ECLI:NL:RBOBR:2022:5041

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummers: SHE 22/1923 en 21/1924

uitspraak van de voorzieningenrechter van 16 november 2022 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen

[eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. N.M.C.H. Crooijmans),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eersel, het college

(gemachtigden: mr. A. Verkooijen, mr. M. Stoof en mr. P. Bakermans).

Inleiding

In deze uitspraak beslist de voorlopige voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van eiseres tegen het besluit van het college om handhavend op te treden tegen de exploitatie van een hondenfokkerij en hondenpension op haar perceel aan de [adres] te [vestigingsplaats] (het perceel). Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van eiseres daartegen.
Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.

Met het bestreden besluit van 26 juli 2022 op het bezwaar van eiseres is het college bij het besluit tot handhavend optreden gebleven.

Naar aanleiding van het verzoek van eiseres tot het treffen van een voorlopige voorziening, heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot twee weken nadat de voorzieningenrechter uitspraak zal hebben gedaan. Ook heeft het college op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 10 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, mr. L.A. Pronk (kantoorgenoot van de gemachtigde), en de gemachtigden van verweerder.

Beoordeling door de voorzieningenrechter

1.
De voorzieningenrechter beoordeelt of verweerder bevoegd is om op te treden tegen de exploitatie van een hondenfokkerij en hondenpension op het perceel en zo ja, of verweerder daartoe in redelijkheid heeft kunnen overgaan. De voorzieningenrechter doet dat aan de hand van de door eiseres daartegen ingediende gronden.

2. De voorzieningenrechter verklaart het beroep gegrond en wijst het verzoek om voorlopige voorziening af. Het bestreden besluit wordt vernietigd voor zover er een last onder dwangsom is opgelegd met betrekking tot een hondenpension. Voor het overige blijft het besluit in stand, zij het dat bij wijze van ordemaatregel de begunstigingstermijn wordt verlengd. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

3. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Na afwijzing van het principeverzoek van eiseres tot wijziging van de bestemming van het perceel aan de [adres] tot en met [nummer] te [vestigingsplaats] ten behoeve van een hondenfokkerij en hondenpension hebben toezichthouders van het college op 21 juli 2021 op genoemd perceel een controle uitgevoerd, waarvan op 3 augustus 2021 een bezoekverslag is gemaakt. Bij die controle zijn publieke ruimtes voor de verkoop van pups aangetroffen, twee rijen van elk vijftien kooien voor werk- en trainingshonden en puppy’s, een fok- en dekstal voor
140 honden met een buitenren, een kennel voor ongeveer 60 honden met een buitenren, een toekomstig gedeelte voor het geven van puppycursussen en trainingen en een toekomstig gedeelte waar een speelweide voor honden zou worden gerealiseerd. Op 14 oktober 2021 hebben toezichthouders nogmaals een controle gehouden op het perceel. In het
proces-verbaal van bevindingen van 14 oktober 2021 is gesteld dat eiseres heeft verklaard dat de bedrijfsactiviteiten nog steeds gaande zijn.

4. Omdat na een waarschuwingsbrief van 5 augustus 2021 en het verzenden van een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom op 4 november 2021 de situatie op het perceel niet is gewijzigd, heeft het college bij besluit van 1 december 2021 een last onder dwangsom opgelegd omdat het college het gebruik van het perceel in strijd met het bestemmingsplan acht.

5. Hoewel eiseres in haar beroepschrift zelf heeft gesteld niet alleen een hondenfokkerij maar ook een hondenpension te hebben aan de [adres] , heeft eiseres ter zitting naar voren gebracht dat er (toch) geen sprake is en ook niet is geweest van een hondenpension, zodat de last onder dwangsom in zoverre reeds hierom niet had mogen worden opgelegd. Weliswaar is wel de bedoeling dat er een hondenpension wordt opgericht, maar dit plan is nog niet gerealiseerd.

6. Het college heeft ter zitting gewezen op het feit dat in het principeverzoek tot wijziging van de bestemming een hondenpension was aangevraagd ter plaatse van de voormalige slachtplaats, zodat de last wellicht hieruit voortvloeit. Bovendien zijn niet alleen puppy’s aanwezig op het perceel, maar ook een heleboel oudere honden en men kan niet constateren wat wel en wat geen pensionhonden zijn.

