ECLI:NL:RBOBR:2024:3444

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 23/1299

uitspraak van de meervoudige kamer van 23 juli 2024 in de zaak tussen

RWE Generation NL B.V., uit Geertruidenberg, eiseres

(gemachtigde: mr. J.J. Peelen),

het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant, het college

(gemachtigden: mr. D. Oostvogels, L. Schalken en S. Jochems).

Inleiding

1. Bij besluit van 6 april 2023 heeft het college besloten om een aanvullend voorschrift te verbinden aan de omgevingsvergunning die op 12 december 2017 is verleend voor de inrichting van eiseres aan [adres] te [vestigingsplaats] .

1.1.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

1.2.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.3.

Eiseres heeft een nader stuk ingediend.

1.4.

De rechtbank heeft het beroep op 13 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, vergezeld door [naam] , [naam] ,
[naam] en [naam] , en namens het college de gemachtigden.
Overgangsrecht

2. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een ambtshalve besluit met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is voorbereid en van het te nemen besluit een ontwerp ter inzage is gelegd vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.4, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt.

3. Het ontwerpbesluit is vanaf 20 februari 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór
1 januari 2024, van toepassing blijft.

Totstandkoming van het besluit

4. Bij het bestreden besluit heeft het college op grond van de artikelen 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo en artikel 5.5, vierde lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) een voorschrift aan de op 12 december 2017 verleende omgevingsvergunning verbonden. Dit heeft het college gedaan, omdat het abusievelijk aan deze omgevingsvergunning geen voorschriften heeft verbonden die bepalen dat eiseres voor de inrichting resultaten van continue en periodieke luchtemissiemetingen aan het college moet overleggen.

5. Het nieuwe voorschrift 1.1.1 luidt als volgt:
“Ieder half jaar rapporteert vergunninghouder aan het bevoegd gezag over de uitgevoerde continue en periodieke emissiemetingen aan eenheid Amer 9 (AC-9). De rapportage bevat een overzicht van de resultaten van de metingen, de gehanteerde meetmethoden en de meetonzekerheid. Alle monitoringresultaten worden in de rapportage op zodanige wijze gepresenteerd dat het bevoegd gezag kan controleren of de in de vergunning en/of bij Algemene maatregel van bestuur opgenomen emissiegrenswaarden worden nageleefd.”

Beoordeling door de rechtbank

6. De rechtbank beoordeelt de ambtshalve wijziging van de omgevingsvergunning voor de afvalmeeverbrandingsinstallatie van eiseres aan [adres] in [vestigingsplaats] . Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

7. Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

8. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Bespreking beroepsgronden

9. Eiseres stelt dat het voorschrift in strijd is met artikel 5.5, vijfde lid, van het Bor. Daarin is bepaald dat er geen voorschriften aan de omgevingsvergunning worden verbonden met betrekking tot het ter beschikking stellen van gegevens, voor zover die gegevens krachtens titel 12.3 van de Wet milieubeheer (Wm) moeten worden opgenomen in een
PRTR-verslag dat ten behoeve van een bestuursorgaan moet worden opgesteld, of daardoor anderszins strijd ontstaat met het gestelde bij of krachtens die titel.Op grond van
artikel 12.20a van de Wm en artikel 1a van de Uitvoeringsregeling EG-verordening PRTR en PRTR protocol^[1]is eiseres al verplicht om voor een groot aantal stoffen jaarlijks een PRTR-verslag in te dienen. Deze verplichting geldt onder meer voor de stoffen kwik, HCI, NOx, SO2 en totaal stof. Eiseres wijst erop dat in de toelichting bij het Bor over het bereik van artikel 5.5, vijfde lid, is gesteld dat het vijfde lid het bevoegd gezag verbiedt om in de vergunning voorschriften op te nemen ten aanzien van de in dit lid genoemde onderwerpen. De ‘in dit lid genoemde onderwerpen’ zijn ‘het ter beschikking stellen van gegevens, voor zover die gegevens krachtens titel 12.3 van de Wet milieubeheer moeten worden opgenomen in een PRTR-verslag’. De enige juiste uitleg van deze bepaling is dan ook, aldus eiseres, dat er ten aanzien van de stoffen die in de PRTR-verordening worden genoemd geen aanvullende eisen mogen worden opgenomen in de voorschriften van een vergunning. Ook al zouden het ‘andere en meer gegevens’ zijn dan de gegevens die moeten worden overgelegd in het PRTR-verslag, dan nog heeft het voorschrift betrekking op dezelfde stoffen en dus op dezelfde onderwerpen.

