorens te beslissen op de aanvraag. Een dergelijk onderzoek mist de rechtbank in de onderbouwing van het bestreden besluit en sluit naadloos aan bij de toepassingsvoorwaarde in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm, dat sprake moet zijn van technische kenmerken die afwijking van de norm rechtvaardigen en bij de hierop gegeven toelichting van de wetgever.

13.18.

De rechtbank concludeert dat het bestreden besluit onvoldoende inzichtelijk en begrijpelijk is. Het bestreden besluit ontbeert een overzicht van technische kenmerken bij ieder installatietype respectievelijk een uitleg of onderbouwing waarom voor dat installatietype wordt afgeweken van de basis NOx-grenswaarde. Bij het sommeren van de emissies met toepassing van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo is het college niet verplicht om uit te gaan van de maximale bandbreedte enkel omdat de werkelijke emissies van Dow hoger zijn dan in het Abm is toegelaten. De rechtbank kan niet op voorhand uitsluiten dat bij een deel van de installaties wel en bij een ander deel niet wordt afgeweken van de grenswaarden in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm, want dat hangt af van de kenmerken van de betreffende installatie en die zijn niet afzonderlijk beschreven.

13.19.

In het StAB-advies heeft de StAB al sommige technische kenmerken beschreven en is de StAB ingegaan op de door eiser genoemde reductietechnieken en alternatieven. De rechtbank overweegt hierover het volgende.

13.20.

De rechtbank is van oordeel dat het gebruik van fuelgas geen bijzonder technisch kenmerk is omdat in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm een hogere norm wordt gesteld voor bestaande stookinstallaties (100 mg/Nm3) dan voor op aardgas gestookte grote stookinstallaties (70 mg/Nm3). Dit heeft het college overigens ook aan de StAB medegedeeld.

13.21.

In het StAB-advies leest de rechtbank niet dat low NOx-branders helemaal niet kunnen worden vervangen. Onder verwijzing naar de resultaten van de vervanging van de low NOx-branders bij de Lummus fornuizen vraagt de StAB zich af of een (behoorlijke) verbetering van de NOx-emissie bij de KTI Jumbo Upgrade fornuizen niet mogelijk is, mede gelet op de leeftijd van de low NOx-branders in die fornuizen en omdat bij de vervanging van branders in andere fornuizen een aanzienlijk hogere NOx reductie wordt bereikt. De rechtbank volgt hierin de StAB en ziet hierin een bevestiging van het hierboven gegeven oordeel dat het college voldoende aanleiding had om in het kader van de afwijkingsbevoegdheid een onderzoek naar vervanging van de branders per installatie te verlangen. Iedere installatie heeft zijn eigen technische kenmerken waaronder in ieder geval het installatietype, de leeftijd en het type brander. De omstandigheid dat in de BBT de leeftijd van de low NOx-branders niet relevant is, is geen aanleiding voor een ander oordeel. Het gaat hier om gebruik van de bevoegdheid in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm, niet om de toets aan artikel 2.14, eerste lid, onder c, onder 1⁰, van de Wabo. Dat het college hiernaast ook toepassing geeft aan artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo, wil niet zeggen dat geen enkele betekenis toekomt aan de grenswaarden in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm.

13.22.

De omstandigheid dat in het LHC-complex kraakfornuizen worden gebruikt, ontslaat het college niet van de verplichting per installatie te onderzoeken of er een noodzaak is om af te wijken van de grenswaarde. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de Lummus fornuizen ook kraakfornuizen zijn en dat daar na een vervanging van de conventionele branders door low NOx-branders ruimschoots wordt voldaan aan de grenswaarde in het Abm. Overigens wijkt het college ook af bij enkele middelgrote stookinstallaties in het LHC-complex.

13.23.

De StAB heeft verder opgemerkt dat SCR niet technisch onmogelijk is maar dat de toepassing van SCR op een bepaalde hoogte in de installatie een aanzienlijke aanpassing vergt van de convectiesectie van de fornuizen. Naar het oordeel van de rechtbank ontslaat deze bevinding het college niet van de verplichting om toepassing van SCR te laten onderzoeken door Dow voordat het bestreden besluit werd genomen. Het college heeft in de reactie op het StAB-advies niet specifiek op dit onderdeel gereageerd. Het bestreden besluit is ook op dit onderdeel onvoldoende gemotiveerd.

13.24.

De rechtbank maakt uit het StAB-advies op dat een onderzoek naar emissiereductie ingewikkeld is en lang kan duren, maar ziet hierin geen reden waarom het college niet een dergelijk onderzoek had kunnen verlangen van Dow alvorens te beslissen op de aanvraag en af te wijken van de grenswaarde in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat Dow ruim voor het indienen van de aanvraag in 2020 had kunnen weten dat in 2019 een strengere grenswaarde werd gesteld in het Abm. Dow heeft tot de beroepsprocedure ook niet betwist dat hoofdstuk 5 van het Abm van toepassing is op de stookinstallaties binnen het LHC-complex en kan zich niet verschuilen achter haar gewijzigde inzicht in deze beroepsprocedure over de toepasselijkheid van paragraaf 5.1.1 en 5.1.5 van het Abm. Eiser heeft terecht opgemerkt dat al in 2008 werd geprocedeerd over grenswaarden aan de stookinstallaties in het LHC-complex, hetgeen heeft geleid tot de hierboven genoemde uitspraak van de Afdeling in 2009. Desondanks heeft Dow in de afgelopen jaren geen aanleiding gezien om zelf te onderzoeken of het vervangen van de low NOx-branders bij de diverse installaties zinvol was en iets zou opleveren. De door het college gevreesde rechtsonzekerheid als gevolg van een lang aanvraagtraject heeft Dow aan zichzelf te wijten. Dit klemt temeer omdat in het bestreden besluit wel een onderzoeksverplichting naar reducerende technieken is opgenomen in voorschrift 12.5.4. Dow had een onderzoek binnen twaalf maanden moeten aanleveren. Dow heeft hiertegen geen beroep ingesteld. Een dergelijk onderzoek kan dus redelijkerwijs van Dow worden gevergd en kan binnen relatief korte tijd plaatsvinden. Het verlangen van een onderzoek achteraf is echter het paard achter de wagen spannen, temeer omdat een eventuele wijziging van de omgevingsvergunning naar aanleiding van mogelijke technische ontwikkelingen ook enige tijd in beslag zal nemen. Het college had dat onderzoek naar het oordeel van de rechtbank niet achteraf, maar voorafgaand aan de vergunningverlening van Dow moeten verlangen. Deze handelwijze heeft tot gevolg dat Dow langere tijd gebruik kan blijven maken van gedateerde installaties met een hoge NOx-emissie. De opmerking tijdens de zitting dat Dow deze installaties goed onderhoudt, brengt de rechtbank niet op een ander oordeel. De installaties blijven een NOx-emissie houden die hoger is dan de maximale grenswaarde in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm.

Kan het college sommeren met toepassing van artikel 2.22, vijfde lid, van het Abm?