7. De voorzieningenrechter stelt vast dat uit de bezoekverslagen van 3 augustus 2021 en
14 oktober 2021 niet kan worden opgemaakt dat er een hondenpension is aangetroffen door de toezichthouders. Evenmin zijn er andere aanwijzingen die op het exploiteren van een hondenpension wijzen, zoals bijvoorbeeld een website waarop reclame wordt gemaakt voor een hondenpension. Voor zover de last met betrekking tot de exploitatie van een hondenpension zou zijn beoogd als een preventieve last, wat overigens niet blijkt uit de stukken en het verhandelde ter zitting en ook niet in de rede ligt gezien de eerdere stelling van eiseres, overweegt de voorzieningenrechter dat hiervoor het vereiste geldt dat de overtreding zich met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal voordoen. Daarvoor zijn geen aanknopingspunten aanwezig.
Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden tegen de aanwezigheid van een hondenpension. Dit betoog slaagt.

8. Eiseres voert verder aan dat haar activiteiten niet in strijd zijn met het geldende bestemmingsplan “Buitengebied 2017” (het bestemmingsplan). Artikel 7.1.2 van het bestemmingsplan houdt volgens eiseres een uitbreiding in van de doeleinden die
artikel 7.1.1 aan het perceel toekent. Omdat een hondenfokkerij past binnen de doeleinden agrarisch verwant bedrijf en agrarisch technisch hulpbedrijf, is er geen sprake van strijd met bestemmingsplan, aldus eiseres.

9. Het college stelt zich op het standpunt dat de artikelen 7.1.1 en 7.1.2 in onderlinge samenhang zo moeten worden uitgelegd dat op het perceel [adres] , [nummer] uitsluitend is toegestaan een veehandelsbedrijf, varkenswegerij en slachtplaats, alsmede uitbenen en versnijden. Omdat een hondenfokkerij niet onder deze activiteiten valt, is deze volgens het college op het perceel niet toegestaan.

10.
Het perceel heeft op grond van het bestemmingsplan de bestemming “Bedrijf - Agrarisch verwant en technisch hulpbedrijf” met de functieaanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf – veehandelsbedrijf’ en deels de functieaanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch-veehouderij’.

11. Artikel 7.1.1 luidt:
“De voor ‘Bedrijf - Agrarisch verwant en technisch hulpbedrijf’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. agrarisch verwante bedrijven;
b. agrarisch technische hulpbedrijven;
[…];

één en ander met bijbehorende bouwwerken en voorzieningen en overeenkomstig de in 7.1.2 opgenomen nadere detaillering van de bestemming.”

12. Artikel 7.1.2 luidt:
“In het onderstaande is een nadere detaillering opgenomen van het bepaalde in 7.1.1:

Type bedrijf
Adres Ter plaatse van de aanduiding zijn uitsluitend de volgende

agrarisch verwante en technische

hulpbedrijven en/of
bedrijfsactiviteiten toegestaan:

[…]

[adres] ‘specifieke vorm van bedrijf - een veehandelsbedrijf,

[nummer] veehandelsbedrijf’ varkenswegerij en
slachtplaats, alsmede
uitbenen en versnijden
[…].

13. De voorzieningenrechter is van oordeel dat een hondenfokkerij op het perceel niet is toegestaan, omdat deze activiteit in strijd is met het bestemmingsplan. Anders dan eiseres betoogt, is de voorzieningenrechter van oordeel dat uit artikel 7.1.1 en artikel 7.1.2 volgt dat ter plaatse van [adres] alleen een veehandelsbedrijf, varkenswegerij en slachtplaats, alsmede uitbenen en versnijden is toegestaan en geen andere bedrijfsactiviteiten, zoals een hondenfokkerij. Er staat immers boven de tweede en derde kolom in artikel 7.1.2 dat ter plaatse van de aanduiding die aan de in dit artikel genoemde adressen is toegekend
uitsluitendde volgende agrarisch verwante en technische hulpbedrijven en/of bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan […]. Daaruit leidt de voorzieningenrechter af dat andere agrarisch verwante bedrijven en agrarisch technische hulpbedrijven niet zijn toegestaan, waarbij de voorzieningenrechter in het midden laat of een hondenfokkerij hieronder valt.
Nog afgezien van het feit dat de planregels duidelijk zijn, overweegt de voorzieningenrechter ten overvloede dat in de plantoelichting met betrekking tot deze bestemming is gesteld dat de verschillende bedrijfsvormen in deze detailbestemming zijn geregeld en dat in de regels een tabel is opgenomen waarin de bedrijfsdoeleinden per adres zijn gespecificeerd. Ook hieruit volgt naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat met artikel 7.1.2 niet is beoogd de doeleinden die in artikel 7.1.1 zijn genoemd uit te breiden, maar juist om die in te perken.
Met betrekking tot de functieaanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch-veehouderij’ die aan een deel van het perceel is toegekend, overweegt de voorzieningenrechter dat voor het antwoord op de vraag of een activiteit in strijd is met het bestemmingsplan de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend zijn. Het toetsingskader wordt daarbij gevormd door regels die specifiek invulling geven aan een bestemming.^[1]De voorzieningenrechter stelt vast dat de planregels geen bepaling bevatten over de betekenis van de functieaanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch-veehouderij’ op de verbeelding bij de nadere detaillering van de bestemming in artikel 7.1.2. Daar staat bij de [adres] immers alleen de functieaanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf - veehandelsbedrijf’. De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat deze functieaanduiding op het perceel zonder juridische betekenis blijft.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat het college bevoegd was tot handhavend optreden tegen de aanwezigheid van een hondenfokkerij op het perceel aan de [adres] . Dit betoog slaagt niet.

