Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 21/155
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 oktober 2022 in de zaak tussen
de naar Duits recht opgerichte rechtspersoon [eiseres] en haar eigenaar
[eigenaar], te [plaats] , hierna: [eiseres] ,
(gemachtigden: mr. Th.J.H.M. Linssen en mr. E.H.E.J. Wijnen),
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant, hierna: het college,
(gemachtigde: H.J.W. Leenen).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van [eiseres] tegen de weigering van het college om haar subsidie te verstrekken op grond van de Subsidieregeling provinciaal milieu- en waterplan Noord-Brabant [1] (hierna: de Subsidieregeling).
Met het bestreden besluit van 8 december 2020 op het bezwaar van [eiseres] is het college bij zijn besluit gebleven.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
[eiseres] heeft op 1 oktober 2021 nadere stukken ingediend. Het college heeft op 14 januari 2022 gereageerd op die nadere stukken. Op die reactie heeft [eiseres] op 28 januari 2022 geantwoord.
De rechtbank heeft het beroep op 22 juli 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eigenaar] , bijgestaan door zijn gemachtigden. Voor [eiseres] is ook naar de zitting gekomen: teeltadviseur [naam] , werkzaam bij [bedrijf] , en [naam] , werkzaam bij [bedrijf] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van [naam] en [naam] .
Totstandkoming van het besluit
1. [eiseres] heeft op 20 september 2019 een aanvraag om subsidie ingediend voor het
project [project] op grond van paragraaf 8 van de Subsidieregeling. De aanvraag van [eiseres] heeft betrekking op het plaatsen van biofolie op een gebied van 114.633 hectare aan landbouwgrond. [eiseres] begroot de totale kosten van het project op € 269.266.,-. Het grootste deel van dit bedrag ziet op de aanschaf en het leggen van biofolie met het oog op de teelt van de Ipomea Bataat (de zoete aardappel). Het gaat dan om een bedrag van € 229.266,-. De gevraagde subsidie bedraagt € 200.000,-.
2. Het college heeft aan de weigering om subsidie te verstrekken ten grondslag gelegd dat
de activiteiten waarvoor de subsidie wordt gevraagd niet subsidiabel zijn op grond van artikel 8.4, aanhef en onder a, van de Subsidieregeling. Volgens het college leidt het gebruik van biofolie niet aantoonbaar tot verbetering van de vitaliteit van de agrarische bodem omdat het gebruik van de biofolie de toestand van de bodem zelf niet verbetert. Daarmee is het project ook niet gericht op verbetering van de vitaliteit van de agrarische bodem (artikel 8.6, eerste lid, aanhef en onder d, van de Subsidieregeling).
3. Ook wordt volgens het college niet voldaan aan artikel 8.6, eerste lid, aanhef en onder k,
van de Subsidieregeling, namelijk het subsidievereiste dat het project gericht moet zijn op een niet-productieve investering. Het college zet in het bestreden besluit uiteen dat voor de teelt van zoete aardappel een bodemtemperatuur vanaf 16 graden Celsius nodig is. In Nederland is het niet mogelijk om zonder het gebruik van folie zoete aardappelen te telen. Daarmee wordt het gebruik van de folie volgens het college een teeltondersteunende maatregel die deel uit maakt van de reguliere bedrijfsvoering.
Beoordeling door de rechtbank
Is het project gericht op het verbeteren van de vitaliteit van de agrarische bodem?