14. Eiser meent dat door de vergunde gesommeerde norm het milieu niet wordt beschermd en, naar de rechtbank begrijpt, dat het college geen toepassing heeft kunnen geven aan artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo omdat de voorschriften in strijd zijn met artikel 2.14 van de Wabo. Er is volgens eiser geen sprake van een "hoger beschermingsniveau". Het besluit verhult dat alle stookinstallaties van het LHC-complex de norm van 100 mg/Nm3 ruimschoots overschrijden en dat deze overtreding bij vergunning wordt gelegaliseerd terwijl dit wettelijk niet is toegestaan. Eiser noemt Dow een van de grootste uitstoters van NOx in Nederland. Van Dow mag worden verwacht dat zij de nodige zorg voor de bescherming van het milieu in acht neemt en zich dus houdt aan de geldende grenswaarden, met name wat de KTI Jumbo Upgrade fornuizen en de GK6 betreft. Eiser heeft er in dat kader ook op gewezen dat in de omgeving van Dow enkele Natura 2000-gebieden zijn gelegen, waaronder het gebied Westerschelde-Saefthinge. Er wordt te veel rekening gehouden met de belangen van Dow en te weinig met de bescherming van het milieu. Eiser betoogt verder dat sprake is van concurrentievervalsing. De hoge(re) NOx-norm voor Dow is oneerlijk ten opzichte van andere vergelijkbare bedrijven binnen de EU. In de reactie op het StAB-advies heeft eiser aangegeven vooral te vrezen voor precedentenwerking omdat enkele vergelijkbare bedrijven in Nederland in 2024 voor revisie en actualisatie in aanmerking komen op basis van artikel 5.38 en 16.56 van de Omgevingswet.

14.1.

Het college benadrukt dat in de voorschriften juist een strengere eis wordt opgelegd dan de eis in het Abm. Sommige installaties voldoen op individueel niveau weliswaar niet aan het Abm, maar met de gesommeerde NOx-emissiegrenswaarde voldoet het totaal aan installaties wel aan de grenswaarde. Installaties 6 en 7 emitteren meer dan het Abm toestaat, maar dit wordt gecompenseerd door toepassing van de sommatie. Deze overschrijding verplicht Dow met andere installaties (extra) te compenseren om aan de gesommeerde grenswaarde te voldoen. Dit is in het belang van de bescherming van het milieu. De opgelegde grenswaarden in voorschriften 12.5.1 en 12.5.2 zijn strenger dan de uitkomst van het sommeren van de emissies van de afzonderlijke installaties met inachtneming van de uitgangspunten en daarom is ook sprake van een beter beschermingsniveau. Dow beschikt over een natuurvergunning voor de gevolgen van haar activiteiten op nabijgelegen Natura 2000-gebieden en het college hoeft bij de verlening van een milieuvergunning hier geen rekening mee te houden. Het college betwist verder dat sprake is van verstoring van een gelijk speelveld. Het college wijst erop dat er twee andere bedrijven in Nederland zijn met kraakfornuizen en dat aan hen een hogere norm is vergund dan aan Dow.

14.2.

Dow benadrukt dat alle installaties aan BBT voldoen. Dat geldt zowel voor de in de BBT-conclusies genoemde technieken als de met de BBT geassocieerde emissieniveaus (BBT-GEN’s). Dow voegt hieraan toe dat het college in dit geval uiteindelijk op basis van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo is afgeweken en dat met de NOx-sommatie een hoger beschermingsniveau wordt bereikt. Dow heeft de haar vergunde emissienorm vergeleken met andere bedrijven (Shell Moerdijk en SABIC Geleen) en maakt daaruit op dat bij Dow een lagere norm is vergund dan bij die bedrijven het geval is. Dow wijst er verder op dat hieruit blijkt dat er andere bedrijven zijn met soortgelijke kraakfornuizen die een andere emissiegrenswaarde dan 100 mg/Nm3 voor NOx vergund hebben gekregen.

14.3.

De StAB heeft naar aanleiding van vragen van de rechtbank het bestreden besluit vergeleken met andere bedrijven, te weten Shell Moerdijk, SABIC Geleen (Olefins 3), SABIC Geleen (Olefins 4) en Dow Chemical Ibérica, het Spaanse zusterbedrijf van Dow Terneuzen. De StAB heeft daarbij geconcludeerd dat aan Dow geen hogere NOx-emissienorm is vergund dan aan genoemde bedrijven. De StAB merkt wel op dat alleen bij Shell ook een gesommeerde NOx-emissiegrenswaarde is gesteld en dat eigenlijk alleen die vergunde emissie (114 mg/Nm3) goed met onderhavig geval te vergelijken is.^[20]

14.4.

Hierboven heeft de rechtbank al aangegeven dat ook de opgelegde gesommeerde grenswaarden in voorschrift 12.5.1 en 12. 5.2 moeten voldoen aan artikel 2.14 van de Wabo. De omstandigheid dat de maximale grenswaarde van 150 mg/Nm3, die op basis van de afwijkingsbevoegdheid kan worden opgelegd, binnen de bandbreedte van de toepasselijke BBT ligt, ontslaat het college niet van de verplichting om deze afwijking van de basisgrenswaarde in het Abm te onderbouwen en te motiveren op basis van een belangenafweging. Naast technische kenmerken spelen ook andere belangen een rol, waaronder het milieubelang als zodanig en het belang van een ‘level playing field’.

14.5.

De rechtbank heeft hierboven geoordeeld dat in het bestreden besluit het college het gebruik van de bevoegdheid om af te wijken van de basisgrenswaarde voor bestaande grote stookinstallaties onvoldoende heeft onderbouwd. Het college was in zoverre niet bevoegd om te sommeren met emissiegrenswaarden die afwijken van de in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm gestelde emissiegrenswaarde voor bestaande grote stookinstallaties. Als niet kan worden afgeweken van de emissiegrenswaarde voor bestaande grote stookinstallaties, dan moet ook worden geconcludeerd dat met de gesommeerde NOx-emissiegrenswaarde in het bestreden besluit géén gelijkwaardig beschermingsniveau wordt geboden als met de NOx-emissiegrenswaarden die rechtstreeks gelden op basis van paragraaf 5.1.1 van het Abm. De toepassing van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo is dan in strijd met artikel 5.6, eerste en tweede lid, van het Bor.

14.6.

De rechtbank zal ook de door eiser aangevoerde beroepsgrond over concurrentievervalsing behandelen. De rechtbank stelt vast dat partijen bij de StAB hebben aangegeven dat zij onderschrijven dat de vergeleken emissievoorschriften uit die vergunningen betrekking hebben op installaties die vergelijkbaar zijn met de kraakfornuizen in het LHC-complex van Dow. Verder blijkt uit het onderzoek van de StAB dat de genoemde bedrijven, voor zover vergelijkbaar, een ruimere norm vergund hebben gekregen. In zoverre is geen sprake van concurrentievervalsing. In het midden kan blijven op welke wijze dit aspect een rol speelt in de belangenafweging. De rechtbank ziet vooralsnog geen vrees voor precedentenwerking omdat het gebruik van de bevoegdheid om af te wijken van de grenswaarden afhankelijk is van het bestaan van technische kenmerken van de afzonderlijke installaties. De rechtbank kan uit het advies van de StAB niet opmaken dat soortgelijke installaties met dezelfde kenmerken en van dezelfde leeftijd bij de andere bedrijven worden gebruikt. Deze beroepsgrond slaagt niet.

