Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummers: SHE 21/3154
SHE 22/6
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 september 2022 in de zaken tussen
het college van gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant, eiser
(gemachtigden: mr. G. Toenbreker, drs. T. Jongen, ing. J. Fendhammer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Land van Cuijk [1] , verweerder
(gemachtigden: mr. B.A.A. Lucas-Jaspersen en M. Goeman MSc).
Als derde-partijen nemen aan het geding deel [bedrijf] te Mill, de raad van de gemeente Land van Cuijk en de gemeente Land van Cuijk [2] .
Procesverloop
In de afzonderlijke besluiten van 30 september 2021 (de bestreden besluiten) heeft verweerder twee omgevingsvergunningen verleend voor twee, aan elkaar grenzende en met elkaar verbonden zonneparken in Mill. De vergunningen zijn verleend voor 25 jaar. Verweerder heeft ook per locatie een huisnummer toegekend.
Eiser heeft beroepen ingesteld tegen de bestreden besluiten, voor zover daarbij omgevingsvergunningen zijn verleend. De beroepen zijn bij de rechtbank geregistreerd onder SHE 21/3154 en SHE 22/6.
Eiser heeft ook verzoeken ingediend om een voorlopige voorziening te treffen. De verzoeken zijn geregistreerd onder SHE 21/3153 en SHE 22/5. Bij uitspraak van 25 februari 2022 heeft de voorzieningenrechter het bestreden besluit in zaak SHE 22/5 geschorst en de eerder in zaak SHE 21/3153 uitgesproken schorsing van het bestreden besluit gehandhaafd. [3]
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de beroepen op 21 juni 2022 gevoegd op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiser en verweerder, en [naam] namens [bedrijf] .
Inleiding1. Deze zaak gaat over de omgevingsvergunningen die zijn verleend voor twee aan elkaar grenzende en met elkaar verbonden zonneparken. Centrale vraag is of deze parken op deze plek gerealiseerd mogen worden.1.1. De rechtbank zet eerst de feiten op een rij. Daarna bespreekt de rechtbank de zaken aan de hand van de beroepsgronden. In beide zaken worden dezelfde beroepsgronden aangevoerd. Eerst komen beroepsgronden over formele gebreken aan de orde, daarna beroepsgronden over de locatie van het zonnepark. De regelgeving die in de uitspraak wordt genoemd, staat in de bijlage bij deze uitspraak.
Feitenoverzicht
2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten
[bedrijf] en de gemeenten Boxmeer, Cuijk, Grave, Mill en Sint Hubert en Sint Anthonis hebben op 25 februari 2021 ieder afzonderlijk een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het realiseren van een grondgebonden zonnepark “Groespeel” op het perceel [adres 1] en [adres 2] te Mill, kadastraal bekend sectie P, nummers 764, 765, 766 en 767 (deel A en deel B).
Het project is een gezamenlijk initiatief. Doel van de gezamenlijke gemeenten is energieneutraal rioolbeheer. [naam] woont aan de [straatnaam] , op een steenworp afstand van het zonnepark en is eigenaar van het noordelijke deel van het zonnepark. De gemeente Mill en Sint Hubert vraagt vergunning voor het zuidelijk deel van het zonnepark (deel A). [bedrijf] vraagt vergunning voor het noordelijke deel (deel B). Beide delen vormen samen één geheel en hebben een totale oppervlakte van circa 4 hectare. Hiervan zal 3,5 hectare worden gebruikt voor het plaatsen van ruim 4800 zonnepanelen en 0,5 hectare voor landschappelijke inpassing. De beoogde stroomopbrengst is ruim 5 MWp (Mega Watt peak) per jaar. De bebouwing bestaat uit schuin op de grond te plaatsen zonnepanelen met een maximale hoogte van 1,50 meter. Verder wordt voorzien in beplanting, een hekwerk van 2 meter hoog en technische installaties.
Op de gronden van het plangebied is het bestemmingsplan “Buitengebied Mill en Sint Hubert” (inclusief herzieningen uit 2019 en 2020, hierna: het bestemmingsplan) van toepassing. De gronden hebben hierin de bestemming “Agrarisch”. Daarnaast hebben de gronden onder meer de gebiedsaanduiding “cultuurhistorisch waardevol gebied”. Uit artikel 3 van de planregels volgt dat op gronden met deze bestemming geen zonnepark mag worden aangelegd of enig ander bouwwerk dat niet ten dienste staat van de bestemming. Om het project toch mogelijk te maken heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunningen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend.
De raad van de gemeente Mill en Sint Hubert heeft verklaringen van geen bedenkingen afgegeven voor het tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan voor een periode van 25 jaar.
Verweerder heeft aan vergunninghouders een afzonderlijke omgevingsvergunning verleend voor het tijdelijk realiseren van een zonnepark aan de [straatnaam] te Mill, gelegen ten zuidwesten van Mill, tussen de provinciale weg N264 (de Volkelseweg), de Groespeelweg en het Defensiekanaal (het Peelkanaal). De vergunningen zijn verleend voor een periode van 25 jaar. De omgevingsvergunningen zijn verleend voor de activiteiten bouwen en gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
Zijn er formele gebreken?
