ECLI:NL:RBOBR:2022:2652

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 21/2138

uitspraak van de meervoudige kamer van 23 juni 2022 in de zaak tussen

[eiser] , te [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: mr. C.J.H. Delissen),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Best, verweerder

(gemachtigden:drs. A.J.P. Boudain en mr. C.L.J.H.M. van Baar).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Tomorrow Energy Ontwikkeling 13 B.V.(vergunninghoudster), te Naarden, gemachtigde: mr. K.M.G. Hamelink.

Procesverloop

Met het besluit van 21 juli 2021 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder aan vergunninghoudster omgevingsvergunning verleend voor de activiteit “afwijking van het bestemmingsplan” voor het realiseren van een grondgebonden zonneveld “De Uitlegger” in de gemeente Best op percelen aan de oostzijde van de A2, doorsneden door de Boslaan-Zuid te Best. De vergunning is verleend voor 25 jaar. Eiser heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld.

Met het besluit van 20 juli 2021 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder aan vergunninghoudster omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten “bouwen” en “afwijking van het bestemmingsplan” voor het realiseren van een grondgebonden zonneveld “De Vleut” in de gemeente Best aan de Koppelstraat/Ringweg te Best. Eiser heeft (bij de motivering van het beroep tegen bestreden besluit 1) tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Verweerder heeft bestreden besluit 1 gewijzigd in een besluit van 17 februari 2022 (het wijzigingsbesluit).

De zaken zijn behandeld op de zitting van 23 maart 2022. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder en vergunninghoudster zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Verder is namens vergunninghoudster [vergunninghoudster] . xTer zitting heeft verweerder het bestreden besluit 1 volledigheidshalve ingetrokken. Ter zitting heeft eiser het beroep tegen het bestreden besluit 2 ingetrokken.

Na de zitting heeft vergunninghoudster desgevraagd inlichtingen verschaft en hebben partijen daarop gereageerd.

Overwegingen

Inleiding

1. De rechtbank zet eerst de feiten op een rij. Daarna gaat de rechtbank in op enkele procedurele punten. Vervolgens behandelt de rechtbank de beroepsgronden tegen het wijzigingsbesluit.

Feiten

2.1

De rechtbank gaat uit van de volgende feiten:

Vergunninghoudster wil op percelen aan de oostzijde van de A2, doorsneden door de Boslaan-Zuid te Best (het projectgebied) een grondgebonden zonneveld “de Uitlegger” van circa 5,7 hectare realiseren voor een periode van 25 jaar. Hiervan wordt 2,5 hectare gebruikt voor het plaatsen van zonnepanelen, dit komt neer op circa 25.800 panelen. De overige gronden worden gebruikt voor de landschappelijke inpassing.
Op de gronden van het projectgebied is het bestemmingsplan “Buitengebied Best” van toepassing. De gronden hebben de bestemming “Agrarisch”.
Eiser woont ten noordoosten van het projectgebied, hemelsbreed op ongeveer 2.200 meter afstand.
In het bestreden besluit 1 is aangegeven dat de vereiste omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” (als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo) in de tweede fase zal worden aangevraagd.

2.2

Verweerder heeft de gevraagde vergunningen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3o, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend. De besluiten zijn voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als beschreven in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het ontwerp van de beschikking heeft zes weken ter inzage gelegen en eenieder is in de gelegenheid gesteld om zienswijzen naar voren te brengen. Eiser heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt.

Procedurele aspecten

3. In de motivering van het beroepschrift tegen bestreden besluit 1 gaat eiser ook in op een omgevingsvergunning van 20 juli 2021 voor een ander zonneveld aan de Koppelstraat (hierboven aangeduid als bestreden besluit 2). Het beroepschrift tegen bestreden besluit 1 richt zich echter niet tegen deze andere omgevingsvergunning. De rechtbank heeft de motivering van het beroepschrift tegen bestreden besluit 1 aangemerkt als een nieuw beroepschrift tegen bestreden besluit 2. Dit beroepschrift was te laat ingediend. Ter zitting heeft eiser het beroep tegen bestreden besluit 2 ingetrokken.

4. De rechtbank beschouwt het wijzigingsbesluit als een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb. In het bestreden besluit 2 is voorschrift 6 komen te vervallen. Het beroep van eiser is van rechtswege mede gericht tegen het wijzigingsbesluit. De rechtbank beschouwt dit besluit als een volledige, op zichzelf staande vervanging van het ingetrokken bestreden besluit 1.

5. Eiser ondervindt bij zijn woning geen gevolgen van enige betekenis van het zonneveld. De omstandigheid dat eiser in de omgeving van het zonneveld gaat wandelen en fietsen en zich de natuur aantrekt is onvoldoende om hem als belanghebbende aan te merken. Met een uitspraak van 4 mei 2021 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling)^[1]- tegen de achtergrond van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021^[2]- overwogen dat in omgevingsrechtelijke zaken aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, maar die wel een zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit op basis van de in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid daartoe, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. Gezien de bovenstaande rechtspraak van de Afdeling is het beroep van eiser alleen al om die reden ontvankelijk.

Behandeling beroepsgronden

6.1

Eiser stelt dat ten onrechte door de raad van de gemeente Best geen verklaring van geen bedenkingen (vvgb) is afgegeven.