9.1.

Het college stelt hierover dat de informatie die eiseres jaarlijks in het PRTR-verslag verstrekt een overzicht is van de emissievrachten (kg per jaar) van naar de lucht geëmitteerde stoffen, mits de ingevolge EG-verordening PRTR van toepassing zijnde capaciteitsdrempelwaarde wordt overschreden. Het jaarverslag bevat ook een opgave van de (continu gemeten) jaargemiddelde emissieconcentratie van NOx, S02 en totaal stof.

Het PRTR-verslag bevat echter geen gegevens over de emissieconcentraties (mg /Nm3) van de periodieke (meestal 2 keer per jaar) gemeten stoffen (zoals bijvoorbeeld dioxinen,

waterstofchloride en zware metalen) en van de daggemiddelde emissieconcentraties van de continu gemeten stoffen. Deze meetgegevens zijn essentieel om te kunnen beoordelen of wordt voldaan aan de wettelijke emissiegrenswaarden uit de paragrafen 5.1.1 en 5.1.2 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (en vanaf 1 januari 2024 het Besluit activiteiten leefomgeving) en aan de emissiegrenswaarden die in de vergunning zijn opgenomen. De gegevens uit het milieujaarverslag zijn niet bruikbaar voor een dergelijke controle. Het voorschrift dat wordt gesteld ziet dus op andere en meer gegevens dan de gegevens die worden overgelegd met het PRTR-verslag. Dit maakt dan ook dat de uitzonderingsgrond van artikel 5.5, vijfde lid, van het Bor niet op het opgelegde voorschrift van toepassing is. Het voorschrift is, aldus het college, hierdoor niet in strijd met de wet zoals eiseres stelt.

9.2.

De rechtbank stelt allereerst vast dat het bestreden besluit is gebaseerd op artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo. De verwijzing op pagina 2 van het bestreden besluit naar artikel 2.31, eerste lid, van de Wabo moet worden beschouwd als een kennelijke verschrijving, gelet op de overwegingen en de verwijzing op pagina 8 van het bestreden besluit naar artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo. Ter zitting heeft het college dit ook bevestigd.

9.3.

De rechtbank is van oordeel dat het college terecht heeft gesteld dat voorschrift 1.1.1 niet in strijd is met artikel 5.5, vijfde lid, van het Bor. Weliswaar stelt eiseres terecht dat deze bepaling verbiedt dat in de vergunningvoorschriften eenzelfde verplichting wordt opgenomen tot verslaglegging als die waartoe zij is gehouden op grond van titel 12.3 van de Wm, maar de rechtbank is van oordeel dat artikel 5.5, vijfde lid, van het Bor^[2]er niet aan in de weg staat om een rapportageverplichting aan de omgevingsvergunning te verbinden in aanvulling op die verplichting. De rechtbank verwijst in dat kader naar de wetsgeschiedenis. Daaruit volgt dat weliswaar geen overlap mag ontstaan met de PRTR-rapportageplicht, maar dat dit de bevoegdheid om een aanvullende rapportageplicht op te leggen onverlet laat.^[3]

9.4.