3. Eiser voert aan dat verweerder in de omgevingsvergunning voor het realiseren van zonnepark A een onjuiste kadastrale aanduiding aan dit park heeft gegeven. De omgevingsvergunning is verleend voor het kadastrale perceel gemeente Mill en Sint Hubert, sectie [sectie] , nummer [nummer] en niet voor de percelen met nummers [nummers] , waarop het besluit betrekking heeft. Daardoor kleeft volgens eiser een motiveringsgebrek aan het besluit.
3.1.
Verder voert eiser aan dat de zonneparken in de gepubliceerde kennisgeving van de gemeente door elkaar zijn gehaald. In de aanduiding is het zuidelijk deel van het gebied (zonnepark A) verwisseld met het noordelijk deel (zonnepark B).
4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het volstrekt duidelijk is op welk deel van het zonnepark de aanvragen betrekking hebben en dat ook duidelijk is wie welk deel van het zonnepark uitvoert en beheert. Daarom vormt de kadastrale vermelding van de percelen geen wezenlijk onderdeel van de omgevingsvergunning voor zonnepark deel A. De omgevingsvergunning leidt niet tot onduidelijkheid over wat is vergund. Er was daarom geen reden om de aangevraagde vergunning te weigeren.
4.1.
De publicatie van de omgevingsvergunningen vermeldt duidelijk, met verwijzing naar de straat, alle betrokken percelen en de beide zaaknummers, waarop de verleende omgevingsvergunningen betrekking hebben. Daarmee voldoet de publicatie volgens verweerder aan alle eisen.
5. De beroepsgronden slagen niet. Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van formele gebreken die tot vernietiging van de bestreden besluiten kunnen leiden.
5.1.
De rechtbank stelt vast dat in de aan de gemeente verleende omgevingsvergunning is vermeld dat een omgevingsvergunning is gevraagd voor het realiseren van een zonnepark op het perceel kadastraal bekend gemeente Mill en Sint Hubert, sectie P nummer 764. Dat is inderdaad niet juist. De gemeente heeft in haar aanvraag ook de kadastrale percelen 765, 766 en 767 genoemd. Het gedeelte van het zonnepark dat door de gemeente wordt gerealiseerd (zonnepark A), bevindt zich op die drie kadastrale percelen. Dat blijkt ook uit de bestektekening D1 en de ruimtelijke onderbouwing, die deel uitmaken van de verleende omgevingsvergunning. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat geen onduidelijkheid over de locatie van zonnepark A. De rechtbank beschouwt de onjuiste kadastrale vermelding van de percelen als een kennelijke verschrijving. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat, gelet op de inhoudelijke beroepsgronden, bij eiser geen enkele verwarring bestaat over de locatie van zonnepark A.
5.2.
Over de bekendmaking oordeelt de rechtbank als volgt. Verweerder heeft bekendgemaakt dat hij een omgevingsvergunning heeft verleend voor het realiseren van een zonnepark dat bestaat uit een noordelijk deel en een zuidelijk deel. [4] In de bekendmaking heeft verweerder het noordelijke deel en het zuidelijke deel omgewisseld. Hij heeft het noordelijke deel abusievelijk aangeduid met A en het zuidelijke deel met B. Uit de omschrijving in de bekendmaking blijkt naar het oordeel van de rechtbank echter duidelijk om welk project het gaat. Het gaat om het zonnepark “Groespeel”, deel A en B. Uit de digitaal gepubliceerde stukken op www.ruimtelijkeplannen.nl en ook uit de ter inzage gelegde stukken in het gemeentehuis blijkt dat zonnepark A het zuidelijke deel is en zonnepark B het noordelijke deel. De vergissing in de bekendmaking heeft er naar het oordeel van de rechtbank niet toe geleid dat eiser of derden niet zouden begrijpen om welk project het gaat. De beroepsgrond over de bekendmaking slaagt dan ook niet.
Maakt de locatiekeuze inbreuk op cultuurhistorische waarden?
6. Eiser voert aan dat bij de locatiekeuze te weinig rekening is gehouden met de hoge cultuurhistorische waarde van de percelen. Volgens de Cultuurhistorische Waardenkaart maakt het plangebied deel uit van het cultuurhistorisch waardevolle gebied de “Princepeel”. Dit deel van de Peel-Raamstelling is nog steeds hetzelfde waardevolle open gebied als in 1940 maar wordt door gebrek aan beheer verstoord door opgaande begroeiing.
Het zonnepark bevindt zich in het schootsveld. Het plangebied is ongeschikt voor het realiseren van het zonnepark omdat het zonnepark het schootsveld aantast. De maatregelen die in de ruimtelijke onderbouwing worden genoemd, doen hieraan niet af. Eiser is dan ook van mening dat de locatiekeuze in strijd is met artikel 3.29 van de Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant (IOV).
