Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 23/2016
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 februari 2024 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigden: mr. M.J.E. Stuurop en mr. S.R.A. Drieshen),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister
(gemachtigde: mr. J.P. Stokkers).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres gericht tegen de aan haar opgelegde bestuurlijke boete.
1.1.
Met het besluit van 19 januari 2023 (het boetebesluit) heeft de minister aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd ter hoogte van € 31.500,-. Met het bestreden besluit van 30 juni 2023 heeft de minister het door eiseres ingestelde bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het boetebesluit herroepen en de hoogte van de boete 25% lager vastgesteld op
€ 23.625,-.
1.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 14 december 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van partijen alsmede namens eiseres [naam] en [naam] .
Totstandkoming van het besluit
2. De bedrijfsactiviteiten van eiseres zijn het vervaardigen van ijzer en staal en van ferrolegeringen. Op de locatie De [adres] te [vestigingsplaats] heeft eiseres een groothandel in ferrometalen en halffabricaten, productie, groothandel van plaatstaal gevestigd. Op deze locatie worden onder andere werkzaamheden verricht die bestaan uit het verkopen en leveren van ijzer, staal en ferrolegeringen.
2.1
Op 12 juli 2022 vond er in het magazijn van de groothandel een arbeidsongeval plaats waar inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie onderzoek naar hebben gedaan. Van dit onderzoek is op 1 november 2022 een ‘Boeterapport Arbeidsomstandighedenwet’ (boeterapport) opgemaakt.
2.2.
Volgens het boeterapport was een werknemer van eiseres op het moment van het arbeidsongeval bezig met het klaarmaken van een order (orderpicken). Bij het uitvoeren van deze werkzaamheden gebruikte het slachtoffer een dubbelkratskraan (KR 180) met daaraan bevestigd een mechanische pakketklem (ESV-PK092). De pakketklem zit vast aan een takel die aan het plafond is bevestigd. Het slachtoffer heeft met behulp van de pakketklem een houten lattenbret met daarop veertien gebeitste metalen platen (met ieder een gewicht van 144 kg per stuk en omvang 3000 mm x 1500 mm x 4 mm) op een tafel geplaatst in de hal. Hij moest vervolgens volgens een werkbon drie platen van deze stapel splitsen. Nadat dat houten lattenbret met de veertien platen op de tafel stond, haalde het slachtoffer de pakketklem met een afstandsbediening omhoog. Daarbij is het houten lattenbret met de platen gaan schuiven en zijn er dertien metalen platen van het houten lattenbret afgegleden richting het slachtoffer. Hij is daarbij door vallende metalen platen geraakt en bekneld geraakt tussen de metalen platen en de grond. Het slachtoffer heeft daardoor letsel opgelopen dat bestond uit een gecompliceerde enkelbreuk op twee plaatsen en een ernstige beschadiging van de huid. Als gevolg van dit ongeval is het slachtoffer twee nachten in het ziekenhuis opgenomen, zo staat in het boeterapport.
2.3
De minister heeft eiseres bij brief van 6 december 2022 laten weten dat hij voornemens is om een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft op 12 december 2022 haar zienswijze daarop gegeven.
2.4.
De minister heeft op grond van de bevindingen van het boeterapport aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van (na matiging) € 23.625,- wegens overtreding van artikel 7.4, derde lid, in samenhang bezien met artikel 7.4, vierde lid, en artikel 3.17 van het Arbobesluit. [1] De minister heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de overtreding is toe te rekenen. De minister heeft in het bestreden besluit met inachtneming van artikel 1, elfde lid van de beleidsregel [2] de hoogte van de boete met 25% gematigd omdat de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd om een veilige werkwijze uit te voeren. De minister heeft geen reden gezien voor verdergaande matiging.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3.1.
De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.2.
Als meest verstrekkende beroepsgrond voert eiseres aan dat de minister niet heeft bewezen dat zich een overtreding heeft voorgedaan.
Welke norm van het Arbobesluit heeft eiseres volgens de minister overtreden?
3.3.