De rechtbank is van oordeel dat voorschrift 1.1.1 niet letterlijk of inhoudelijk overeenkomt met de reeds bestaande verplichting op grond van titel 12.3 van de Wm, gelezen in samenhang met het Uitvoeringsbesluit EG-verordening PRTR en PRTR protocol en de Uitvoeringsregeling EG-verordening PRTR en PRTR protocol. In zoverre bestaat dus geen overlap. Het college heeft namelijk onweersproken gesteld dat het PRTR-verslag geen gegevens bevat en behoeft te bevatten over de emissieconcentraties (mg/Nm3) van de periodieke (meestal twee keer per jaar) gemeten stoffen en van de daggemiddelde emissieconcentraties van de continu gemeten stoffen. Er is daarom sprake van andere en meer gegevens dan die welke in het PRTR-verslag moeten worden opgenomen en daarmee van een aanvulling op de voorschriften in titel 12.3 van de Wm. De uitleg van de zinsnede ‘andere en meer gegevens’ noopt niet tot de betekenis die eiseres hieraan hecht. Deze beroepsgrond slaagt niet.

10. Eiseres stelt verder dat de beoordeling van de emissierapporten door het college bij een controle op locatie eenvoudig kan worden uitgevoerd. Eiseres gebruikt daarvoor instrumenten waardoor het mogelijk is om de gegevens te aggregeren tot uur-, dag- en maandgemiddelden. Deze gegevens zijn op de locatie in te zien en eiseres is altijd bereid om een toelichting te geven op de gegevens. Het presenteren van emissiegegevens aan het college via een digitale omgeving op locatie is volgens eiseres een werkwijze die zij de laatste 30 jaar onveranderd heeft gehanteerd, evenals vele andere soortgelijke bedrijven in de energiesector. Noch bij toezichthouders noch bij eiseres is er ooit onduidelijkheid opgetreden met betrekking tot de meettechnieken en de resultaten, zodat er geen reden bestaat om de werkwijze van de controles complexer te maken. Daarbij komt dat zij altijd zelf de naleving van de emissieverplichtingen proactief controleert door overschrijdingen van emissiegrenswaarden te melden aan het college. Dit zal zij blijven doen.

10.1.

Het college heeft hierover gesteld dat het controleren van de emissiegegevens niet zo eenvoudig is als wordt gesteld. Dat komt omdat er veel factoren van invloed zijn op de toets of aan de wettelijke emissiegrenswaarden wordt voldaan. De complexiteit van de controle van emissiegegevens maakt volgens het college dat het tijd vergt om deze gegevens te beoordelen. Daarnaast dienen de bevindingen intern te worden uitgezet voor specialistisch advies. Dit is niet, of in mindere mate, mogelijk bij een controle ter plaatse. Het is niet reëel om te verlangen dat een volledige beoordeling ter plaatse dient te worden uitgevoerd. Anders dan eiseres stelt, hebben controles van emissiegegevens de afgelopen 30 jaar ook niet alleen op locatie plaatsgevonden. De digitale gegevens werden toen eerder digitaal aan het college verstrekt of aan het college verstrekt tijdens een controle ter plaatse, zodat een nadere bestudering en controle plaats kon vinden op de locatie van het college.

11. De rechtbank begrijpt deze beroepsgrond zo, dat eiseres stelt dat voorschrift 1.1.1 niet nodig is in verband met het belang van bescherming van het milieu zoals bedoeld in
artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo. De rechtbank is van oordeel dat het college heeft mogen stellen dat zonder voorschrift 1.1.1 niet op een effectieve wijze kan worden gecontroleerd of de inrichting de toepasselijke emissiegrenswaarden en andere voorschriften naleeft. Zo is aannemelijk dat het inefficiënt is dat de toezichthouder voorheen uitsluitend ter plaatse van de inrichting kon controleren of de vereiste meettechnieken en correcte meetnauwkeurigheid waren toegepast, terwijl een ander deel van de controle van de emissievrachten van naar de lucht geëmitteerde stoffen op de locatie van het college moest plaatsvinden wegens de noodzaak om intern specialistisch advies in te winnen. Dat de controle 30 jaar op een andere wijze is gedaan en eiseres zelf ook toeziet op de naleving van de emissieverplichtingen, wat daarvan ook zij, maakt niet dat het college niet heeft mogen vergen dat de controle efficiënter en daarmee effectiever kan plaatsvinden. Dit kan immers worden gezien als een (verdere) professionalisering van het toezicht. De rechtbank acht voorschrift 1.1.1 daarom in het belang van de bescherming van het milieu als bedoeld in artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo.
Deze beroepsgrond slaagt niet.