7.
Verweerder voert aan dat het vrije schootsveld in de historie geen rol heeft gespeeld. Het Defensie- of Peelkanaal, de kazematten en de schootsvelden vormen niet een cultuurhistorisch belang dat nadrukkelijk deel uitmaakt van de te beschermen waarden. Het gaat niet om een zelfstandige cultuurhistorische waarde. Bedoeld is het Landgoed Princepeel als grootschalige ontginning van de Peel met de daarbij behorende kenmerkende perceelsindeling als cultuurhistorisch waardevol aan te merken.
Volgens de ruimtelijke onderbouwing was het schootsveld ter plekke van Mill en het plangebied van oorsprong al zeer beperkt. [5] Het zonnepark verstoort de zichtlijnen vanuit de kazematten naar het schootsveld niet omdat er (feitelijk) geen vrij schootsveld is. Er is aan twee kanten een bomenrij en het bestaande agrarische gebruik beïnvloedt de zichtlijnen vanaf de kazematten ook al. Bovendien laat het geldende bestemmingsplan erfafscheidingen met een maximale hoogte van twee meter toe.
Verweerder voert aan dat het vrije schootsveld in de historie geen rol heeft gespeeld. Het Defensie- of Peelkanaal, de kazematten en de schootsvelden vormen niet een cultuurhistorisch belang dat nadrukkelijk deel uitmaakt van de te beschermen waarden. Het gaat niet om een zelfstandige cultuurhistorische waarde. Bedoeld is het Landgoed Princepeel als grootschalige ontginning van de Peel met de daarbij behorende kenmerkende perceelsindeling als cultuurhistorisch waardevol aan te merken.
Volgens de ruimtelijke onderbouwing was het schootsveld ter plekke van Mill en het plangebied van oorsprong al zeer beperkt. [5] Het zonnepark verstoort de zichtlijnen vanuit de kazematten naar het schootsveld niet omdat er (feitelijk) geen vrij schootsveld is. Er is aan twee kanten een bomenrij en het bestaande agrarische gebruik beïnvloedt de zichtlijnen vanaf de kazematten ook al. Bovendien laat het geldende bestemmingsplan erfafscheidingen met een maximale hoogte van twee meter toe.
Verweerder is van mening dat er voldoende maatregelen worden genomen met het oog op de cultuurhistorische waarden van het plangebied. Fietsers worden bij het op te richten oplaadpunt voor elektrische fietsen geïnformeerd over het verhaal van het gebied en de Peel-Raamstelling en de jaarlijkse financiële bijdrage komt (mede) ten goede aan een lokale stichting die zich richt op de historie van het gebied.
8. [bedrijf] onderschrijft het standpunt van verweerder. Zij voegt daaraan toe dat sprake is van groenstroken en dat er mais is gezaaid.
9. De beroepsgrond slaagt. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de omgevingsvergunningen in strijd met artikel 3.29 van de IOV. Dit artikel is van toepassing op de bestreden besluiten ingevolge artikel 3.1, eerste lid, onder c, van de IOV waarin een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a onder 3 van de Wabo wordt gelijkgesteld met een bestemmingsplan. De rechtbank legt haar oordeel hierna uit.
9.1.
Op grond van artikel 3.29, eerste lid, in samenhang met artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de IOV moet de omgevingsvergunning mede gericht zijn op het behoud, herstel of de duurzame ontwikkeling van de cultuurhistorische waarden zoals beschreven in de Cultuurhistorische Waardenkaart van de provincie Noord-Brabant. In de Cultuurhistorische Waardenkaart van de provincie Noord-Brabant is het Landgoed Princepeel aangewezen als cultuurhistorisch vlak en complex van cultuurhistorisch belang. [6] Het plangebied valt geheel binnen het cultuurhistorisch vlak en complex van cultuurhistorisch belang Landgoed Princepeel. De beschrijving bij de aanwijzing luidt, voor zover hier van belang, als volgt [7] :
“In 1939 werd het Defensie- of Peelkanaal gegraven als onderdeel van de Peel-Raamstelling. Het kanaal loopt langs en door het landgoed, zodat grote delen binnen de schootsvelden van de kazematten kwamen te liggen. Waardevol is de zichtrelatie tussen het landhuis en de omringende landbouwgronden, de relatie tussen het landgoed en Wilbertoord en de samenhang tussen het Defensiekanaal en de schootsvelden op het landgoed.”.
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit deze omschrijving dat de schootsvelden deel uitmaken van de te beschermen cultuurhistorische waarden. Verweerder is er in de bestreden besluiten ten onrechte van uit gegaan dat dit niet het geval is.
9.2.