(artikel 8.4, aanhef en onder a en artikel 8.6, eerste lid, aanhef en onder d, van de Subsidieregeling)
4. Onder vitaliteit van de bodem wordt verstaan de mate waarin de bodem in staat is
mineralen en voedingsstoffen te binden en uitspoeling en afspoeling daarvan te voorkomen, de mate waarin water, lucht en een gevarieerd bodemleven beschikbaar zijn en de mate waarin water in de bodem kan infiltreren (artikel 8.1, aanhef en onder h, van de Subsidieregeling)
5. [eiseres] voert in beroep aan dat zij voorheen voor onder meer de teelt van zoete
aardappelen gebruik maakte van plasticfolie wat resulteert in ophoping van plastic in de landbouwgrond en omliggende omgeving. Het gebruik van deze plasticfolie heeft negatieve ecologische effecten waaronder een vermindering van de bodemproductiviteit. [eiseres] stelt dat het gebruik van biofolie positieve effecten heeft en wijst ter onderbouwing op de memo van [naam] van 20 mei 2020. De bodem is volgens [eiseres] met het gebruik van biofolie beter in staat mineralen en voedingsstoffen te binden en uitspoeling en afspoeling te voorkomen. Het bodemleven wordt meer gestimuleerd waardoor er een gevarieerder bodemleven beschikbaar komt. Voorts kan het water beter infiltreren in de bodem. Doordat biofolie volledig wordt afgebroken en daarmee organisch materiaal op natuurlijke wijze aan de bodem wordt toegevoegd, komen er meer voedingsstoffen vrij. [eiseres] stelt dat als gevolg daarvan meer stabiele humus ontstaat, het toonvoorbeeld van duurzaam beheer. Met betere humus is volgens [eiseres] sprake van een betere aanhechting van voedingsmiddelen waardoor die niet uitspoelen, maar langzaam vrijkomen tijdens de teelt. Voorts zorg humus voor een beter waterbufferend vermogen waardoor er minder beregend hoeft te worden. Er wordt niet alleen voor een teeltperiode geïnvesteerd in een vitalere bodem, het werkt volgens [eiseres] jaren door.
6. Het college betwist dat het gebruik van biofolie leidt tot verbetering van de vitaliteit
van de agrarische bodem. Het college wijst erop dat biofolie en plasticfolie niet van elkaar verschillen voor wat betreft de eigenschappen daarvan voor de bodem. Alleen de biologische afbreekbaarheid van biofolie en het kleine beetje koolstof dat daarbij aan de bodem wordt toegevoegd vormt een verschil. Het feit dat [eiseres] niet langer de milieuschadelijke en conventionele plastic landbouwfolie wil gebruiken valt vanuit milieuhygiënisch oogpunt te waarderen, maar maakt de switch volgens het college nog niet tot een project gericht op de verbetering van de agrarische bodem. Bij de vitaliteit van de bodem gaat het volgens het college juist om eigenschappen die de bodem van zichzelf heeft. De bodem is dan dusdanig in balans dat sprake is van een toename in de nutriëntenefficiëntie en het bodemleven zelf ziekten en plagen onderdrukt. Het gebruik van biofolie zorgt er niet voor dat de bodem deze eigenschappen nu of in de toekomst heeft of gaat krijgen als gevolg van het gebruik van biofolie. Het opnemen door de bodem van het biologisch afbreekbare folie levert daaraan niet tot nauwelijks enige bijdrage, aldus het college.
7. De rechtbank stelt voorop dat het aan [eiseres] is om aannemelijk te maken dat
wordt voldaan aan het vereiste dat het project is gericht op het verbeteren van de vitaliteit van de agrarische bodem.
Wat heeft [eiseres] daarover in de aanvraag naar voren gebracht?
8. In de aanvraag heeft [eiseres] onder de korte beschrijving van het project
naar voren gebracht dat veel plastic materialen worden gebruikt binnen de agrarische sector. Deze plasticfolie is echter samengesteld uit niet-biologische polymeren die zorgen voor ophoping van plastic in de landbouwgrond en omliggende omgeving. Dit heeft negatieve ecologische effecten waaronder een vermindering van de bodemproductiviteit. Het gebruik van biologisch afbreekbare polymeren kan deze vervuiling van plastic in het milieu verminderen, aldus de aanvraag. Als resultaten van de te verrichten activiteiten wordt een kwalitatief betere oogst vermeld en minder afval dan bij conventionele folies; ook wordt de volledige afbraak van de biofolie door de natuurlijke micro-organismes die in de grond aanwezig zijn genoemd en vermeld wordt dat er uiteindelijk een rapport zal volgen vanuit de WUR waarin de voor- en nadelen van het gebruik van biofolie beter in beeld wordt gebracht.