In het boetebesluit wordt de overtreding van artikel 7.4, derde lid, gelezen in samenhang met artikel 7.4, vierde lid, van het Arbobesluit aan eiseres tegengeworpen. Het verwijt dat de minister eiseres hier maakt, is dat op grond van artikel 7.4, derde lid, gelezen in samenhang met artikel 7.4, vierde lid, van het Arbobesluit een arbeidsmiddel zodanig geplaatst, bevestigd, ingericht en gebruikt dient te worden dat het gevaar te worden getroffen of geraakt door voorwerpen, producten of onderdelen daarvan dan wel vloeistoffen of gassen, of het gevaar bekneld te raken tussen voorwerpen, producten of onderdelen daarvan, is voorkomen en indien dit niet mogelijk was zoveel mogelijk is beperkt.
3.4.
In het bestreden besluit verwijt de minister eiseres de overtreding van artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit én artikel 7.4, vierde lid, van het Arbobesluit. In het bestreden besluit motiveert de minister dat de artikelen 7.4, derde lid, van het Arbobesluit en artikel 3.17 van het Arbobesluit in samenhang dienen te worden gelezen, gelet op het vierde lid van artikel 7.4 van het Arbobesluit.
3.5.
De rechtbank heeft de minister ter zitting voorgehouden dat in artikel 7.4, derde lid en artikel 7.4, vierde lid twee aparte normen zijn opgenomen waar een werkgever zich aan dient te houden. De overtreding van deze normen zijn ieder voor zich beboetbaar met een boete uit de zesde categorie. De rechtbank wijst op de beleidsregel. In het primaire besluit en het boeterapport zijn elementen uit beide normen samen tot één nieuwe norm gemaakt die niet als zodanig in het Arbobesluit staat. Ook in het bestreden besluit stelt de minister zich op het standpunt dat artikel 7.4, vierde lid, en artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit in samenhang moeten worden gelezen.
3.6.
Desgevraagd heeft de minister ter zitting verklaard dat de minister eiseres uitsluitend de overtreding van artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit verwijt. De rechtbank gaat daar in deze beoordeling dan ook van uit, maar zal ook stil staan bij artikel 7.4, vierde lid, van het Arbobesluit om duidelijk te maken dat ook dit artikellid niet is overtreden.
De norm van artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit
3.7.
Op grond van artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit is een arbeidsmiddel zodanig geplaatst, bevestigd of ingericht en wordt het zodanig gebruikt dat het gevaar dat zich een ongewilde gebeurtenis voordoet zoals verschuiven, omvallen, kantelen, getroffen worden door het arbeidsmiddel of onderdelen daarvan, oververhitting, brand, ontploffen, blikseminslag en directe of indirecte aanraking met elektriciteit zoveel mogelijk is voorkomen.
3.8.
De rechtbank is van oordeel dat artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit uitsluitend ziet op de nadelige gevolgen die ontstaan doordat het arbeidsmiddel zelf verschuift, omvalt etcetera en een slachtoffer kan raken. Artikel 7.4, derde lid ziet niet op de eventuele lading die het arbeidsmiddel draagt. In deze zaak is het slachtoffer niet geraakt door het arbeidsmiddel zelf, namelijk de mechanische pakketklem, maar is hij geraakt door de stalen platen die zijn losgeraakt uit de pakketklem. Daar ziet dit artikel niet op. De rechtbank zal dit hierna toelichten.
3.9.
Hoofdstuk 7 van het Arbobesluit ziet op arbeidsmiddelen en specifieke werkzaamheden. Artikel 7.4 van het Arbobesluit ziet op de deugdelijkheid van arbeidsmiddelen en ongewilde gebeurtenissen. In de nota van toelichting bij artikel 7.4, derde en vierde lid, van het Arbobesluit staat dat arbeidsmiddelen beveiligd moeten zijn tegen verschuiven, omvallen of kantelen. [3] Voor zover arbeidsmiddelen verplaatsbaar zijn, moeten er voorzieningen aanwezig zijn waarmee zij vastgezet kunnen worden of die anderszins de stabiliteit bevorderen. Ook uit de toelichting blijkt dus dat het verschuiven, omvallen of kantelen uitsluitend ziet op het arbeidsmiddel zelf en het arbeidsmiddel daartegen beveiligd moet zijn. De rechtbank volgt de minister daarom niet in diens standpunt ter zitting dat de ongewilde gebeurtenis zoals bedoeld in artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit ook kan zien op het losraken van de stalen platen uit de pakketklem.