De rechtbank stelt voorop dat de bescherming van de cultuurhistorische waarden in de cultuurhistorische waardenkaart tot de aan eiser toevertrouwde belangen behoort. Als verweerder anders dan eiser van mening is dat een op de kaart vermelde waarde feitelijk niet meer aanwezig is en ook niet meer kan worden hersteld, ligt het op zijn weg om dat te onderbouwen. Dit is echter niet, althans niet voldoende, gebeurd in de ruimtelijke onderbouwing. Daarin is slechts vermeld dat het schootsveld ter plekke van Mill en het projectgebied van oorsprong al zeer beperkt was. [8] Deze zin in de ruimtelijke onderbouwing is echter ontleend aan een bron die niet volledig is aangehaald. In de betrokken bron [9] staat:
“Verder is incidenteel het schootsveld, dat van oorsprong bij Mill al zeer beperkt was, op enkele plaatsen verder bebouwd. Ondanks deze wijzigingen is de Peel-Raamstelling in Mill goed tot zeer goed bewaard gebleven en kan men hier een goede indruk krijgen van een Nederlandse verdedigingslinie uit de jaren '30.”
Gelet op het standpunt van eiser wordt de cultuurhistorische waarde van het schootsveld niet aangetast door groen omdat dat in een oorlogssituatie binnen 24 uur zou kunnen worden gerooid. Ook erfafscheidingen zouden in beginsel binnen 24 uur kunnen worden verwijderd. Verweerder heeft onvoldoende onderbouwd dat dit niet juist zou zijn. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding voor de conclusie dat het schootsveld feitelijk niet meer aanwezig is en ook niet meer kan worden hersteld.
9.3.
Vaststaat dat het schootsveld 200 tot 300 meter bedraagt vanuit de kazematten. Het zonnepark ligt in het schootsveld van de Peel-Raamstelling. Dat het zonnepark uit een zone van 25 meter vanuit de kazematten blijft, maakt dit niet anders. De rechtbank gaat er met eiser vanuit dat het zonnepark het schootsveld verstoort. Het ontbreken van een landschappelijke inpassing aan twee zijden neemt niet weg dat er een verstoring van het vrije zicht plaatsvindt door de zonnepanelen van 1,5 meter, transformatorhuisjes en overige bouwwerken. De andere door verweerder genoemde maatregelen nemen de verstoring van het vrije schootsveld evenmin weg.
9.4.
Gelet op het voorgaande is de omgevingsvergunning niet mede gericht op het behoud, het herstel of de duurzame ontwikkeling van het schootsveld. Dat betekent dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3.29, eerste lid, van de IOV. De rechtbank zal het bestreden besluit dan ook vernietigen.
10. Verweerder heeft de belangenafweging in zijn verweerschrift aangevuld. Gelet op de inrichting van het zonnepark, de beperkte oppervlakte van het zonnepark in relatie tot de totale lengte van het kanaal, de aanwezigheid van één kazemat direct tegenover het zonnepark en één kazemat op de rand van het zonnepark, wegen de belangen die zijn gediend met de tijdelijke opwekking van zonne-energie volgens verweerder zwaarder dan de belangen die zijn gediend met het in stand laten van het bestaande landschap. De inrichting van het zonnepark doet geen afbreuk aan het halfopen landschap. Bovendien beïnvloedt het bestaande agrarische gebruik de zichtlijnen vanaf de kazematten ook al en staat het geldende bestemmingsplan hier erfafscheidingen met een maximale hoogte van twee meter toe. Die hebben volgens verweerder ook invloed op het open landschap.
11.
De rechtbank ziet in de aanvullende motivering in het verweerschrift geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten. Verweerder is van mening dat de belangen die zijn gediend met de tijdelijke opwekking van zonne-energie om diverse redenen zwaarder wegen dan het belang van het schootsveld. Dan had verweerder echter om een ontheffing moeten vragen van artikel 3.29, eerste lid, van de IOV. Ingevolge artikel 5.15, eerste lid, van de IOV kunnen gedeputeerde staten (eiser) op aanvraag van burgemeester en wethouders (verweerder) ontheffing verlenen van de regels in hoofdstuk 3 van de IOV, voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen. De omgevingsvergunning had naar het oordeel van de rechtbank niet zonder zo’n ontheffing kunnen worden verleend. Verweerder heeft geen ontheffing aangevraagd en verkregen. Artikel 3.29, eerste lid, van de IOV staat dan ook aan vergunningverlening in de weg.
De rechtbank ziet in de aanvullende motivering in het verweerschrift geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten. Verweerder is van mening dat de belangen die zijn gediend met de tijdelijke opwekking van zonne-energie om diverse redenen zwaarder wegen dan het belang van het schootsveld. Dan had verweerder echter om een ontheffing moeten vragen van artikel 3.29, eerste lid, van de IOV. Ingevolge artikel 5.15, eerste lid, van de IOV kunnen gedeputeerde staten (eiser) op aanvraag van burgemeester en wethouders (verweerder) ontheffing verlenen van de regels in hoofdstuk 3 van de IOV, voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen. De omgevingsvergunning had naar het oordeel van de rechtbank niet zonder zo’n ontheffing kunnen worden verleend. Verweerder heeft geen ontheffing aangevraagd en verkregen. Artikel 3.29, eerste lid, van de IOV staat dan ook aan vergunningverlening in de weg.
