Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 22/1449
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 april 2023 in de zaak tussen
Cooperatie Mobilisation for the Environment U.A., uit Nijmegen, eiseres
(gemachtigde: S.R. van Uffelen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven, het college
(gemachtigde: mr. E.L.A. Kramer, mr. B. Timmermans en H.C.F. van Heeswijk).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Asfaltcentrale Eindhoven (ACE)uit Eindhoven (vergunninghouder).
Asfaltcentrale Eindhoven (ACE)uit Eindhoven (vergunninghouder).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres over de afwijzing van het verzoek tot handhaving ten aanzien van de Asfaltcentrale Eindhoven.
1.1.
Het college heeft dit verzoek met het besluit van 9 februari 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 19 mei 2022 op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van het verzoek gebleven.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 14 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college.
Beoordeling door de rechtbank
Inleiding
2. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van het verzoek om handhaving ten aanzien van de Asfaltcentrale Eindhoven (ACE). Eerst zet de rechtbank de feiten op een rij. Daarna behandelt de rechtbank de beroepsgronden van eiseres. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit op bezwaar
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels staan in de bijlage.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels staan in de bijlage.
Feiten
3.1
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten
ACE ligt aan de Huiskesweg 4 te Eindhoven. Op 23 oktober 2001 heeft het college een revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer (Wm) verleend voor deze inrichting. Deze vergunning geldt als een omgevingsvergunning onderdeel milieu op basis van de Wet algemene bepalingen omgevingswet (Wabo). Daarna zijn nog enkele vergunningen verleend voor het veranderen en voor het milieuneutraal veranderen van de inrichting. ACE moet zich houden aan de voorschriften die in de vergunningen zijn opgenomen. Voor het bedrijf gelden ook de algemene rechtstreeks werkende regels over lucht en geur in afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm). Op basis van artikel 2.4, tweede lid, van het Abm moet ACE de emissie van zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) zo veel mogelijk voorkomen dan wel, indien dat niet mogelijk is, tot een minimum beperken. Op basis van de derde lid van artikel 2.4 moet ACE het bevoegd gezag elke vijf jaar informeren over de mate waarin emissies van ZZS plaatsvinden en een reductieplan overleggen waarin de mogelijkheden zijn opgenomen om de emissies van ZZS te voorkomen dan wel te beperken.
ACE is meermalen gecontroleerd. Op 11 april 2022 zijn metingen verricht door de Omgevingsdienst Regio Arnhem, die zijn vastgelegd in het rapport van 5 mei 2022. In de conclusie van dit rapport staat dat uit de resultaten van de metingen aan het afgas van de centrale schoorsteen blijkt, dat de massastroom (in gram/uur) van de som van de acht PAK's (polycyclische aromatische koolwaterstoffen) uit het Abm boven de grensmassastroom ligt, zodat toetsing aan de concentratie-eisen van toepassing is. De concentratie-eis voor PAK 8 AB [1] wordt overschreden. De gemiddelde emissieconcentratie PAK in het rookgas over drie metingen bedraagt 0,23 mg/Nm3.
Op 20 juli 2022 heeft de omgevingsdienst Midden en West-Brabant een emissiemeting uitgevoerd en onder andere de benzeenconcentratie gemeten. Hierbij is een emissieconcentratie van benzeen van 2,40 mg/Nm3 gemeten. Dit heeft geleid tot het opleggen van de last onder dwangsom op 21 oktober 2022.
ACE heeft een reductieplan ingediend van KWS van 20 december 2021. Daarna is een vermijdings- en reductierapportage van KWS Infra van 12 april 2022 overgelegd. Ook is een inventarisatie van zeer zorgwekkende stoffen van Tauw van 12 april 2022 overgelegd.
Eiseres heeft op 19 november 2021 een verzoek om handhaving ingediend in verband met overtreding van artikel 2.4 van het Abm en artikel 5.46 van het Abm en heeft tijdens de procedure ook gesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 2.5 van het Abm.