14.7.

De natuurvergunning van Dow heeft alleen betrekking op significante gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000 gebieden vanwege de bestaande inrichting van Dow. Deze natuurvergunning zal Dow echter niet verplichten om verdergaande maatregelen te treffen teneinde stikstofemissies te reduceren ook al zou dit kunnen leiden tot een verbetering van de staat van instandhouding van stikstofgevoelige habitats binnen de betreffende gebieden. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat er geen vergunningsplicht op basis van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb (oud) geldt als het project niet wijzigt, omdat dan ook de emissies niet vermeerderen.

14.8.

In het bestreden besluit heeft het college ervoor gekozen om te sommeren met toepassing van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo. Omdat het college bij het sommeren uitgaat van de werkelijke emissies van de meeste installaties binnen het LHC-complex, bestaat geen prikkel voor Dow om te investeren en te innoveren om zo de bestaande NOx-uitstoot te reduceren. Sommeren met werkelijke emissies is een keuze van het college, maar bij het maken van deze keuze had het college de (bestaande) toestand van het milieu, de gevolgen voor het milieu en de mogelijkheden tot beperking van de nadelige gevolgen voor het milieu (respectievelijk artikel 2.14, eerste lid, onder a, onder 1⁰, 2⁰ en 5⁰, van de Wabo) moeten betrekken. Hoewel het college beoordelingsruimte heeft bij het betrekken van de in artikel 2.14, eerste lid, onder a, van de Wabo genoemde aspecten, zal het college wel moeten verantwoorden hoe het van die beoordelingsruimte gebruik heeft gemaakt. Het bestreden besluit bevat weliswaar een algemene beoordeling van de bestaande toestand van het milieu en de gevolgen voor het milieu, maar een aantal zaken blijft onderbelicht bij de keuze van het college om te sommeren. De rechtbank wijst op de volgende aspecten.

Dow is een van de grootste stikstof uitstoters in Nederland en Nederland heeft een stikstofprobleem. Deze NOx-emissie van Dow heeft nadelige gevolgen voor de gehele omgeving van Dow, niet alleen de directe omgeving in Zeeuws Vlaanderen, maar in de gehele provincie Zeeland en daarbuiten. Het college had deze nadelige gevolgen moeten betrekken bij de keuze voor toepassing van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo Dat geldt ook voor de gevolgen voor Natura 2000-gebieden, waaronder de Westerschelde.
De omstandigheid dat de werkelijke emissies van de installaties in het LHC-complex liggen binnen de BBT-GEN rechtvaardigt niet zonder meer dat wordt afgeweken van het Abm. Het college had hierbij moeten betrekken dat verschillende installaties binnen het LHC-complex al langere tijd geleden zijn gebouwd.
De in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm gestelde grenswaarden dwingen Dow tot een emissiereductie van een groot aantal installaties binnen het LHC-complex. Paragrafen 5.1.1 en 5.1.5. van het Abm zijn opgesteld ter bescherming van het gehele milieu (niet alleen Natura 2000-gebieden). Deze grenswaarden dwingen alle grote stookinstallaties in Nederland om te reduceren en te innoveren. De nationale wetgever heeft er niet voor niets voor gekozen om deze eisen te stellen. De eisen zijn ook een duidelijke aanwijzing dat er mogelijkheden zijn om de nadelige gevolgen voor het milieu te beperken (artikel 2.14, eerste lid, onder a, sub 5⁰, van de Wabo). Het college had de doelstellingen die ten grondslag liggen aan deze paragrafen mede moeten betrekken bij de toepassing van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo. Hierboven heeft de rechtbank ook geoordeeld dat afwijken van de basisgrenswaarde een uitzondering is en dat het maken van die uitzondering onvoldoende is onderbouwd. Door uit te gaan van de werkelijke emissies die hoger zijn dan de basisgrenswaarden, hoeft Dow niet te voldoen aan eisen die wel gelden voor alle grote stookinstallaties in Nederland en hoeft Dow niet nu te investeren om de NOx-emissie te reduceren Dit doet geen recht aan de doelstellingen van paragrafen 5.1.1 en 5.1.5. van het Abm. Het college had beter moeten onderbouwen waarom een relatief soepele NOx-emissiegrenswaarde wordt opgelegd aan Dow.
Met aanvulling op hetgeen eiser heeft aangevoerd in beroep (met toepassing van artikel 8:69 van de Awb) begrijpt de rechtbank niet waarom het college, in de gevallen waarin de werkelijke emissie lager is dan de in het Abm gestelde grenswaarde, bij het sommeren uitgaat van de (hogere) grenswaarde. Dit gebeurt bij installatietype 1 (de Lummus fornuizen) waarbij de werkelijke emissie 90 NOx mg/Nm3 bedraagt, maar bij het sommeren wordt uitgegaan van 100 NOx mg/Nm3. In dit geval zijn er geen technische kenmerken die noodzaken tot afwijken van de basis NOx-grenswaarde want er wordt aan deze basis NOx-grenswaarde voldaan. Door het hanteren van dit uitgangspunt krijgt Dow onnodig emissieruimte. Dit leidt namelijk tot een ruimere gesommeerde grenswaarde en dat is niet in belang van de bescherming van het milieu. Het besluit is in zoverre onvoldoende onderbouwd.
Het college betrekt voor wat betreft de KTI Jumbo Upgrade ovens de maximale bandbreedte en bij de GK6 de geldende NOx-grenswaarde bij het sommeren en niet de werkelijke emissie die hoger is dan de maximale bandbreedte. Het college kiest er echter ook voor om te sommeren en het directe gevolg daarvan is dat Dow niet hoeft te investeren in deze twee installatietypes, ook al stoten zij meer NOx uit dan maximaal is toegelaten op grond van paragraaf 5.1.1 van het Abm. Het college had moeten motiveren waarom Dow niet wordt gehouden aan de basiswaarden van het Abm voor alle dan wel een deel van de grote (en middelgrote) stookinstallaties van het LHC-complex. De rechtbank prijst de onderzoeksverplichting in voorschrift 12.5.4 van het bestreden besluit, maar merkt wel op dat dit een omslachtige manier is om achteraf innovatie te bewerkstelligen.

De rechtbank concludeert dat het college de keuze om te sommeren onvoldoende heeft onderbouwd en onvoldoende heeft gemotiveerd of dit past binnen artikel 2.14 van de Wabo.

Is op juiste wijze gesommeerd?