11. Eiseres heeft verder aangevoerd dat het voorschrift contraproductief is, onevenredig belastend en in strijd met het gelijkheidsbeginsel, met name ten aanzien van de continu te meten stoffen. Zij stelt dat via de digitale omgeving waarin zij op de locatie inzage kan bieden, emissiegegevens goed zijn in te zien. Daarbij is duidelijk af te lezen wat de oorzaak is van eventuele schommelingen/afwijkingen in de resultaten, bijvoorbeeld in geval van kort onderhoud. Bij het overzicht dat het voorschrift nu oplegt, zal deze aanvullende informatie volgens eiseres niet goed en overzichtelijk kunnen worden weergegeven, wat de kans op misinterpretaties van de meetgegevens en onjuiste conclusies door het college zal doen toenemen. Bovendien zal het met het verstrekken van meetgegevens niet mogelijk zijn om te controleren of de vereiste meettechnieken en correcte meetnauwkeurigheid zijn toegepast. Dit wordt namelijk periodiek vastgesteld door een daartoe geaccrediteerde meetinstantie overeenkomstig onder andere NEN-EN 14181. Verder brengt eiseres naar voren dat het rapporteren van de continu te meten stoffen via een overzicht veel meer administratieve lasten en werkdruk tot gevolg zal hebben. Over de strijd met het gelijkheidsbeginsel stelt eiseres dat voor geen van haar andere centrales een voorschrift als dit aan de vergunning is verbonden.

12.1.

Het college heeft hierover gesteld dat bij de controle of aan de wettelijke emissiegrenswaarden wordt voldaan, inderdaad naast de meetgegevens ook bepaalde bedrijfsomstandigheden van belang zijn. Eiseres veronderstelt echter ten onrechte dat dergelijke informatie op basis van voorschrift 1.1.1 niet aan het college ter beschikking kan komen. Zo behoeven de gegevens volgens dit voorschrift niet per se fysiek aan het college te worden overgelegd, maar zou eiseres het college ook kunnen machtigen om de controle in haar digitale omgeving uit te voeren. Op die wijze is het voor het college niet nodig om fysiek naar de locatie van de inrichting te gaan.
Over de wettelijk verplichte kwaliteitsborging van de meetsystemen van eiseres overeenkomstig NEN-EN 14181 stelt het college dat de resultaten van het kalibreren van de continue meetsystemen, dat minstens om de vijf jaar moet plaatsvinden, en de verplichte jaarlijkse tussencontrole aan het college kunnen worden overgelegd. Dit is volgens het college ook gebruikelijk binnen de branche van energiecentrales en heeft eiseres tot op heden ook altijd gedaan.
Met betrekking tot de gestelde administratieve lasten en werkdruk vanwege de halfjaarlijkse rapportageverplichting stelt het college dat het dit voorschrift noodzakelijk heeft geacht wegens de bescherming van het milieu.