De verantwoordelijke staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (staatssecretaris) heeft op 15 december 2021 aan de Tweede Kamer een brief gestuurd waarin staat “Na gesprekken met de sector, gemeenten en de uitvraag aan de omgevingsdiensten, blijkt dat de erkende maatregel niet waarborgt dat aan de emissiegrenswaarde van PAK's wordt voldaan.” [2]
Per 1 januari 2023 is artikel 5.37 van de Activiteitenregeling milieubeheer (Arm) aangepast.
3.2
In het bestreden besluit heeft het college zich op het standpunt gesteld dat ACE beschikt over een geldig BRL 9320-certificaat en dat zij op basis van artikel 5.37 van het Abm (zoals dat gold voor 1 januari 2023) daarmee een erkende maatregel heeft getroffen, waardoor aan artikel 5.46 van het Abm wordt voldaan. Het college volgt het advies van haar bezwaarschriftencommissie waarin is aangegeven dat kennis is genomen van het reductieplan van KWS van 20 december 2021.
Handhaving overschrijding emissiegrenswaarden PAK
4.1
Eiseres stelt zich op het standpunt dat het college ten onrechte niet handhavend optreedt tegen de te hoge emissie van naftaleen dan wel (totaal) PAK. Volgens eiseres is dat op grond van artikel 5.37, eerste lid, van de Arm (oud) onrechtmatig. De staatssecretaris was niet bevoegd een erkende maatregel vast te stellen waarmee aan de emissiegrenswaarde voor PAK in artikel 5.46 Abm wordt voldaan. Er is niet aangetoond dat de BRL 9320 geschikt is voor het voldoen aan de emissiegrenswaarde voor PAK. Het college kon daarnaast handhaven op overtreding van de emissiegrenswaarde in artikel 2.5 van het Abm.
4.2
Het college heeft met de meting op 11 april 2022 vastgesteld dat sprake is van een emissie van PAK van 0,23 mg/Nm3. Dit is een overschrijding van de emissiegrenswaarde (EGW), die is vastgesteld op 0,05 mg/Nm3. Het college heeft naar eigen zeggen geen bevoegdheid om het desbetreffende artikel uit de Arm onrechtmatig of onverbindend te verklaren dan wel buiten beschouwing te laten maar moet de geldende wet- en regelgeving toepassen. Als wordt voldaan aan een erkende maatregel, is van rechtswege voldaan aan een geldende emissiegrenswaarde, zodat het college niet kan handhaven op basis van een ander artikel.
4.3
Op basis van artikel 5.46 eerste lid onder a, van het Abm mag bij de productie van asfalt de emissiegrenswaarde van PAK ten hoogste 0,05 mg/Nm3 bedragen indien de massastroom van polycyclische aromatische koolwaterstoffen naar de lucht groter is dan 0,15 gram per uur.
Op basis van artikel 5.47 van het Abm moet bij het in werking hebben van een installatie voor de productie van asfalt ten behoeve van de bescherming van het milieu worden voldaan aan de bij ministeriële regeling gestelde eisen.
Indien de som van de onder normale procesomstandigheden gedurende één uur optredende massastromen van stoffen in de stofcategorieën ZZS, sA en g0 naar de lucht binnen eenzelfde stofklasse vanuit alle puntbronnen in de inrichting de in tabel 2.5 van het Abm opgenomen grensmassastroom van die stofklasse overschrijdt, is op basis van artikel 2.5, eerste lid van het Abm de emissieconcentratie van die stofklasse per puntbron niet hoger dan de in tabel 2.5 opgenomen emissiegrenswaarde behorende bij die stofklasse. In tabel 2.5 is onder stofcategorie ZZS, stofklasse MVP 1 een emissiegrenswaarde van 0,05 mg/Nm3 opgenomen. Onder andere naftaleen is geclassificeerd als ZZS MVP 1. Ook PAK stofgroep is geclassificeerd als ZZS MVP 1.
Artikel 5.37 van de Arm bevatte een zogenoemde erkende maatregel op basis waarvan werd aangenomen dat aan de emissiegrenswaarde in artikel 5.46, eerste lid, onder a, van het Abm, wordt voldaan. Als aan de erkende maatregel wordt voldaan, wordt ook voldaan aan de betreffende eis in het Abm.