15. In het beroep stelt eiser dat het college bij het sommeren ten onrechte heeft aangesloten bij de werkelijke emissies. Door te sommeren worden emissies toegelaten die veel hoger zijn dan de maximaal bij maatwerk toe te kennen norm. Eiser betwist (in de reactie op het StAB-advies) dat de feitelijke metingen van de werkelijke emissies representatief zijn voor de werkelijke emissies. Een gesommeerde norm vergt volgens eiser continue monitoring van alle bronnen met uitzondering van de allerkleinste bronnen. Eiser is van mening dat de verplichte periodieke meting met een meetfrequentie van twee keer per jaar aan een beperkt deel van de procesfornuizen niet voldoet. In de reactie op het StAB-advies stelt eiser verder dat het college ten onrechte uitgaat van een gesommeerde uurgemiddelde norm terwijl in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm maandgemiddelde normen zijn gesteld. De berekening van de gesommeerde norm is daardoor onnavolgbaar. Eiser heeft zelf berekend wat de gesommeerde norm zou zijn als zou worden gerekend met de rechtstreeks geldende grenswaarden en komt dan uit op een hogere norm

(van 89,94 mg/Nm3) dan het college heeft berekend.

15.1.

Het college heeft in het bestreden besluit onderkend dat de normen in artikel 5.44a, eerste lid, van het Abm voor de middelgrote stookinstallaties van de superheater (installatietype 9) pas gelden per 1 januari 2025 en van de HDA heater (installatietype 8) pas geldt per 1 januari 2030. Het college heeft vervolgens opgemerkt dat bij het sommeren van de emissies geen rekening is gehouden met de in het Abm opgenomen termijnen. In het bestreden besluit staat ook dat de normen in het Abm uurgemiddelden zijn. In het bestreden besluit is berekend dat de gesommeerde norm (als zou worden gerekend met de rechtstreeks geldende grenswaarden) 85,36 mg/Nm3 bedraagt en dat Dow hier niet aan kan voldoen. Het college heeft in reactie op het StAB-advies aangegeven dat is gekozen voor een periodieke meetverplichting en dat daarom een normstelling in een uurgemiddelde is opgenomen. Het hanteren van een maandgemiddelde is geen wettelijke verplichting. Het is volgens het college moeilijker te voldoen aan een uurgemiddelde norm dan aan een maandgemiddelde norm. Ter zitting heeft het college desgevraagd aangegeven dat het niet heeft onderzocht of de door Dow aangeleverde werkelijke emissies juist zijn.

15.2.

Dow maakt, in reactie op het StAB-advies, de kanttekening dat de emissiegrenswaarden voor NOx voor de installatietypen 4, 8 en 9 in beginsel pas gelden op 1 januari 2025 respectievelijk 1 januari 2030. Volgens Dow is alleen sprake van een maandgemiddelde norm als er continu gemeten wordt en geldt dit niet bij periodieke metingen. Uit het feit dat een uurgemiddelde concentratie een bepaalde emissieconcentratie overschrijdt, kan niet zonder meer worden afgeleid dat een maandgemiddelde norm wordt overschreden. Dit komt door de kortere middelingstijd. Volgens Dow kan zonder herrekening een vergelijking worden gemaakt tussen een uur- en maandgemiddelde, en geldt dat het uurgemiddelde een strenger uitgangspunt is en dus een ‘worst case-benadering’ is.

15.3.

De StAB is in haar advies uitgegaan van de normstelling in artikel 5.5, eerste lid, en artikel 5.44a, eerste lid, van het Abm. De StAB heeft opgemerkt dat de normen voor middelgrote stookinstallaties gelden op de in artikel 5.44, tweede lid, aangegeven data. In het overzicht van maximale grenswaarden in tabel 4.1 gaat de StAB uit van de grenswaarden na de implementatietermijn. De StAB merkt op dat de emissienorm in het Abm een maandgemiddelde is en dat de werkelijke emissies en de normstelling in het bestreden besluit uurgemiddelde concentraties betreffen. Uit het feit dat een uurgemiddelde concentratie een bepaalde waarde overschrijdt, kan volgens de StAB niet zonder meer worden afgeleid dat eenzelfde maandgemiddelde concentratie uit het Abm wordt overschreden. Bij het sommeren zouden de normen uit het Abm eerst moeten worden herrekend tot een uurgemiddelde om pas daarna te komen tot een “bubble-norm” als uurgemiddelde.

15.4.

Met betrekking tot de opmerking van Dow dat bij het sommeren het college (en de StAB) uitgaan van grenswaarden die pas in 2025 en daarna gelden, overweegt de rechtbank dat het college in het bestreden besluit de bewuste keuze heeft gemaakt om géén rekening te houden met de in het Abm geldende overgangstermijnen. De rechtbank begrijpt dat het college bij het gebruik van de bevoegdheid in artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo artikel 5.44, tweede lid, van het Abm niet heeft betrokken. Eiser en Dow hebben hiertegen géén beroep ingesteld. Het beroep van eiser richt zich niet op de middelgrote stookinstallaties en Dow heeft geen beroep ingesteld. De rechtbank ziet geen aanleiding hierover een oordeel te geven.

15.5.

De rechtbank stelt vast dat het college de norm in voorschriften 12.5.1 en 12.5.2 van het bestreden besluit mede heeft gebaseerd op de werkelijke emissies van Dow. Het college heeft ter zitting aangegeven dat het deze werkelijke emissies niet heeft geverifieerd. Deze gegevens waren wel voorhanden, omdat Dow al na de vergunning uit 2014 NOx-emissies voor de LHC-stookinstallaties meet met een rekenprogramma. In het kader van een zorgvuldige voorbereiding en gelet op het belang van de hoogte van de werkelijke emissies voor de hoogte van de uiteindelijke gesommeerde norm, had het college de hoogte van de werkelijke emissies beter moeten onderzoeken. Uit het bestreden besluit kan de rechtbank niet afleiden of en zo ja, hoe het college de werkelijke emissiegegevens heeft geverifieerd.

15.6.