Is de locatiekeuze gebaseerd op een integrale belangenafweging?
12. De tweede beroepsgrond van eiser heeft betrekking op de door verweerder te verrichten belangenafweging. Uit de voorgaande overwegingen volgt al dat die belangenafweging niet deugdelijk is omdat verweerder het belang van het schootsveld heeft onderschat. Verweerder heeft dus onvoldoende rekening gehouden met de cultuurhistorische waarden in het gebied. Met het oog op het na vernietiging te nemen besluit ziet de rechtbank echter aanleiding om te bespreken of verweerder alle andere relevante belangen in aanmerking heeft genomen en op de juist wijze heeft meegewogen.
13. Eiser voert aan dat verweerder in strijd heeft gehandeld met de gemeentelijke Energieverkenning en Energievisie uit 2018 (de Visie) en de artikelen 3.5 en 3.41 van de IOV. Verweerder had geen zonnepark mogen toestaan buiten de eigen aangewezen zoekgebieden. Volgens eiser heeft geen integrale belangenafweging plaatsgevonden. Het zonnepark ligt op “Landbouwgrond in landelijk gebied en natuur”. Deze grond komt binnen de zonneladder op de laatste plaats. Het is bovendien geen kleinschalig en lokaal initiatief zoals bedoeld in het gemeentelijk beleid. Het tijdelijk toestaan van een zonnepark in dit zeer specifieke gebied tast de belevingswaarde en toekomstwaarde van het landschap aan. Het leidt tot een verrommeling van het landschap en tast ook de afleesbaarheid van het landschap (en daarmee de cultuurhistorische waarden) aan. Zonneparken geven volgens eiser een para-industrieel karakter aan dit authentiek cultuurhistorisch en landschappelijk waardevolle landschap.
14.
Verweerder stelt binnen de zoekgebieden geen geschikte locatie te hebben gevonden om de energiedoelstellingen te halen. De kaart bij de Visie is niet meer dan een indicatie. De belangenafweging over concrete locaties vindt plaats aan de hand van concrete initiatieven. Het zonnepark bevindt zich in de arm van het Peelkanaal en is toegewezen als inundatiegebied van het Waterschap. Het gaat om vrij natte en daarmee minder efficiënte landbouwgrond in een grootschalig landbouwgebied. Het gaat om een kleinschalig, lokaal initiatief in de buurt van de dorpskern Mill. Daarmee sluit het aan op de Visie. Aangetoond is dat er nog 411 TJ duurzaam opgewekt moet worden, waarvan minimaal 37 hectare grondgebonden zonne-energie. Dat is voldoende voor de toepassing van de provinciale zonneladder. Met het zonnepark wordt een duurzame ontwikkeling in gang gezet en wordt aandacht besteed aan het herstel van het gebied. Er wordt onder andere een jaarlijkse bijdrage geleverd om de cultuurhistorie te herstellen. De economische uitvoerbaarheid is aangetoond, aldus verweerder.
Verweerder stelt binnen de zoekgebieden geen geschikte locatie te hebben gevonden om de energiedoelstellingen te halen. De kaart bij de Visie is niet meer dan een indicatie. De belangenafweging over concrete locaties vindt plaats aan de hand van concrete initiatieven. Het zonnepark bevindt zich in de arm van het Peelkanaal en is toegewezen als inundatiegebied van het Waterschap. Het gaat om vrij natte en daarmee minder efficiënte landbouwgrond in een grootschalig landbouwgebied. Het gaat om een kleinschalig, lokaal initiatief in de buurt van de dorpskern Mill. Daarmee sluit het aan op de Visie. Aangetoond is dat er nog 411 TJ duurzaam opgewekt moet worden, waarvan minimaal 37 hectare grondgebonden zonne-energie. Dat is voldoende voor de toepassing van de provinciale zonneladder. Met het zonnepark wordt een duurzame ontwikkeling in gang gezet en wordt aandacht besteed aan het herstel van het gebied. Er wordt onder andere een jaarlijkse bijdrage geleverd om de cultuurhistorie te herstellen. De economische uitvoerbaarheid is aangetoond, aldus verweerder.
15.