12.2

De rechtbank is van oordeel dat het bestreden voorschrift 1.1.1 niet onnodig bezwarend is voor eiseres. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat de Amercentrale een grote inrichting is. Ter zitting heeft het college gesteld dat deze centrale een van de
20 grootste uitstoters van stikstofoxide in Nederland is. De rechtbank begrijpt daarom het standpunt van het college dat het beoordelen van emissierapporten een complexe taak is. Dat in de afgelopen 30 jaar niet een halfjaarlijkse rapportageverplichting als bedoeld in
voorschrift 1.1.1 aan de inrichting is opgelegd, maakt niet dat het college hierin geen verandering heeft mogen brengen, gelet op wat in overweging 9.2 is gesteld. Afgezien daarvan is de uitstoot van stikstofoxide de afgelopen jaren ook veel meer in de belangstelling komen te staan en heeft het daarom ook bij bevoegde gezagen meer aandacht dan voorheen. Hoewel de rechtbank voorstelbaar vindt dat het rapporteren meer werk met zich brengt dan de voorheen gehanteerde wijze van controleren, heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat de in voorschrift 1.1.1 voorgeschreven rapportageverplichting niet uitvoerbaar of onevenredig bezwarend is. Het feit dat via een beroep op de Wet open overheid de aan het college overgelegde rapportage over de uitgevoerde continue en periodieke emissiemetingen aan eenheid Amer 9 openbaar kan worden, waarop eiseres ter zitting heeft gewezen, leidt niet tot een ander oordeel.
12.3 Ten aanzien van de stelling van eiseres dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het gelijkheidsbeginsel, overweegt de rechtbank dat alleen haar centrale in Moerdijk in de provincie Noord-Brabant ligt, zodat het college ten aanzien van de andere centrales van eiseres niet het bevoegde gezag is. Reeds hierom is wat deze centrales betreft geen sprake van gelijke gevallen.
Het college heeft ter zitting genoegzaam gemotiveerd waarom er op dit moment aan de voor de centrale in Moerdijk geldende vergunning nog geen voorschrift als hier aan de orde is verbonden. Bij deze centrale is volgens het college namelijk een revisietraject gaande. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de twee centrales daarmee niet uitdrukkelijk anders behandeld, maar heeft het uit proceseconomisch oogpunt gewacht met het opleggen van het voorschrift voor de centrale in Moerdijk. Het bestreden besluit is dan ook niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel.

Conclusie en gevolgen

13. Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Heijerman, voorzitter, en mr. R. Grimbergen en
mr. C.N. van der Sluis, leden, in aanwezigheid van mr.N. Duin, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2024.

de griffier is verhinderd te tekenen

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.31
1. Het bevoegd gezag wijzigt voorschriften van de omgevingsvergunning:

(…)

b. indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt;
(…)

2. Het bevoegd gezag kan voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen voor zover deze betrekking hebben op:
(…);
b. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is;
(…).

Besluit omgevingsrecht

Artikel 5.5. Doelvoorschriften
4. Aan een omgevingsvergunning kunnen voorschriften worden verbonden, en voor zover die vergunning betrekking heeft op een IPPC-installatie worden daaraan in ieder geval voorschriften verbonden, inhoudende dat:
a. door monitoring of op een andere wijze wordt bepaald of aan de vergunningvoorschriften, bedoeld in het eerste en tweede lid, wordt voldaan, waarbij:

1° de wijze van bepaling wordt aangegeven, die ten minste betrekking heeft op de methode en frequentie van de bepaling en de procedure voor de beoordeling van de bij die bepaling verkregen gegevens, en die tevens betrekking kan hebben op de organisatie van die bepalingen en beoordelingen en op de registratie van die gegevens en de resultaten van die beoordeling;

2° monitoringseisen worden gebaseerd op voor die IPPC-installatie relevante BBT-conclusies en bij ministeriële regeling aangewezen informatiedocumenten over beste beschikbare technieken;

b. de bij die bepaling verkregen gegevens aan het bevoegd gezag regelmatig en ten minste jaarlijks moeten worden gemeld of ter inzage gegeven of anderszins ter beschikking moeten worden gesteld van het bevoegd gezag.

5. In afwijking van het vierde lid, onder b, worden geen voorschriften aan de omgevingsvergunning verbonden met betrekking tot het ter beschikking stellen van gegevens als bedoeld in dat onderdeel, voor zover die gegevens krachtens titel 12.3 van de Wet milieubeheer moeten worden opgenomen in een PRTR-verslag dat ten behoeve van een bestuursorgaan moet worden opgesteld, of daardoor anderszins strijd ontstaat met het gestelde bij of krachtens die titel.

Activiteitenregeling milieubeheer

Artikel 5.2
1. Metingen ter bepaling van de emissies zijn representatief.
2. Alle monitoringresultaten worden op zodanige wijze geregistreerd, verwerkt en gepresenteerd, dat het bevoegd gezag kan controleren of wordt voldaan aan de toepasselijke emissiegrenswaarden en andere voorschriften.