De rechtbank is verder van oordeel dat het college in het bestreden besluit ten onrechte heeft aangegeven dat de normstelling in het Abm betrekking heeft op uurgemiddelde concentraties. De StAB heeft terecht opgemerkt dat de normstelling in het Abm betrekking heeft op maandgemiddelde concentraties. De rechtbank ziet niet in waarom de in artikel 5.8, vierde lid, van de Activiteitenregeling milieubeheer (Arm) geboden mogelijkheid voor periodieke metingen ertoe zou leiden dat bij periodieke metingen een emissiegrenswaarde zou gelden die betrekking heeft op uurgemiddelden concentraties. Het staat het college vrij om, als het toepassing geeft aan artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo, een norm te stellen die afwijkt van de algemeen geldende voorschriften. Dit geeft het college ook de bevoegdheid om een gesommeerde norm te stellen die betrekking heeft op uurgemiddelde concentraties in plaats van maandgemiddelde concentraties. Het college heeft in redelijkheid een norm kunnen stellen in een uurgemiddeldeconcentratie, omdat is gekozen voor een periodieke meetverplichting. De rechtbank heeft echter wel twijfels over de juistheid van de uitkomst van de sommering, omdat in die gevallen zonder meer de NOx-emissiegrenswaarden uit het Abm zijn overgenomen. Bij installatietypen 1 en 7 is de basis NOx-emissiegrenswaarde overgenomen en bij installatie 6 de maximale NOx-emissiegrenswaarde. De rechtbank neemt aan dat de werkelijke emissies zijn gemeten in uurgemiddelde concentraties en stelt vast dat, voor zover is gesommeerd met de werkelijke emissies, een norm is gesteld in uurgemiddelde concentraties. De rechtbank is van oordeel dat het op de weg van het college had gelegen om in het bestreden besluit te verantwoorden op welke wijze het sommeren met de grenswaarden uit het Abm in maandgemiddelde concentraties voor deze twee installatietypen resulteert in een grenswaarde in een uurgemiddelde concentratie. Het bestreden besluit is op dit onderdeel niet inzichtelijk. De omstandigheid dat de normen in het Abm (de maximale norm van 150 mg/Nm3 voor de KTI Jumbo Upgrade fornuizen en de basisnorm van 80 mg/NM3 voor de GK6) lager zijn dan de werkelijke emissies van deze installaties leidt niet tot een ander oordeel. Niet valt uit te sluiten dat de daadwerkelijke afwijking van de maximale norm respectievelijk de basisnorm voor maandgemiddeldeconcentraties hoger (of lager) zijn omdat de werkelijke emissies in uurgemiddelde concentraties zijn gemeten.

Conclusie en gevolgen

16. De rechtbank concludeert als volgt. In voorschriften 12.5.1 en 12.5.2 van het bestreden besluit heeft het college een gesommeerde NOx-grenswaarde gesteld. Hierbij heeft het college toepassing gegeven aan artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo en is het college tegelijkertijd afgeweken met de bevoegdheid in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm. De rechtbank is van oordeel dat het college het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid en het gebruik van de bevoegdheid in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm onvoldoende heeft onderbouwd door niet per installatie te (laten) onderzoeken of technische kenmerken noodzaken tot afwijking van de basisgrenswaarde. Als dat niet gebeurt, is het college niet bevoegd af te wijken van de NOx-grenswaarden in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm. In die situatie leidt toepassing van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo niet tot een beschermingsniveau dat wordt geboden door paragraaf 5.1.1 van het Abm en is het gebruik van deze bevoegdheid in strijd met artikel 5.6, eerste en tweede lid, van het Bor. Daarnaast heeft het college onvoldoende onderbouwd of toepassing van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo voldoet aan de voorwaarden in artikel 2.14 van de Wabo. Tot slot is de uitgevoerde sommatie onzorgvuldig. Voorschriften 12.5.1 en 12.5.2 zijn daarom in strijd met artikel 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, artikel 5.5, eerste lid van het Abm, artikelen 2.14 en 2.22, vijfde lid, van de Wabo en artikel 5.6, eerste en tweede lid, van het Bor en komen in aanmerking voor vernietiging.

16.1.

Als de rechtbank hiertoe overgaat, zullen de afzonderlijke stookinstallaties van het LHC-complex rechtstreeks aan de paragrafen 4.3 en 4.126 van het Bal moeten voldoen, in het bijzonder aan artikel 4.36 van het Bal. De werkelijke NOx-emissies van een groot deel van deze installaties zijn echter hoger dan op basis van artikel 4.36 van het Bal rechtstreeks is toegelaten. Dat betekent dat Dow dan het LHC-complex in bedrijf heeft in strijd met het Bal. De rechtbank ziet aanleiding om in deze procedure eerst het college de gelegenheid te bieden om de gebreken in het bestreden besluit te herstellen. Hierbij kan het college nader onderbouwen of de technische kenmerken van de grote installaties in het LHC-complex noodzaken tot afwijking van artikel 5.5, eerste lid, van het Abm en de keuze voor sommeren nog eens te heroverwegen en te motiveren. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat Dow een onderzoek naar emissiereductie heeft overgelegd (al heeft het college om nadere gegevens gevraagd). De rechtbank ziet dit als een efficiënte manier om het college de gelegenheid te bieden de juiste normstelling op te nemen in het bestreden besluit.

16.2.

De rechtbank geeft hierbij de volgende aanwijzingen:

Het college zal een onderbouwing per installatietype moeten geven en hierbij de toepassing van alternatieve methodes van emissiereductie moeten bespreken, in ieder geval het vervangen van low NOx-branders en het toepassen van SCR bij de afzonderlijke installatietypen 2, 3, 5 en 6. De rechtbank benadrukt hierbij dat het college meerdere keuzes heeft. Het college kan kiezen om niet te sommeren maar kan ook kiezen om één of meerdere installatietypen niet bij de sommatie te betrekken, waardoor de betreffende uitgezonderde installatie rechtstreeks moet voldoen aan artikel 4.36 van het Bal. Daarnaast kan het college ervoor kiezen om wel of niet af te wijken van artikel 5.5, eerste lid, van het Abm.
Het college dient ook te motiveren waarom bij installatietype 1 de maximale bandbreedte van artikel 5.5, eerste lid, van het Abm wordt gehanteerd. De rechtbank wenst hierbij te weten wat de sommatie is als wordt uitgegaan van de werkelijke emissie van installatietype 1.
Het college zal de toets van de gesommeerde norm aan artikel 2.14 van de Wabo moeten onderbouwen en in dit verband mede moeten aangeven of van Dow meer kan worden verwacht om de stikstofuitstoot te beperken.
Het college zal de werkelijke emissiegegevens van Dow moeten verifiëren en moeten verantwoorden hoe het sommeren met de grenswaarden uit het Abm in maandgemiddelde concentraties voor de installatietypes 6 en 7 resulteert in een gesommeerde NOx-emissiegrenswaarde in een uurgemiddelde concentratie.

Als het college besluit om niet te sommeren dan wel om te sommeren met een deel van de emissies van de grote stookinstallaties of als het college besluit om niet of deels af te wijken van de basis NOx-grenswaarden in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm (en dus anders sommeert dan in tabel 18 van het bestreden besluit) dan leidt dat tot een wijziging van het besluit. In dat geval zal het college een nieuw besluit moeten nemen om het bestreden besluit te wijzigen. De rechtbank bepaalt dat het college hierbij afdeling 3.4 van de Awb buiten toepassing kan laten en dus geen ontwerpbesluit ter inzage hoeft te leggen.

16.3.

De rechtbank verzoekt het college binnen drie weken aan te geven of hij gebruik wil maken van de mogelijkheid om de gebreken te herstellen. De rechtbank geeft het college vervolgens een half jaar de gelegenheid om de gebreken te herstellen. Als het college een herstelbesluit heeft genomen, krijgen partijen de gelegenheid om daarop te reageren. Daarna doet de rechtbank (in beginsel zonder tweede zitting) uitspraak.