14.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisering bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

15. Allereerst stelt de voorzieningenrechter vast dat de beroepsgrond over het overgangsrecht, zoals eiseres ter zitting ook heeft aangegeven, alleen betrekking heeft op het vermeende hondenpension. Aangezien de voorzieningenrechter van oordeel is dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden tegen een hondenpension behoeft deze beroepsgrond geen verdere bespreking.

16. Eiseres voert verder aan dat het opleggen van een last onder dwangsom is strijd is met het gelijkheidsbeginsel, omdat in de directe omgeving van het perceel een aantal andere percelen liggen waar een (dieren)pension is gevestigd waartegen niet handhavend wordt opgetreden ondanks dat deze percelen dezelfde bestemming hebben.

17. Het college heeft gesteld dat er geen sprake is van gelijke gevallen, omdat het perceel [adres] een andere functieaanduiding heeft dan alle andere door eiseres genoemde gevallen.

18. De voorzieningenrechter stelt vast dat ook deze beroepsgrond alleen betrekking heeft op de last voor zover die ziet op het hondenpension en niet op de hondenfokkerij, zodat ook deze grond geen verdere bespreking behoeft, nog daargelaten dat het college terecht heeft gesteld dat er geen sprake is van gelijke gevallen nu de door eiseres genoemde dierenpensions gelet op het bestemmingsplan legaal aanwezig zijn en een hondenpension op eiseres’ perceel illegaal aanwezig zou zijn.

19. Eiseres brengt verder naar voren dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie, omdat zij in verband met de aankondiging van het handhavingsbesluit een tijdelijke omgevingsvergunning heeft aangevraagd voor de legalisering van het hondenpension en de hondenfokkerij. Weliswaar heeft het college deze aanvraag afgewezen en het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, maar eiseres acht dit besluit onjuist en heeft ook hiertegen beroep ingesteld.

20. Het college stelt dat er geen concreet zicht op legalisatie is. In het besluit van
28 januari 2022 is gemotiveerd aangegeven waarom het college niet wil meewerken aan de verlening van een omgevingsvergunning voor een tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan om het houden van een hondenfokkerij en hondenpension mogelijk te maken.
21. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State^[2]volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering aanwezig is. In hetgeen eiseres heeft aangevoerd, ziet de voorzieningenrechter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onjuist is en de vereiste vergunning niet kon worden geweigerd.

22. Eiseres voert tot slot in haar beroepschrift aan dat, mocht de last onder dwangsom toch in stand blijven, de begunstigingstermijn te kort is. Er zijn ongeveer 280 honden aanwezig in de inrichting en het is niet haalbaar binnen de gestelde termijn een dusdanig groot aantal honden te herplaatsen.

23. Het college stelt dat de begunstigingstermijn niet onredelijk kort is. De begunstigingstermijn is in de brief van 8 december 2021 verlengd tot zes weken na de beslissing op bezwaar. Inmiddels is de begunstigingstermijn opgeschort tot twee weken nadat de voorzieningenrechter heeft beslist op het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening. Reeds op 5 augustus 2021 heeft het college een waarschuwingsbrief gestuurd, zodat zij er al geruime tijd van op de hoogte is dat het college handhavend wenst op te treden tegen de illegale activiteiten. Eiseres kan per direct stoppen met het fokken van de puppy’s en de aanwezige honden en puppy’s kunnen binnen zes weken overgeplaatst worden naar opvang elders. Zij kan hierbij zoeken in Nederland, maar ook in Duitsland of België. Indien eiseres in haar eigen omgeving de herplaatsing niet geregeld kan krijgen, dan heeft zij altijd nog de mogelijkheid om contact op te nemen met asielen. Van eiseres mag verwacht worden dat zij zich in ieder geval heeft georiënteerd op mogelijke opvang elders.