4.4
Erkende maatregelen maken het ondernemers makkelijker om aan een doelvoorschrift in het Abm te voldoen. Als de drijver van een inrichting een erkende maatregel uitvoert, kan het toezicht beperkt blijven tot het toezicht op het juist uitvoeren van de erkende maatregel. De bevoegdheid voor het stellen van eisen voor asfaltcentrales staat in artikel 5.47 van het Abm. Deze bevoegdheid staat niet in de weg aan het opnemen van erkende maatregelen voor asfaltcentrales.
4.6
De geschiktheid van een erkende maatregel die in een algemeen verbindend voorschrift zoals de Arm is opgenomen, kan uitsluitend na een exceptieve toetsing van dit algemeen verbindend voorschrift ter discussie worden gesteld. Dit houdt in dat een rechter een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift is gebaseerd, toetst op rechtmatigheid. Daarbij bekijkt de rechtbank of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving, in dit geval of evident is dat door de erkende maatregel in de Arm niet wordt voldaan aan het doelvoorschrift in het Abm. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) die heeft uiteengezet in haar uitspraken van 8 maart 2023 [3] en van 12 februari 2020. [4]
4.5
Op het moment van het bestreden besluit was de staatssecretaris zelf al tot de conclusie gekomen dat de erkende maatregel in artikel 5.37 van de Arm niet waarborgt dat aan de emissiegrenswaarde van PAK’s in artikel 5.46, lid 1, onder b, van het Abm wordt voldaan. Dit staat ook in de nota van toelichting bij de wijziging van artikel 5.37 van de Arm. Hierin staat dat al langere tijd sterke twijfels waren over de erkende maatregel in artikel 5.37 van de Arm en dat in de praktijk bleek dat hiermee niet was geborgd dat aan de emissiegrenswaarde voor PAK werd voldaan. [5] Dat stond bovendien in deze zaak al vast met de metingen van 11 april 2022 (voordat het bestreden besluit werd genomen). Het is onder deze omstandigheden evident dat met de erkende maatregel in artikel 5.37 van de Arm niet aan de emissiegrenswaarde van PAK’s in artikel 5.46, lid 1, onder b, van het Abm wordt voldaan Er is geen aanleiding voor de rechtbank om nu zelf artikel 5.37 van de Arm (oud) onverbindend te verklaren want het artikel is per 1 januari 2023 gewijzigd. Het college had in het bestreden besluit artikel 5.37 van de Arm (oud) buiten toepassing moeten laten en vervolgens moeten beslissen of hij zou handhaven wegens overtreding van artikel 5.46, lid 1, onder b, van het Abm, ondanks dat ACE beschikte over een geldig BRL 9320-certificaat. Dat heeft het college ten onrechte niet gedaan.
4.6
Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat het college artikel 5.37 van de Arm (oud) niet zodanig ruim had mogen uitleggen dat hiermee ook de overtreding van artikel 2.5 eerste lid, van het Abm wordt opgeheven. Dat volgde namelijk helemaal niet uit artikel 5.37 van het Arm (oud) dat uitdrukkelijk verwees naar artikel 5.46, eerste lid, onder a, van het Abm. De rechtbank leest in artikel 5.48, tweede lid, van het Abm ook dat de wetgever heeft bedoeld dat de emissiegrenswaarden in artikel 2.5 van het Abm onverminderd gelden naast de emissiegrenswaarden in artikel 5.46 van het Abm ook al ziet dit artikel op de emissies van andere stoffen. Het college had dus moeten onderzoeken of sprake was van een zelfstandige overtreding van artikel 2.5, eerste lid, van het Abm en (indien dit het geval is) moeten beslissen of hierin aanleiding was om handhavend op te treden. Dat heeft het college niet gedaan en ook daarom is het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank geeft hiermee geen oordeel over de vraag of sprake is van een zelfstandige overtreding van artikel 2.5, eerste lid, van het Abm.