3.10.
Het voorgaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat de feiten zoals die hier aan de orde zijn, namelijk dat het slachtoffer is geraakt door stalen platen die los zijn geraakt vanuit de pakketklem die ze vasthield, niet kwalificeren als een overtreding van artikel 7.4., derde lid, van het Arbobesluit. Dit betekent dat de beroepsgrond dat de minister niet heeft bewezen dat zich een overtreding heeft voorgedaan, slaagt.
De norm van artikel 7.4, vierde lid, van het Arbobesluit
3.11.
Ook de norm van artikel 7.4, vierde lid, van het Arbobesluit die de minister in samenhang met het derde lid aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, kan de opgelegde boete naar het oordeel van de rechtbank overigens niet dragen. In artikel 7.4, vierde lid, van het Arbobesluit is bepaald dat artikel 3.17 van het Arbobesluit van overeenkomstige toepassing is. Artikel 3.17 staat in afdeling 1 van hoofdstuk 3 van het Arbobesluit. Dat hoofdstuk ziet op de algemene voorschriften voor de inrichting van arbeidsplaatsen. In artikel 3.17 staat dat het gevaar te worden getroffen of geraakt door voorwerpen, producten of onderdelen daarvan dan wel vloeistoffen of gassen, of het gevaar bekneld te raken tussen voorwerpen, producten of onderdelen daarvan, wordt voorkomen en indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk beperkt. Artikel 3.16, vijfde lid, laatste volzin, is van toepassing.
3.12
Artikel 3.17 van het Arbobesluit ziet op een situatie als hier aan de orde, namelijk het gevaar dat iemand door een voorwerp op de arbeidsplaats wordt getroffen, zoals een losrakende stalen plaat. Echter, met de van overeenkomstige toepassing verklaring van dit artikel in artikel 7.4, vierde lid, van het Arbobesluit heeft de wetgever iets ánders bedoeld. Dit blijkt uit de nota van toelichting, maar volgt ook uit de systematiek van de wet.
3.13
Uit de nota van toelichting blijkt dat de wetgever heeft bedoeld om met artikel 7.4, vierde lid, van het Arbobesluit een norm te stellen voor uit arbeidsmiddelen vrijkomende voorwerpen, producten, vloeistoffen en gassen, waaronder stoffen en stoom die uit arbeidsmiddelen kunnen wegschieten, wegkaatsen, wegspringen of weggeslingerd kunnen worden. Het gaat daarbij dus wederom om het arbeidsmiddel zelf, bijvoorbeeld een onderdeel dat van het arbeidsmiddel losraakt en een werknemer kan treffen. De rechtbank wijst ook op de nota van toelichting bij artikel 3.17 van het Arbobesluit waarin nadrukkelijk wordt vermeld dat dit artikel niet ziet op gevaren door de op de arbeidsplaats aanwezige arbeidsmiddelen want voor die gevaren gelden de voorschriften van hoofdstuk 7 van het Arbobesluit. [4] Kortom, er is een onderscheid tussen de norm in artikel 3.17 van het Arbobesluit en de norm in artikel 7.4, vierde lid, van het Arbobesluit waarin artikel 3.17 van overeenkomstige toepassing is verklaard. Dat de norm in artikel 3.17 van het Arbobesluit, anders dan de norm in artikel 7.4, vierde lid, van het Arbobesluit, ziet op het gevaar dat zich in deze zaak heeft gemanifesteerd, blijkt ook uit de eerder aangehaalde nota van toelichting bij artikel 3.17 van het Arbobesluit waar staat dat met dit artikel een groot aantal situaties wordt ondervangen voor zover dat geen arbeidsmiddelen zijn, expliciet wordt vermeld dat aan ongewild in beweging komen een zeer brede betekenis wordt toegekend, zoals wegschuiven, wegspuiten, vallen, wegvliegen, wegkaatsen, omvallen, wegrollen, wegspringen en wegslingeren. Daarbij wordt ook het voorbeeld genoemd dat dergelijke gevaren soms op eenvoudige wijze kunnen worden voorkomen door bijvoorbeeld bij werkzaamheden met hijskranen geen lasten boven personen te laten hangen of over hen te draaien. De rechtbank ziet ook in de systematiek van het Arbobesluit bevestiging van haar oordeel. Het zou namelijk al niet nodig zijn geweest om artikel 3.17 van het Arbobesluit van overeenkomstige toepassing te verklaren als daarmee het gevaar dat zich in deze zaak heeft gemanifesteerd bedoeld zou zijn. Artikel 3.17 van het Arbobesluit geldt immers per definitie voor arbeidsplaatsen zoals hier aan de orde.