Beslissing

De rechtbank:

draagt het college op binnen drie weken na verzending van deze tussenuitspraak de rechtbank mede te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
stelt het college in de gelegenheid om binnen 21 weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
bepaalt dat, als het college een herstelbesluit neemt, het hierbij geen toepassing hoeft te geven aan afdeling 3.4, van de Awb;
houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, mr. R. Grimbergen en mr. C.N. van der Sluis, leden, in aanwezigheid van mr. J. Oosterveer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2024.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Dat kan worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Richtlijn industriële emissies

Artikel 14 Vergunningsvoorwaarden

(…)

2 Voor de toepassing van lid 1, onder a), kunnen de emissiegrenswaarden worden aangevuld of vervangen door gelijkwaardige parameters of gelijkwaardige technische maatregelen die een gelijkwaardig niveau van milieubescherming garanderen.

3 De BBT-conclusies vormen de referentie voor de vaststelling van de vergunningsvoorwaarden.

(…)

Artikel 15 Emissiegrenswaarden, gelijkwaardige parameters en technische maatregelen

1. De emissiegrenswaarden voor verontreinigende stoffen gelden op het punt waar de emissies de installatie verlaten en worden bepaald zonder rekening te houden met een eventuele voorafgaande verdunning.

Voor indirecte lozingen van verontreinigende stoffen in water mag bij de bepaling van de emissiegrenswaarden van de betrokken installatie rekening worden gehouden met het effect van een waterzuiveringsinstallatie, op voorwaarde dat een equivalent niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel wordt gewaarborgd en dat zulks niet leidt tot een hogere belasting van het milieu.

2 Onverminderd artikel 18 zijn de emissiegrenswaarden en de gelijkwaardige parameters en de technische maatregelen, bedoeld in artikel 14, leden 1 en 2, gebaseerd op de beste beschikbare technieken, zonder dat daarmee het gebruik van een bepaalde techniek of technologie wordt voorgeschreven.

3 De bevoegde autoriteit stelt emissiegrenswaarden vast die waarborgen dat de emissies onder normale bedrijfsomstandigheden niet hoger zijn dan de met de beste beschikbare technieken geassocieerde emissieniveaus zoals vastgesteld in de in artikel 13, lid 5, bedoelde besluiten over BBT-conclusies, door:

a. a) emissiegrenswaarden vast te stellen die niet hoger zijn dan de met de beste beschikbare technieken geassocieerde emissieniveaus. Die emissiegrenswaarden worden uitgedrukt voor

dezelfde of kortere periodes en voor dezelfde referentieomstandigheden als die met de beste beschikbare technieken geassocieerde emissieniveaus; of

b) emissiegrenswaarden vast te stellen die, wat betreft waarden, perioden en referentieomstandigheden, verschillen van de onder a) bedoelde emissiegrenswaarden.

Wanneer punt b) wordt toegepast, beoordeelt de bevoegde autoriteit ten minste jaarlijks de resultaten van de monitoring van de emissies, teneinde na te gaan of de emissies in normale bedrijfsomstandigheden niet hoger waren dan de met de beste beschikbare technieken geassocieerde emissieniveaus.

4 In afwijking van lid 3, en onverlet artikel 18, mag de bevoegde autoriteit in specifieke gevallen minder strenge emissiegrenswaarden vaststellen. Een dergelijke afwijking is enkel toegestaan indien uit een beoordeling blijkt dat het halen van emissieniveaus die samenhangen met de beste beschikbare technieken zoals beschreven in de BBT-conclusies zou leiden tot buitensporig hogere kosten in verhouding tot de milieuvoordelen, dit als gevolg van:

a. a) de geografische ligging of de plaatselijke milieuomstandigheden van de betrokken installatie; of

b) de technische kenmerken van de betrokken installatie.

De bevoegde autoriteit zet in een bijlage bij de vergunningsvoorwaarden de redenen uiteen voor de toepassing van de eerste alinea, inclusief het resultaat van de beoordeling en de motivering van de opgelegde voorwaarden.

De overeenkomstig de eerste alinea vastgestelde emissiegrenswaarden mogen echter niet hoger zijn dan de eventueel toepasselijke, in de bijlagen bij deze richtlijn vastgestelde grenswaarden.

De bevoegde autoriteit waarborgt hoe dan ook dat er geen aanzienlijke verontreiniging wordt veroorzaakt en dat een hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel wordt bereikt.

Op grond van overeenkomstig artikel 72, lid 1, door de lidstaten verstrekte informatie, met name ten aanzien van de toepassing van dit lid, kan de Commissie, indien nodig, beoordelen en verder verduidelijken, via richtsnoeren, welke criteria in acht genomen moeten worden voor de toepassing van dit lid.

Bij iedere toetsing van de vergunningsvoorwaarden overeenkomstig artikel 21 toetst de bevoegde autoriteit opnieuw de toepassing van de eerste alinea.

5 De bevoegde autoriteit kan voor een totale periode van ten hoogste negen maanden tijdelijke vrijstellingen van de eisen van lid 2 en lid 3 van dit artikel en van artikel 11, onder a) en b), verlenen voor het testen en gebruiken van technieken in opkomst, op voorwaarde dat na de vermelde periode hetzij met de techniek wordt gestopt, hetzij met de activiteit in kwestie de met de beste beschikbare technieken geassocieerde emissieniveaus in elk geval

niet worden overschreden.

Artikel 28 Toepassingsgebied

Dit hoofdstuk is van toepassing op stookinstallaties met een totaal nominaal thermisch ingangsvermogen van 50 MW of meer, ongeacht het toegepaste type brandstof.

Dit hoofdstuk is niet van toepassing op de volgende stookinstallaties:

a. a) installaties waarin de verbrandingsproducten worden gebruikt voor directe verwarming, droging of enige andere behandeling van voorwerpen of materialen;

b) naverbrandingsinstallaties voor de zuivering van afgassen door verbranding die niet als autonome stookinstallatie worden geëxploiteerd;

c) installaties voor het regenereren van katalysatoren voor het katalytisch kraakproces;

d) installaties om zwavelwaterstof om te zetten in zwavel;

e) in de chemische industrie gebruikte reactoren;

f) cokesbatterijovens;

g) windverhitters van hoogovens;

h) technische voorzieningen die bij de voortstuwing van een voertuig, schip of vliegtuig worden gebruikt;

i. i) gasturbines en gasmotoren die op offshore-platforms worden gebruikt;

j) installaties die als brandstof andere vaste of vloeibare afvalstoffen gebruiken dan de in artikel 3, punt 31, onder b), bedoelde afvalstoffen.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1 aanhef en onder e

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

(…)

1°. het oprichten,

2°. het veranderen of veranderen van de werking of

3°. het in werking hebben

van een inrichting of mijnbouwwerk,

(…)

Artikel 2.14

Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e:

a. betrekt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval:

1°.de bestaande toestand van het milieu, voor zover de inrichting of het mijnbouwwerk daarvoor gevolgen kan veroorzaken;

2°.de gevolgen voor het milieu, mede in hun onderlinge samenhang bezien, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, mede gezien de technische kenmerken en de geografische ligging daarvan;