Handhaving vermijdings- en reductieprogramma is ontoereikend
5.1
Eiseres vindt dat het college bij het primaire besluit ook het ingediende vermijdings- en reductieprogramma had moeten toezenden. Zij betwist dat het vermijdings- en reductieprogramma aan de daarvoor gestelde eisen voldoet. Volgens eiseres eist artikel 2.4 van het Abm dat alle emissies in kaart worden gebracht. Ook had meer inzicht moeten worden geboden in de beste beschikbare technieken.
5.2
Het college stelt dat op het moment van het nemen van het primaire besluit een vermijdings- en reductieplan was ingediend conform artikel 2.4, derde lid, van het Abm. Voor de motivering van de beslissing is niet nodig dat het rapport wordt meegestuurd. Eiseres heeft in haar verzoek ook niet gevraagd om een afschrift van dat plan. Het college verwijst ook naar een nadere rapportage van 12 april 2022 en stelt dat zij beleidsruimte heeft bij (naar de rechtbank aanneemt) de toetsing aan artikel 2.20 van het Arm.
5.3
In artikel 2.20 van de Arm is bepaald dat de vermijdings- en reductieprogramma's van zeer zorgwekkende stoffen, bedoeld in artikel 2.4, zesde lid, onder a, van het Abm, in ieder geval bevatten:
a. een overzicht van mogelijkheden en technieken ter voorkoming en ter beperking van de emissies,
b. met betrekking tot de technieken, bedoeld in onderdeel a, informatie over:
1. het rendement, en
2. de validatie;
1. het rendement, en
2. de validatie;
c. informatie over de bedrijfszekerheid en de kosten;
d. informatie over afwenteleffecten.
5.4
De rechtbank stelt op basis van het advies van de bezwaarschriftencommissie vast dat ten tijde van het bestreden besluit eiseres de beschikking had over het reductieplan van KWS van 20 december 2021. Ofschoon het voor de hand had gelegen (en wel zo correct zou zijn geweest) dat het college dit plan mee had gezonden met het primaire besluit, is dit verzuim hersteld in het bestreden besluit.
5.5
De rechtbank ziet niet in welke beleidsruimte aan het college wordt geboden in artikel 2.20 van de Arm. Hierin is een lijst met eisen genoemd waaraan in ieder geval moet worden voldaan. Eiseres kan worden toegegeven dat het rapport van 20 december 2021 niet voldoet aan artikel 2.20 van de Arm. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat ACE een aanvullende rapportage van 12 april 2022 van KWS heeft ingebracht. Eiseres heeft ter zitting aangegeven dat met deze aanvullende rapportage voldoende inzicht bestaat in de emissies en de technieken maar nog niet in het rendement. Hierop heeft het college niet gereageerd en de rechtbank kan het niet zelf vaststellen. Het bestreden besluit bevat geen uitputtende toetsing aan artikel 2.20 van de Arm en is daarmee onvoldoende gemotiveerd.
Conclusie en gevolgen
6.1
Het beroep is gegrond en het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht en de artikelen 2.4, 2.5 en 5.46 van het Abm. De rechtbank vindt de situatie complex na de wijziging van artikel 5.37 van de Arm, het opleggen van een de last onder dwangsom aan ACE in het andere besluit van 21 oktober 2022 en de opeenvolgende vermijdings- en reductieprogramma’s. De rechtbank kan niet beoordelen of op dit moment wordt voldaan aan het huidige artikel 5.37 (nieuw) van de Arm en of het evident is dat door middel van deze maatregelen wordt voldaan aan de emissiegrenswaarde van PAK’s in artikel 5.46, lid 1, onder b, van het Abm. Daarom ziet de rechtbank geen aanleiding het college bij tussenuitspraak in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en draagt het college op een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van eiseres met inachtneming van deze uitspraak. Omdat het hier onder meer gaat om de emissies van zeer zorgwekkende stoffen krijgt het college hiervoor maximaal zes weken de tijd.