Artikel 3.5, eerste lid, van de IOV bepaalt dat een bestemmingsplan bij de evenwichtige toedeling van functies invulling geeft aan een goede omgevingskwaliteit. Op grond van het bestemmingsplan rust op het plangebied de bestemming “gemengd landelijk gebied” met onder meer de gebiedsaanduiding “cultuurhistorisch waardevol gebied”. Artikel 3.41 van de IOV bevat het toetsingskader voor grondgebonden zonneparken in landelijk gebied. Dit artikel bepaalt dat nieuwvestiging van zelfstandige opstellingen van zonnepanelen binnen landelijk gebied mogelijk is om te kunnen voldoen aan de doelstellingen van het opwekken van duurzame energie als de nieuwvestiging aan een aantal eisen voldoet. Eén van die eisen is dat de nieuwvestiging moet passen in het onderzoek naar geschikte locaties voor zelfstandige opstellingen van zonnepanelen, gelet op zorgvuldig ruimtegebruik en omgevingskwaliteit (artikel 3.41, eerste lid, onder b). Dat betekent dat zonneparken in landelijk gebied niet zijn uitgesloten, maar dat er een goede afweging moet plaatsvinden van de locatie waar in landelijk gebied zonneparken gevestigd kunnen worden.
Artikel 3.5, eerste lid, van de IOV bepaalt dat een bestemmingsplan bij de evenwichtige toedeling van functies invulling geeft aan een goede omgevingskwaliteit. Op grond van het bestemmingsplan rust op het plangebied de bestemming “gemengd landelijk gebied” met onder meer de gebiedsaanduiding “cultuurhistorisch waardevol gebied”. Artikel 3.41 van de IOV bevat het toetsingskader voor grondgebonden zonneparken in landelijk gebied. Dit artikel bepaalt dat nieuwvestiging van zelfstandige opstellingen van zonnepanelen binnen landelijk gebied mogelijk is om te kunnen voldoen aan de doelstellingen van het opwekken van duurzame energie als de nieuwvestiging aan een aantal eisen voldoet. Eén van die eisen is dat de nieuwvestiging moet passen in het onderzoek naar geschikte locaties voor zelfstandige opstellingen van zonnepanelen, gelet op zorgvuldig ruimtegebruik en omgevingskwaliteit (artikel 3.41, eerste lid, onder b). Dat betekent dat zonneparken in landelijk gebied niet zijn uitgesloten, maar dat er een goede afweging moet plaatsvinden van de locatie waar in landelijk gebied zonneparken gevestigd kunnen worden.
16. Op 22 augustus 2018 heeft de raad van de verweerders gemeente de Visie vastgesteld. De Visie bevat zoekgebieden voor zonneparken die zijn overgenomen in de Regionale Energie Strategie Noordoost-Brabant. Verder bevat de Visie onder meer speerpunten van het beleid en randvoorwaarden waaraan zonneparken moeten voldoen.
17. De rechtbank volgt eiser niet in de stelling dat verweerder geen zonnepark had mogen toestaan buiten de eigen aangewezen zoekgebieden. Uit de Visie blijkt dat projecten voor grondgebonden zonne-energie niet beperkt zijn tot de voorkeurslocaties. In eerste instantie is gekozen voor twee voorkeurslocaties, maar volgens speerpunt 7 kunnen ook concrete initiatieven voor grondgebonden zonne-energie worden gefaciliteerd. Daarbij gelden (onder meer) ruimtelijke randvoorwaarden. Verweerder dient echter wel te motiveren waarom de locatie geschikt is, waarom het project passend is in de omgeving en hoe rekening wordt gehouden met landschappelijke en cultuurhistorische waarden die lokaal van toepassing zijn.
18. In dit geval heeft verweerder de belangenafweging bij de locatiekeuze naar het oordeel van de rechtbank niet deugdelijk onderbouwd. De rechtbank legt dat hierna uit.
18.1.
Verweerder is er bij zijn afweging van uitgegaan dat het zonnepark wordt aangelegd op “minder efficiënte landbouwgrond”. Dit is echter mede gebaseerd op de onjuiste stelling dat het projectgebied is toegewezen als inundatiegebied van het Waterschap. In de laatste bestemmingsplanwijziging van 6 februari 2020 is de dubbelbestemming “Waterstaat – Regionaal waterbergingsgebied” juist geschrapt. In de ruimtelijke onderbouwing staat ook dat voor het gemeentelijke gedeelte in eerste instantie gold dat de grond vrij nat is en daardoor niet geschikt is voor gewassenteelt. Door een beperking in de aansluiting van Enexis moest het park echter kleiner geworden en is het iets naar het noorden verschoven. Daardoor is de locatie gewijzigd en gaat het wel om vruchtbare grond. Ook blijkt uit de ruimtelijke onderbouwing dat het noordelijke gedeelte recent is gebruikt voor het verbouwen van aardappelen. Gelet hierop heeft verweerder zijn standpunt dat het om “minder efficiënte landbouwgrond” gaat naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende en op een innerlijk tegenstrijdige wijze onderbouwd.
18.2.