3°.de met betrekking tot de inrichting of het mijnbouwwerk en het gebied waar de inrichting of het mijnbouwwerk zal zijn of is gelegen, redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu;

4°.de voor het einde van de in artikel 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht bedoelde termijn of de krachtens artikel 3.12, zesde lid, aangegeven termijn ingebrachte adviezen en zienswijzen;

5°.de mogelijkheden tot bescherming van het milieu, door de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, te voorkomen, of zoveel mogelijk te beperken, voor zover zij niet kunnen worden voorkomen;

6°.het systeem van met elkaar samenhangende technische, administratieve en organisatorische maatregelen om de gevolgen die de inrichting of het mijnbouwwerk voor het milieu veroorzaakt, te monitoren, te beheersen en, voor zover het nadelige gevolgen betreft, te verminderen, dat degene die de inrichting of het mijnbouwwerk drijft, met betrekking tot de inrichting of het mijnbouwwerk toepast, alsmede het milieubeleid dat hij met betrekking tot de inrichting of het mijnbouwwerk voert;

houdt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval rekening met:

1°.het voor hem geldende milieubeleidsplan;

2°.het bepaalde in de artikelen 10.14 en 10.29a van de Wet milieubeheer;

3°.de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting of het mijnbouwwerk gevolgen kan hebben, geldende richtwaarden, voor zover de verplichting tot het rekening houden daarmee is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 of 5.17 van de Wet milieubeheer;

neemt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval in acht:

1°.dat in de inrichting of het mijnbouwwerk ten minste de voor de inrichting of het mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast;

2°.de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting of het mijnbouwwerk gevolgen kan hebben, geldende grenswaarden, voor zover de verplichting tot het in acht nemen daarvan is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 van de Wet milieubeheer, is vastgelegd in of krachtens artikel 5.16 van die wet, dan wel voor zover het inrichtingen betreft voortvloeit uit de artikelen 40, 44 tot en met 47, 50, 51, 53 tot en met 56, 59 tot en met 61, 63, tweede lid, 64, 65 of 66 van de Wet geluidhinder;

3°.in afwijking van onderdeel 2°, neemt het bevoegd gezag, voor zover het de geldende grenswaarden betreft, die voortvloeien uit de in dat onderdeel genoemde artikelen van de Wet geluidhinder, bij de beslissing op de aanvraag om een vergunning voor een inrichting, gelegen op een industrieterrein waarvoor een geluidreductieplan als bedoeld in artikel 67 van de Wet geluidhinder is vastgesteld, het geldende geluidreductieplan in acht;

4°.de onderdelen van het advies, bedoeld in artikel 2.26, tweede lid, ten aanzien waarvan in het advies is aangegeven dat daaraan moet worden voldaan, voor zover daardoor geen strijd ontstaat met het bepaalde in de andere onderdelen van dit lid of het tweede lid, of het bepaalde bij of krachtens artikel 2.22;

d. en betrekt het bevoegd gezag bij die beslissing de bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 5.1 van de Wet milieubeheer ter uitvoering van een EU-richtlijn of EU-verordening gestelde milieukwaliteitseisen op de bij die maatregel aangegeven wijze, voor zover de verplichting daartoe krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 van de Wet milieubeheer is vastgelegd in die maatregel.

2. Voor zover de aanvraag om een activiteit als bedoeld in het eerste lid betrekking heeft op een inrichting waarin stoffen behorende tot een in artikel 9.2.3.1, tweede lid, van de Wet milieubeheer aangewezen categorie aanwezig kunnen zijn en die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie, draagt het bevoegd gezag er zorg voor dat de beslissing op de aanvraag niet tot gevolg heeft dat minder dan voldoende afstand aanwezig is tussen die inrichting en een beschermd natuurmonument of gebied dat als zodanig is aangewezen krachtens artikel 10 van de Natuurbeschermingswet 1998 of een gebied dat als zodanig is aangewezen krachtens artikel 10a van die wet of dat voorlopig als zodanig is aangewezen krachtens artikel 12 van die wet. Bij de beoordeling van de afstand betrekt het bevoegd gezag de maatregelen die zijn of worden getroffen om een voorval als bedoeld in artikel 17.1 van de Wet milieubeheer waarbij stoffen als bedoeld in de eerste volzin zijn betrokken en waardoor ernstig gevaar voor het milieu ontstaat, in de inrichting te voorkomen of de gevolgen daarvan te beperken.

3. Voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in het eerste lid, kan de omgevingsvergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd.

4. Het bevoegd gezag geeft in de motivering van de beslissing op de aanvraag te kennen, op welke wijze de in het eerste lid, onder a, genoemde aspecten de inhoud van het besluit hebben beïnvloed. Indien toepassing wordt gegeven aan het eerste lid, onder c, onder 3°, vermeldt het bevoegd gezag dit in de motivering.

5. In afwijking van het eerste tot en met vierde lid wordt in gevallen als bedoeld in artikel 3.10, derde lid, de omgevingsvergunning verleend indien wordt voldaan aan de in het laatstgenoemde lid gestelde voorwaarden.

6. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop de voor een inrichting of mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden bepaald. Daarbij kan worden bepaald dat de gestelde regels slechts gelden in gevallen die behoren tot een daarbij aangewezen categorie.

7. Bij de toepassing van het eerste lid worden gronden en bouwwerken in de omgeving van de inrichting in aanmerking genomen overeenkomstig het bestemmingsplan, de beheersverordening, of, indien met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van het bestemmingsplan of de beheersverordening is afgeweken, de omgevingsvergunning.

Artikel 2.22

1. In een omgevingsvergunning worden het project en de activiteiten waarop het betrekking heeft, duidelijk beschreven.

2. Aan een omgevingsvergunning worden de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20. Indien toepassing is gegeven aan artikel 2.27, vierde lid, worden aan een omgevingsvergunning tevens de bij de verklaring aangegeven voorschriften verbonden. De aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften zijn op elkaar afgestemd.

3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden voor daarbij aangewezen categorieën activiteiten of gevallen regels gesteld met betrekking tot het verbinden van voorschriften aan de omgevingsvergunning. Hiertoe kunnen behoren regels met betrekking tot:

a. voorschriften ter uitvoering van een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie met betrekking tot de fysieke leefomgeving;

b. voorschriften, inhoudende een verplichting om te voldoen aan nadere eisen die door een bij het voorschrift aangewezen bestuursorgaan worden gesteld;

c. voorschriften, inhoudende een verplichting voor het krachtens onderdeel b aangewezen bestuursorgaan om van de in dat onderdeel bedoelde eisen op een daarbij aan te geven wijze openbaar kennis te geven;

d. voorschriften die nodig zijn met het oog op het belang van de archeologische monumentenzorg;

e. voorschriften die niet aan de omgevingsvergunning kunnen worden verbonden.

4. Bij een verordening als bedoeld in artikel 2.2 kunnen voor de betrokken categorieën activiteiten eveneens regels worden gesteld met betrekking tot het verbinden van voorschriften aan de omgevingsvergunning.