3.14.
Het voorgaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat de feiten zoals die hier aan de orde zijn, namelijk het slachtoffer is geraakt door stalen platen die los zijn geraakt vanuit de pakketklem die ze vasthield, niet kwalificeren als overtreding van artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit, maar ook niet van artikel 7.4, vierde lid, van het Arbobesluit. De minister was dus niet bevoegd om aan eiseres een boete op te leggen. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt wegens strijd met artikel 7.4, derde en vierde lid, van het Arbobesluit, voor vernietiging in aanmerking.
3.15.
De rechtbank is van oordeel dat artikel 5:43 van de Algemene wet bestuursrecht zich er in dit geval tegen verzet dat de minister alsnog overtreding van artikel 3.17 van het Arbobesluit aan de boete ten grondslag kan leggen. Het ne bis in idem-beginsel dat dit artikel codificeert, betekent dat niemand twee keer kan worden vervolgd voor hetzelfde feit. Hoewel in dit geval zou kunnen worden betoogd dat sprake is van een andere norm (delictsomschrijving), is dit niet doorslaggevend. Gelet op de jurisprudentie van de Hoge Raad over de toetsingsmaatstaf van artikel 68 van het wetboek van Strafrecht, [5] is ook de mate van verschil tussen beide strafbare feiten van belang. Zowel de norm van artikel 3.17 van het Arbobesluit, als de normen van artikel 7.4, derde en vierde lid, van het Arbobesluit, strekken tot bescherming van de werknemer tegen voorwerpen die hem kunnen raken. De maximale boetes die voor de overtredingen op grond van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving kunnen worden opgelegd zijn even hoog (zesde categorie). Niet valt verder in te zien dat de gedragingen die de minister eiseres kan verwijten anders kunnen zijn dan die in het boeterapport zijn uiteengezet. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat sprake is van hetzelfde feit en dat de minister in een integrale heroverweging dus geen nieuwe boete meer mag opleggen. De rechtbank zal daarom zelf in de zaak voorzien door het (primaire) boetebesluit te herroepen.
Conclusie en gevolgen
4. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover de minister daarbij de boete gedeeltelijk heeft gehandhaafd en zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 19 januari 2023 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. Dit betekent dat eiseres geen boete hoeft te betalen en dat de minister eventueel al betaalde boete aan eiseres moet terugbetalen. De rechtbank veroordeelt de minister verder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 875,- en allemaal met een wegingsfactor 1). De kosten voor de bezwaarprocedure zijn al door de minister in het bestreden besluit vergoed en de rechtbank laat het bestreden besluit in zoverre dan ook in stand. Ook zal de minister aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ter hoogte van € 365,- moeten terugbetalen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij de boete gedeeltelijk is gehandhaafd;
- herroept het primaire besluit van 19 januari 2023 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.750,-;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M.L. Wijnen, voorzitter, en mr. S.D.M. Michael en mr. R. Grimbergen, leden, in aanwezigheid van mr. B.C.T. Rabou-Coort, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.