9. In de bijlage bij het projectplan wordt ook het nadelige effect van conventionele
plasticfolie aangehaald en onder een vijftal gedachtestreepjes de toepassingsmogelijkheden van biologische afbreekbare folie aangehaald waarbij wordt erkend dat deze hetzelfde zijn als de conventionele plasticfolies. Het gaat dan om hogere temperaturen door de uitstraling van het zwarte biofolie, het afschroeien van onkruid door die hogere temperatuur, snellere mineralisatie van organisch materiaal door de warmte, vochtiger grond en een schoner eindproduct. Wat biofolie anders maakt is dat dit, in tegenstelling tot conventioneel plastic, in de bodem wordt afgebroken en dat dit na vertering de bodem vruchtbaarder maakt. Het wordt voeding voor de plant, zo vermeldt het projectplan.
10. Onder hoofdstuk 3 van de aanvraag wordt de doelstelling van het project, verbeteren
van de vitaliteit door gebruik van biofolie, uitgewerkt waarbij nogmaals aangehaald wordt dat de nadelige milieueffecten van conventionele folies achterwege blijven. Daarnaast wordt aangehaald dat extra organisch materiaal wordt toegediend. Ook worden een viertal subdoelen benoemd, namelijk dat de bodemverdichting wordt tegengegaan doordat er geen plastic resten in de grond overblijven, dat het vasthoudend vermogen van de bodem wordt vergroot voor mineralen en water doordat extra organisch materiaal wordt aangebracht, dat de gewaskeuze wordt aangepast waarbij vermeld wordt dat door het gebruik van biologisch afbreekbare folie het mogelijk wordt om producten te telen die niet in Nederland kunnen groeien, zoals de zoete aardappel en tenslotte dat er compost met gefermenteerd organisch materiaal wordt verwerkt. Daarover wordt opgemerkt dat al eerder is begonnen met het verwerken van compost en het extra toedienen van organisch materiaal. Vermeld wordt dat dit al zijn vruchten heeft afgeworpen doordat de verdroging van de grond minder wordt. Het aanbrengen van de biofolie, in combinatie met het blijven aanbrengen van organisch materiaal, is hier een goede aanvulling op.
11. Naar het oordeel van de rechtbank is [eiseres] er niet in geslaagd aannemelijk te
maken dat het gebruik van biofolie leidt tot een verbetering van de vitaliteit van de agrarische bodem. Gelet op dat wat [eiseres] daarover zelf in haar aanvraag heeft aangevoerd werpt het college [eiseres] terecht tegen dat biofolie en de (reguliere) plasticfolie grotendeels dezelfde eigenschappen hebben voor wat betreft de eigenschappen daarvan voor de bodem. Het onderscheidende aspect zit er volgens [eiseres] in dat biofolie in de bodem wordt afgebroken en na vertering de bodem vruchtbaar maakt.
12. [eiseres] beklemtoont op de zitting dit laatste aspect en zij wijst op de
analyserapporten van Roba Laboratorium waarmee zij wil laten zien dat dankzij het gebruik van biofolie het gehalte van organische stoffen aanzienlijk is toegenomen op een wijze die zonder biofolie niet gerealiseerd had kan worden. Het college heeft dit gemotiveerd betwist en uiteengezet dat een dergelijke stijging onmogelijk kan komen door de omzetting van het biofolie. Daarop geeft [eiseres] ter zitting aan dat er inderdaad ook groene compost wordt toegevoegd maar dat er desondanks door het gebruik van de biofolie een enorme versnelling ten gunste van het gehalte organische stof gerealiseerd wordt die anders niet gerealiseerd wordt. Het specifieke karakter van biofolie is dan een katalysator, zo luidt in feite de stelling. Daar profiteert het bodemleven aanzienlijk van, aldus [eiseres] . [eiseres] vindt dat het college de bodem zelf had kunnen bemonsteren om een en ander te verifiëren.