24. Ter zitting is gebleken dat eiseres inmiddels ongeveer 400 honden huisvest. Eiseres heeft hierover verklaard dat de handel vanwege de beëindiging van de coronamaatregelen is gestagneerd en dat er veel honden uit Oekraïne in Nederland zijn gekomen. Verder heeft eiseres gesteld wel degelijk onderzoek naar herplaatsing te hebben verricht, waaruit volgt dat de asielen vol zitten. Ook elders is opvang niet mogelijk gebleken. Aan herplaatsing in het buitenland zitten volgens haar veel haken en ogen, omdat de pups dan 15 weken oud moeten zijn, moeten zijn ingeënt tegen ziektes én een paspoort moeten hebben.

25. De voorzieningenrechter is van oordeel dat eiseres zichzelf in de moeilijke positie heeft gebracht waarin zij thans verkeert. Zij wist immers sinds 5 augustus 2021 dat het college voornemens was om handhavend op te treden tegen de hondenfokkerij, maar heeft er willens en wetens voor gekozen om door te gaan met het fokken van honden zonder over herplaatsingsplekken of andere opvang te beschikken ingeval zij haar activiteiten zou moeten stoppen en de honden van het terrein zouden moeten worden verwijderd. Dat dit haar broodwinning is, zoals eiseres ter zitting heeft gesteld, leidt niet tot een ander oordeel. Bij de bepaling van de begunstigingstermijn acht de voorzieningenrechter het uit oogpunt van dierenwelzijn echter van belang dat de herplaatsing van de honden op verantwoorde wijze kan plaatsvinden. Ter zitting heeft een vertegenwoordiger van het college aangegeven dat de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) desgevraagd heeft verklaard dat er voldoende locaties zijn waar de honden naar toe zouden kunnen en dat hij zich ervoor zal inspannen dat eiseres hiervoor in contact kan komen met de NVWA.
Gelet op het vorenstaande bestaat aanleiding eiseres iets langer de gelegenheid te geven de last uit te voeren zonder dat de dwangsom wordt verbeurd. Daarom zal een daartoe strekkende voorlopige voorziening worden getroffen als bedoeld in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb. De voorzieningenrechter zal bepalen dat de begunstigingstermijn die aan de last onder dwangsom is verbonden, voor zover deze last betrekking heeft op de hondenfokkerij, wordt verlengd tot zes weken na verzending van deze uitspraak. Dat betekent dat eiseres uiterlijk binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak aan de last moet voldoen.

Conclusie en gevolgen

26. Het beroep is gegrond voor zover de last onder dwangsom ziet op het hondenpension en ongegrond voor zover de last onder dwangsom ziet op de hondenfokkerij. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover dat betrekking heeft op een hondenpension. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing en bepaalt dat het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom voor zover dat ziet op het hondenpension wordt herroepen. Het besluit tot oplegging van een last onder dwangsom voor zover dat betrekking heeft op een hondenfokkerij blijft dus in stand. De termijn om te voldoen aan de last met betrekking tot de hondenfokkerij wordt verlengd met zes weken na verzending van deze uitspraak. Dat betekent dat eiseres uiterlijk binnen zes weken na deze verzending geen honden meer op haar perceel mag hebben die verband houden met het fokken van honden.
Het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Awb wordt, nu er uitspraak in de bodemprocedure wordt gedaan, afgewezen.

27. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding voor haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. Eiseres heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. Dat zijn vier handelingen met twee keer een waarde van € 759,00 (beroep) en twee keer een waarde van € 541,00 (bezwaar) per handeling.

Beslissing

De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover de last onder dwangsom betrekking heeft op een hondenpension;

- herroept het primaire besluit van 1 december 2021 voor zover de last onder dwangsom betrekking heeft op een hondenpension en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat de begunstigingstermijn van het besluit van het college van 1 december 2021 wordt verlengd tot zes weken na verzending van deze uitspraak;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,00 aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 2.600,00 aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Heijerman, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van R.G. van der Korput, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
16 november 2022.

griffier

voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.