Verweerder is ervan uitgegaan dat het om een initiatief gaat van een lokale ondernemer en de gemeente, waarbij omwonenden vanaf het begin constructief hebben meegedacht. Gelet op speerpunt 3 van de Visie is dit een factor die verweerder in positieve zin heeft mogen laten meewegen. Speerpunt 6 geeft aan dat kleinschalige lokale initiatieven voor grondgebonden zonne-energie rond de dorpskernen kunnen worden gefaciliteerd. Verweerder heeft het project mogen kwalificeren als kleinschalig. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de bruto oppervlakte van het project ongeveer 4 hectare is en de Visie projecten vanaf 5 hectare grootschalig noemt [10] . De rechtbank kan verweerder echter niet volgen in de stelling dat het zonnepark in de buurt van de dorpskern van Mill ligt. Het geplande zonnepark ligt immers op enige afstand van deze dorpskern. Verweerder heeft niet onderbouwd waarom hij desalniettemin van mening is dat moet worden aangesloten bij het gemeentelijke beleid voor kleinschalige zonneparken rond de dorpskernen.
18.3.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder de door hem verrichte ruimtelijke belangenafweging bij de keuze voor de locatie van het zonnepark niet deugdelijk onderbouwd.
19. Gelet op wat onder 12 en 18 is overwogen, is de verlening van de omgevingsvergunningen niet gebaseerd op een deugdelijk integrale belangenafweging. Verweerder heeft dan ook in strijd gehandeld met artikel 3:2 en 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 3:41 van de IOV.
Conclusie en gevolgen
20. De rechtbank vernietigt de bestreden besluiten. Dat betekent dat verweerder nieuwe besluiten op de vergunningaanvragen zal moeten nemen. Daarbij moet hij de overwegingen van deze uitspraak in acht nemen. De rechtbank zal geen termijn opnemen waarbinnen verweerder nieuwe besluiten op de aanvragen moet nemen. De reden daarvoor is dat verweerder er mogelijk voor kiest om ontheffing te vragen van artikel 3.29, eerste lid, van de IOV. Dat zou tot een verlenging van de procedure leiden. De rechtbank kan op dit moment dan ook niet bepalen binnen welke uiterste termijn verweerder opnieuw moet beslissen.
21. Eiser heeft in deze procedure gelijk gekregen en heeft daarom recht op vergoeding van het griffierecht in beide procedures (SHE 21/3154 en SHE 22/6). Er is niet gebleken dat eiser proceskosten heeft gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen. Hij krijgt daarom geen vergoeding van de proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- draagt verweerder op om nieuwe besluiten te nemen op de aanvragen om omgevingsvergunning;
- bepaalt dat verweerder de griffierechten van in totaal € 720,00 aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. Hutten, voorzitter, en mr. M.J.H.M. Verhoeven en mr. J.H.G. van den Broek, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 8 september 2022.
De griffier is niet in de gelegenheid voorzitter
de uitspraak te ondertekenen.
de uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het beroepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Op grond van artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet kunnen na de genoemde termijn van zes weken geen gronden meer worden ingediend.
Bijlage
Interim omgevingsverordening Noord-Brabant
Artikel 3.1 Toepassingsbereik
Lid 1, aanhef en onder c
Voor de toepassing van dit hoofdstuk wordt onder bestemmingsplan tevens begrepen:
een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3°, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken.
Voor de toepassing van dit hoofdstuk wordt onder bestemmingsplan tevens begrepen:
een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3°, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken.
Artikel 3.5 Zorgplicht voor een goede omgevingskwaliteit
Lid 1
Een bestemmingsplan geeft bij de evenwichtige toedeling van functies zoals opgenomen in hoofdstuk 3 Instructieregels aan gemeenten invulling aan een goede omgevingskwaliteit met een veilige, gezonde leefomgeving.
Lid 2
Voor een goede omgevingskwaliteit en een veilige, gezonde leefomgeving wordt rekening gehouden met:
zorgvuldig ruimtegebruik;
de waarden in een gebied met toepassing van de lagenbenadering;
meerwaardecreatie.
Artikel 3.9 Kwaliteitsverbetering landschap
Lid 1
Een bestemmingsplan dat een ruimtelijke ontwikkeling mogelijk maakt in Landelijk Gebied bepaalt dat die ruimtelijke ontwikkeling gepaard gaat met een fysieke verbetering van de landschappelijke kwaliteit van het gebied of de omgeving.
Een bestemmingsplan dat een ruimtelijke ontwikkeling mogelijk maakt in Landelijk Gebied bepaalt dat die ruimtelijke ontwikkeling gepaard gaat met een fysieke verbetering van de landschappelijke kwaliteit van het gebied of de omgeving.
Lid 2
Het bestemmingsplan motiveert dat de verbetering past binnen de gewenste ontwikkeling van het gebied én op welke wijze de uitvoering is geborgd door dat:
Het bestemmingsplan motiveert dat de verbetering past binnen de gewenste ontwikkeling van het gebied én op welke wijze de uitvoering is geborgd door dat:
dit financieel, juridisch en feitelijk is geborgd in het plan; of
de afspraken uit het regionaal overleg, bedoeld in afdeling 5.4 Regionaal samenwerken, worden nagekomen.