13. De rechtbank gaat daar niet in mee. Het college heeft gemotiveerd aangeven waarom het vindt dat met de analyserapporten geen onderbouwing is gegeven van een verbetering van de vitaliteit van de bodem als resultaat van het gebruik van biofolie. Het ligt op de weg van [eiseres] , die een aanzienlijke subsidie aanvraagt, om aan te tonen dat het gebruik van biofolie tot een verbetering van de vitaliteit van de agrarische bodem leidt. Daarbij merkt de rechtbank op dat deze specifieke katalyserende eigenschap van biofolie overigens ook nooit als zodanig in de aanvraag is aangevoerd. Steeds is de nadruk gelegd op de afbreekbaarheid van het biofolie die tot organisch materiaal vervalt (CO2 en biomassa), het gepresenteerde katalyserende effect is in die zin nieuw, maar zoals gezegd, ook niet onderbouwd. Dit brengt de rechtbank dan ook tot de conclusie dat het college terecht besloten heeft dat niet is aangetoond dat het gebruik van biofolie leidt tot een verbetering van de vitaliteit van de bodem in die zin dat de bodem van zichzelf de geschetste gunstiger eigenschappen verkrijgt. Niet ten onrechte heeft het college verder aangevoerd dat het kleine beetje koolstof dat ontstaat doordat de biofolie afbreekt niet betekent dat het project daarmee is gericht op verbetering van de vitaliteit van de bodem. De beroepsgrond faalt.
Tussenconclusie
14. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college reeds de aanvraag kunnen afwijzen
omdat [eiseres] niet heeft aangetoond dat het project is gericht op het verbeteren van de vitaliteit van de agrarische bodem. Reeds om die reden is het beroep van [eiseres] ongegrond. De stelling van [eiseres] dat de Subsidieregeling is vastgesteld om grondgebonden landbouwbedrijven te bewegen de overstap te maken naar een meer duurzaam bodembeheer en dat de Subsidieregeling moet worden uitgelegd vanuit een transitiepraktijk maakt dit niet anders. Het college erkent dat het gebruik van (reguliere) plasticfolie milieuonvriendelijk is, maar stelt dat het gebruik van biofolie als alternatief daarvoor, het nog niet tot een project gericht op verbetering van de vitaliteit van de bodem maakt. De rechtbank kan deze redenering volgen. Het achterwege laten van schadelijke effecten door het niet langer gebruiken van (reguliere) plasticfolie, betekent nog niet dat het project waar voor subsidie wordt gevraagd om die reden subsidiabel is. Zoals hiervoor is uiteengezet is niet aangetoond dat het gebruik van biofolie op zichzelf leidt tot een verbetering van de vitaliteit van de agrarische bodem.
15. Voor het geval [eiseres] in een eventueel hoger beroep er alsnog in zou slagen
te onderbouwen dat het gebruik van biofolie wél leidt tot verbetering van de vitaliteit van de agrarische bodem, geeft de rechtbank ook een oordeel over het standpunt van het college dat niet wordt voldaan aan het subsidievereiste dat het project gericht moet zijn op een niet-productieve investering.
Is het project gericht op een niet-productieve investering?
(artikel 8.6, eerste lid, aanhef en onder k, van de Subsidieregeling)
16. Op grond van de Subsidieregeling is een niet-productieve investering een investering als
bedoeld in artikel 2, onder 22 van de Landbouwgroepsvrijstellingsverordening [2] (artikel 8.1, aanhef en onder g, van de Subsidieregeling). In deze verordening wordt een niet-productieve investering omschreven als een investering die niet leidt tot een aanzienlijke stijging van de waarde of rentabiliteit van het bedrijf. De Landbouwgroepsvrijstellings-verordening behelst een vrijstelling op het verbod op staatssteun binnen de Europese Unie zoals neergelegd in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). In artikel 107, eerste lid, van het VWEU zijn, behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
17. [eiseres] voert in beroep aan dat de investering niet productief is omdat de kosten
van de maatregel voor duurzaam bodembeheer uitgaan voor de baten.