6.2
Omdat het beroep gegrond is, moet het college het door eiseres betaalde griffierecht vergoeden. De rechtbank veroordeelt het college in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten bestaan uit door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en begroot de rechtbank op € 1.674,00 (1 punt voor het indienen van het beroep, 1 punt voor het bijwonen van de zitting, waarde per punt € 837,00, wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt het college op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat het college aan eiseres het griffierecht à € 364,00 vergoedt;
veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres, begroot op € 1.674,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J.A.W. Huijben en mr. J.H.G van den Broek, leden, in aanwezigheid van A.J.H. van der Donk, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 april 2023.
griffier
Voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage:
Artikel 2.4 Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm)
1. In afwijking van artikel 2.3a, eerste lid, is dit artikel, met uitzondering van het achtste lid, onder b, uitsluitend van toepassing op degene die een inrichting type C drijft.
2 Emissies van zeer zorgwekkende stoffen naar de lucht worden zoveel mogelijk voorkomen dan wel, indien dat niet mogelijk is, tot een minimum beperkt.
3 Degene die een inrichting drijft van waaruit emissies van zeer zorgwekkende stoffen naar de lucht plaatsvinden, overlegt elke vijf jaar informatie aan het bevoegd gezag over:
a.de mate waarin emissies van zeer zorgwekkende stoffen naar de lucht plaatsvinden;
b.de mogelijkheden om emissies van die stoffen te voorkomen dan wel, indien dat niet mogelijk is, te beperken.
(…)
5 Indien bij activiteiten emissies van zeer zorgwekkende stoffen naar de lucht plaatsvinden, leiden de emissiewaarden van die stoffen, genoemd in artikel 2.5, niet tot overschrijding van het maximaal toelaatbaar risiconiveau van de immissieconcentratie van die stof.
6 Bij ministeriële regeling worden ten behoeve van de bescherming van het milieu regels gesteld over:
a het opstellen van de programma’s voor het voorkomen dan wel, indien dat niet mogelijk is, beperken van emissies van zeer zorgwekkende stoffen, bedoeld in het derde lid;
(…)
Artikel 2.5 eerste lid Abm
Indien de som van de onder normale procesomstandigheden gedurende één uur optredende massastromen van stoffen in de stofcategorieën ZZS, sA en gO naar de lucht binnen eenzelfde stofklasse vanuit alle puntbronnen in de inrichting de in tabel 2.5 opgenomen grensmassastroom van die stofklasse overschrijdt, is de emissieconcentratie van die stofklasse per puntbron niet hoger dan de in tabel 2.5 opgenomen emissiegrenswaarde behorende bij die stofklasse.
Artikel 5.46, eerste lid aanhef en onder a, Abm
Bij de productie van asfalt is de emissiegrenswaarde van: a polycyclische aromatische koolwaterstoffen ten hoogste 0,05 mg/Nm3 indien de massastroom van polycyclische aromatische koolwaterstoffen naar de lucht groter is dan 0,15 gram per uur;
Artikel 5.47 Abm
Bij het in werking hebben van een installatie voor de productie van asfalt wordt, ten behoeve van de bescherming van het milieu, voldaan aan de bij ministeriële regeling gestelde eisen.
Artikel 2.20 Activiteitenregeling milieubeheer (Arm)
De vermijdings- en reductieprogramma’s van zeer zorgwekkende stoffen, bedoeld in artikel 2.4, zesde lid, onder a, van het besluit, bevatten in ieder geval:
a. een overzicht van mogelijkheden en technieken ter voorkoming en ter beperking van de emissies;
b. met betrekking tot de technieken, bedoeld in onderdeel a, informatie over:
1°.het rendement;
2°.de validatie;
c. informatie over de bedrijfszekerheid en de kosten;
d. informatie over afwenteleffecten.
Artikel 5.37 Arm (voor 1 januari 2023)
Aan artikel 5.46, eerste lid, onder a, van het besluit, wordt in ieder geval voldaan als aan de kwaliteitseisen voor asfalt en asfaltgranulaat volgens de BRL 9320 wordt voldaan.
Artikel 5.37 Arm (huidig)
Aan artikel 5.46, eerste lid, onder b, van het besluit wordt in ieder geval voldaan als de emissies van de droogtrommel en de installatie voor de productie van asfalt worden afgezogen en door een filtrerende afscheider worden gevoerd die in goede staat van onderhoud verkeert, periodiek wordt gecontroleerd en zo vaak als voor de goede werking nodig is, wordt schoongemaakt en vervangen.