Lid 3
Een verbetering van de landschappelijke kwaliteit kan mede de volgende aspecten omvatten:
Een verbetering van de landschappelijke kwaliteit kan mede de volgende aspecten omvatten:
de op grond van deze verordening verplichte landschappelijke inpassing;
het toevoegen, versterken of herstellen van landschapselementen die een bijdrage leveren aan de versterking van de landschapsstructuur of de relatie stad-land;
het behoud of herstel van cultuurhistorisch waardevolle bebouwing of terreinen;
het wegnemen van verharding;
het slopen van bebouwing;
de realisering van het Natuur Netwerk Brabant en ecologische verbindingszones;
het aanleggen van extensieve recreatieve mogelijkheden.
Lid 4
Ingeval er toepassing wordt gegeven aan het tweede lid onder b geldt dat een passende financiële bijdrage in een landschapsfonds is verzekerd én over de besteding van dat fonds periodiek verslag wordt gedaan in het regionaal overleg, bedoeld in afdeling 5.4 Regionaal samenwerken.
Artikel 3.29 Cultuurhistorische waarden
Een bestemmingsplan van toepassing op Cultuurhistorisch waardevol gebied:
is mede gericht op behoud, herstel of de duurzame ontwikkeling van de cultuurhistorische waarden en kenmerken zoals beschreven in de Cultuurhistorische Waardenkaart;
stelt regels ter bescherming van de cultuurhistorische waarden en kenmerken van de onderscheiden gebieden.
Artikel 3.41 Zonneparken in Landelijk gebied
Lid 1
Binnen Landelijk gebied is nieuwvestiging mogelijk van zelfstandige opstellingen van zonnepanelen om te kunnen voldoen aan de doelstellingen voor het opwekken van duurzame energie als:
Binnen Landelijk gebied is nieuwvestiging mogelijk van zelfstandige opstellingen van zonnepanelen om te kunnen voldoen aan de doelstellingen voor het opwekken van duurzame energie als:
uit onderzoek blijkt dat de capaciteit voor het opwekken van duurzame energie in Stedelijk gebied, op bestaande bouwpercelen en rekening houdend met de ontwikkelingsmogelijkheden van windenergie onvoldoende is;
de nieuwvestiging past in het onderzoek naar geschikte locaties voor zelfstandige opstellingen van zonnepanelen, gelet op zorgvuldig ruimtegebruik en omgevingskwaliteit;
de ontwikkeling qua omvang inpasbaar is in de omgeving;
e ontwikkeling een maatschappelijke meerwaarde geeft;
de ontwikkeling op regionaal niveau is afgestemd met omliggende gemeenten en de netwerkbeheerder, gelet op de ontwikkeling van overige duurzame energie initiatieven in de omgeving.
Lid 2
De maatschappelijke meerwaarde wordt onderbouwd vanuit de volgende criteria:
De maatschappelijke meerwaarde wordt onderbouwd vanuit de volgende criteria:
de mate van meervoudig ruimtegebruik;
de maatregelen die getroffen worden om de impact op de omgeving te beperken;
de bijdrage die wordt geleverd aan andere maatschappelijke doelen.
Lid 3
Er kan uitsluitend toepassing gegeven worden aan het eerste lid met een omgevingsvergunning waarbij door toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2 of 3, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht wordt afgeweken van een bestemmingsplan, waarbij aan de omgevingsvergunning in ieder geval de volgende voorwaarden worden verbonden:
Er kan uitsluitend toepassing gegeven worden aan het eerste lid met een omgevingsvergunning waarbij door toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2 of 3, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht wordt afgeweken van een bestemmingsplan, waarbij aan de omgevingsvergunning in ieder geval de volgende voorwaarden worden verbonden:
de omgevingsvergunning geldt voor een bepaalde termijn, die ten hoogste 25 jaar bedraagt;
na het verstrijken van de termijn wordt de vóór de verlening van de omgevingsvergunning bestaande toestand hersteld en wordt de opstelling voor zonne-energie verwijderd;
voor het gestelde onder b. wordt financiële zekerheid gesteld.
Artikel 5.15 Ontheffing van instructieregels uit hoofdstuk 3
Lid 1
Gedeputeerde Staten kunnen op aanvraag van burgemeester en wethouders ontheffing verlenen van de regels in hoofdstuk 3 Instructieregels aan gemeenten van deze verordening, voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen.
Lid 2
De aanvraag bedoeld in het eerste lid maakt deel uit van het overleg bij de voorbereiding van een bestemmingsplan, waarbij in de toelichting van dat bestemmingsplan worden opgenomen:
een beschrijving van de mogelijke gevolgen van de ontheffing voor het belang dat beschermd wordt door de bepaling waarvan ontheffing wordt gevraagd;
een of meer verbeeldingen op kaart met een zodanige mate van nauwkeurigheid dat een duidelijk inzicht wordt verkregen van de plaats waarop de ontheffing betrekking heeft.
(…).