18. Volgens het college is het gebruik van biofolie onlosmakelijk verbonden met de teelt
c.q. productie van bataten. Daarmee is het een productieve investering, namelijk erop gericht om de teelt van bataten mogelijk te maken. In het verweerschrift zegt het college dat bij de uitleg van het begrip niet-productief het kostenaspect geen rol speelt. Het gebruik van de biofolie is gericht op verbetering van het agrarisch productievermogen en daarvoor beoogt de Subsidieregeling geen financiële ondersteuning te verstrekken.
19. In de aanvraag staat dat [eiseres] de Ipomea Bataat teelt, beter bekend als de zoete
aardappel. Deze komt oorspronkelijk uit Zuid- en Centraal-Amerika. Doordat de zoete aardappel van oorsprong een tropische groente is, vormt het een uitdaging om dit product in koudere West-Europese landen te telen. Door de zoete aardappel te kweken in biofolie blijft de bodemtemperatuur warmer. Dit heeft een positieve werking op de teelt, aldus de aanvraag. Onder het kopje ‘toelichting niet-productieve investering’ is toegelicht dat de biofolies die [eiseres] wil aanschaffen en plaatsen aanzienlijk duurder zijn dan niet biologisch afbreekbare (plastic) materialen die vervuiling van de bodemgrond als gevolg hebben. Doordat de biofolie ook kostenbesparing oplevert, hoopt [eiseres] break-even te kunnen spelen met deze investering. [eiseres] legt het begrip niet-productieve investering in zijn aanvraag aldus uit dat het gebruik van biofolie kostbaar is en dit, ten opzichte van het gebruik van regulier plastic, hem niet in een gunstige(r) financiële positie brengt.
20. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college gemotiveerd uiteengezet en
met verwijzing naar een vakinhoudelijke publicatie onderbouwd dat het gebruik van de biofolie dé manier is waarop bataten in Nederland geteeld worden. Het is dus primair een teeltondersteunende maatregel die nodig is om bataten in Nederland te kunnen telen. Zonder deze folie kan [eiseres] geen bataten telen en daarmee is het gebruik van deze folie niet te beschouwen als een niet-productieve investering. Steun voor dit standpunt is overigens ook in de aanvraag te vinden waarin de kwalitatief betere oogst als gevolg van het gebruik van biofolie benadrukt wordt. De heer [naam] heeft daar op de zitting nog aan toegevoegd dat hem uit zijn netwerk in Nederland geen telers bekend zijn die het op een andere manier doen. Tegen die achtergrond, en indachtig de bewijslast die op de aanvrager van de subsidie rust, is de rechtbank van oordeel dat de stelling van [eiseres] ter zitting dat in andere landen, bijvoorbeeld Zuid-Europese landen, de teelt ook zonder plastic gebeurt, onvoldoende is om tot de conclusie te komen dat in (het niet-mediterrane) Nederland het gebruik van biofolie niet onlosmakelijk verbonden is met de teelt van bataten.
21. Dat op de zitting namens [eiseres] wordt betoogd dat het steeds warmer wordt en
het ook mogelijk is om zonder folie bataten te telen doet afbreuk aan hetgeen zij daarover in haar aanvraag naar voren brengt. De rechtbank volgt het college dus in haar redenering dat het gebruik van de biofolie onlosmakelijk is verbonden met de teelt van bataten en daar niet los van kan worden gezien. Daarmee heeft het college terecht aan [eiseres] tegengeworpen dat het project niet primair is gericht op het verbeteren van vitaliteit van de agrarische bodem, maar gericht op de inzet van biofolie als teeltondersteuning en daarmee niet te beschouwen is als een niet-productieve investering. Ook om die reden kon het college de aanvraag om subsidie weigeren. De beroepsgrond faalt.
Conclusie
22. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M.L. Wijnen, voorzitter, en mr. S.D.M. Michael en mr. L.J.M. Timmermans, leden, in aanwezigheid van mr. J.R. Leegsma, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 14 oktober 2022.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.