5. Voor zover met betrekking tot de activiteit algemeen verbindende voorschriften gelden, kunnen de voorschriften die aan de vergunning worden verbonden daarvan alleen afwijken voor zover dat bij die regels is toegestaan. In afwijking van de eerste volzin worden aan een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, met betrekking tot een inrichting waartoe een IPPC-installatie behoort, voorschriften verbonden die afwijken van de algemeen verbindende voorschriften, bedoeld in de eerste volzin, voor zover met die voorschriften niet wordt voldaan aan het bepaalde bij of krachtens het tweede of derde lid of artikel 2.14.

6. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen in daarbij aangewezen categorieën gevallen regels worden gesteld omtrent het voorbereiden, vormgeven, inrichten of beschikbaar stellen van een omgevingsvergunning of omtrent de uitvoerbaarheid daarvan.

Activiteitenbesluit milieubeheer

Artikel 5.1

1. Deze paragraaf is van toepassing op het in werking hebben van een grote stookinstallatie, met uitzondering van:

(…)

e.in de chemische industrie gebruikte reactoren;

(…)

Artikel 5.5

1. De emissies van stikstofoxiden overschrijden de emissiegrenswaarden van tabel 5.5 niet.

Tabel 5.5

Vaste brandstoffen

100 mg/Nm3

Vloeibare brandstoffen

Type stookinstallatie, type brandstof

– gasturbine, met inbegrip van een STEG

50 mg/Nm3

– bestaande grote stookinstallatie, indien wordt gestookt met vloeibare productieresiduen als niet-commerciële brandstof afkomstig uit de eigen installatie

150 mg/Nm3

– andere grote stookinstallatie, 50 – 100 MW

120 mg/Nm3

– overig

85 mg/Nm3

Gasvormige brandstoffen

Type stookinstallatie, type brandstof

– gasmotor

33 mg/Nm3

– gasturbine, met inbegrip van een STEG;

bij vergunningverlening voor 17 augustus 2017, kan het bevoegd gezag bij vergunningvoorschrift een ruimere eis tot 50 mg/Nm3 stellen.

35 mg/Nm3

– bestaande grote stookinstallatie indien het een gasturbine betreft, met inbegrip van een STEG;

bij een bedrijfstijd minder dan 1.500 uur per jaar kan het bevoegd gezag bij vergunningvoorschrift een ruimere eis tot 75 mg/Nm3 stellen.

60 mg/Nm3

– andere grote stookinstallatie, indien wordt gestookt met aardgas

70 mg/Nm3

– andere bestaande grote stookinstallatie;

het bevoegd gezag kan op grond van technische kenmerken bij vergunningvoorschrift een ruimere eis tot 150 mg/Nm3 toestaan voor zover passend binnen de grenzen van het uitvoeringsbesluit (EU) 2017/1442

100 mg/Nm3

– andere grote stookinstallatie

80 mg/Nm3

2
In afwijking van het eerste lid voldoet een stookinstallatie die voor de datum van inwerkingtreding van dit lid in bedrijf is genomen, tot 17 augustus 2021 aan de emissiegrenswaarden in tabel 5.5a.

Tabel 5.5a

Vaste brandstoffen

100 mg/Nm3

Vloeibare brandstoffen

Type stookinstallatie, totaal nominaal thermisch ingangsvermogen

– gasturbine, met inbegrip van een STEG

50 mg/Nm3

– bestaande grote stookinstallatie, indien wordt gestookt met vloeibare productieresiduen als niet-commerciële brandstof afkomstig uit de eigen installatie

150 mg/Nm3

– andere grote stookinstallatie, 50 – 300 MW

120 mg/Nm3

– andere grote stookinstallatie, > 300 MW

100 mg/Nm3

Gasvormige brandstoffen

Type stookinstallatie, type brandstof

– gasturbine, met inbegrip van een STEG

50 mg/Nm3

– gasmotor

33 mg/Nm3

– bestaande grote stookinstallatie indien het een gasturbine betreft, met inbegrip van een STEG, die met aardgas wordt gestookt:

a. die in een systeem met warmtekrachtkoppeling wordt gebruikt met een rendement van meer dan 75%,

b. die in een warmtekrachtcentrale wordt gebruikt met een gemiddeld jaarlijks totaal elektrisch rendement van meer dan 55%, of

c. die voor mechanische aandrijving wordt gebruikt, waarin het rendement van de gasturbine wordt vastgesteld in ISO-basisbelastingsomstandigheden

75 mg/Nm3

– bestaande grote stookinstallatie indien het een gasturbine betreft, met inbegrip van een STEG, die met andere gassen wordt gestookt

75 mg/Nm3

– bestaande grote stookinstallatie, indien wordt gestookt met hoogovengas, cokesovengas, gassen met lage calorische waarde verkregen door vergassing van raffinageresiduen, of andere gassen, uitgezonderd een gasturbine en gasmotor

150 mg/Nm3

– andere grote stookinstallatie, indien wordt gestookt met hoogovengas, cokesovengas, gassen met lage calorische waarde verkregen door vergassing van raffinageresiduen, of andere gassen

100 mg/Nm3

– andere grote stookinstallatie, indien wordt gestookt met aardgas

70 mg/Nm3

3 In afwijking van het eerste en tweede lid stelt het bevoegd gezag bij vergunningvoorschrift voor een bestaande grote stookinstallatie die wordt gestookt met aardgas en die niet kan voldoen aan de op grond van het eerste en tweede lid toepasselijke emissiegrenswaarde, een emissiegrenswaarde voor stikstofoxiden van ten hoogste 100 mg/Nm3 vast, tenzij het betreft een gasturbine of gasmotor.

Besluit omgevingsrecht

Artikel 5.6

1. Het bevoegd gezag verbindt op basis van de aanvraag aan de omgevingsvergunning voorschriften, inhoudende de verplichting tot het treffen van technische maatregelen of de naleving van gelijkwaardige parameters. Voor zover die voorschriften betrekking hebben op een IPPC-installatie, wordt daarbij niet het gebruik van bepaalde technieken of technologieën voorgeschreven.

2. Indien voorschriften als bedoeld in het eerste lid aan de omgevingsvergunning worden verbonden in plaats van voorschriften als bedoeld in artikel 5.5, eerste en tweede lid, leiden de technische maatregelen of gelijkwaardige parameters tot een gelijkwaardige bescherming van het milieu.

(…)

ECLI:NL:RBOBR:2024:4825

Tussenuitspraak inzake het beroep van de Inspecteur-Generaal Leefomgeving en Transport tegen de revisievergunning van Dow Benelux B.V. voor stikstofuitstoot

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 16 oktober 2024 in de zaak tussen

het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Zeeland, (het college)

Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Dow Benelux B.V. uit Terneuzen (Dow)

Samenvatting

Procesverloop

Beoordeling

Duiding bestreden besluit

Conclusie en gevolgen

Beslissing

Informatie over hoger beroep

Voetnoten