6.2

Volgens verweerder is geen vvgb nodig van de gemeenteraad. De raad heeft op 30 mei 2016 besloten dat geen vvgb nodig is voor projecten die passen binnen vastgesteld beleid, waaronder (ruimtelijke) beleidsdocumenten. In dit geval past het zonneveld binnen de Visie voor duurzame energieopwekking Buitengebied Best van 2 november 2020.

6.3

Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 27 augustus 2014^[3]bevat artikel 6.5, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) geen vereisten voor de aanwijzing van categorieën van gevallen waarin een vvgb niet is vereist en houdt het evenmin een beperking in voor de categorieën die opgenomen kunnen worden in de aanwijzing. Dit betekent evenwel niet dat die categorieën ook op een zodanige wijze mogen worden geformuleerd dat aan de aanwijzing geen of nauwelijks nog onderscheidende betekenis valt toe te kennen. Een dergelijke aanwijzing voldoet niet aan de daaraan uit een oogpunt van rechtszekerheid te stellen eisen en maakt bovendien de in artikel 6.5, eerste lid, van het Bor neergelegde hoofdregel zinledig.

6.4

De rechtbank ziet in de aanwijzing van de raad van 30 mei 2016 geen limitatieve opsomming van beleidsterreinen, omdat de aanduiding van ‘ruimtelijke’ beleidsdocumenten tussen haakjes is geplaatst. Ook als het initiatief past binnen beleid dat geen ruimtelijk beleid is, is dus geen vvgb vereist. De rechtbank is van oordeel dat aan de aanwijzing van categorieën van 30 mei 2016 voldoende onderscheidende betekenis valt toe te kennen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de gemeenteraad zelf beleid vaststelt, dan wel dat verweerder jegens de gemeenteraad verantwoording is verschuldigd voor het vaststellen van beleid. Het gevolg van deze wijze van aanwijzen is overigens dat, als het initiatief niet past binnen het gemeentelijke beleid, direct een vvgb is vereist.

Het gebruik van de woorden ‘vastgesteld beleid’ wil volgens de rechtbank niet zeggen dat een vvgb is vereist als er ten tijde van de aanvraag van de omgevingsvergunning geen beleid is. Gelet op de tekst van artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo moet wel sprake zijn van vastgesteld beleid ten tijde van de verlening van de omgevingsvergunning.

In dit geval heeft de gemeenteraad, na de aanvraag, maar voor het wijzigingsbesluit, de Visie Duurzame energieopwekking buitengebied (Visie) vastgesteld. De rechtbank merkt de Visie aan als vastgesteld beleid en is van oordeel dat verweerder terecht geen vvgb heeft gevraagd aan de gemeenteraad.

7.1

Volgens eiser is de verleende omgevingsvergunning in strijd met de rechtszekerheid, omdat de in voorschrift 1 gegeven definitie van aanvang van de exploitatie onduidelijk is.

7.2

In voorschrift 1 van het bestreden besluit staat het volgende:

‘De instandhoudingstermijn bedraagt 25 jaar, gerekend vanaf de dag dat de exploitatie van enig deel van het zonnepark is aangevangen (de Instandhoudingstermijn). De exploitatie is aangevangen: (i) op de dag dat het zonnepark geheel of gedeeltelijk bij CertiQ (althans de entiteit/rechtspersoon die op dat moment bevoegd is productie-installaties als het zonnepark te registreren) is aangemeld’

7.3

De exploitatie vangt dus aan op het moment van aanmelding bij CertiQ (of een andere bevoegde instantie) en vanaf dat moment begint de gestelde termijn van 25 jaar te lopen. De rechtbank is van oordeel dat dit voldoende duidelijk is. Dit betoog slaagt niet.

8.1

In de voorschriften is bepaald dat de landschappelijke inpassing gerealiseerd moet zijn in het eerste plantseizoen na volledige realisatie van het zonnepark. Volgens eiser is de landschappelijke inpassing hiermee onvoldoende gewaarborgd. Het zonnepark zou volgens hem pas gerealiseerd mogen worden nadat de landschappelijke inpassing is gerealiseerd. Daarnaast leidt de bepaling, dat de landschappelijk inpassing pas vereist is nadat het zonnepark volledig is gerealiseerd, tot problemen met de handhaafbaarheid, als een (klein) deel van het zonnepark niet wordt gerealiseerd.

8.2

Verweerder benadrukt dat zowel in de voorschriften 2 als 3 van het wijzigingsbesluit en in de gesloten anterieure overeenkomst tussen aanvrager en gemeente afspraken en verplichtingen zijn vastgelegd over de landschappelijke inpassing. Verweerder wijst verder op de ruimtelijke onderbouwing en de bijlage ‘Landschappelijk inpassingplan Zonnepark De Uitlegger Gemeente Best’. Het zonneveld leidt volgens verweerder niet tot een onevenredige aantasting van aanwezige ecologische waarden.

8.3

De eis voor een landschappelijke inpassing vloeit voort uit artikel 3.41, eerste lid, onder c van de Interim omgevingsverordening Noord-Brabant (IOV) waarin staat dat de ontwikkeling qua omvang inpasbaar is in de omgeving. De norm strekt tot bescherming van de omgeving. De rechtbank is van oordeel dat de genoemde algemene belangen niet zijn verweven met eisers belang bij het behoud en/of het herstel van een goed leef- en woonklimaat. Eiser is geen omwonende. Hij woont op een afstand van ongeveer 2,2 kilometer van de beoogde locatie van het zonneveld. Hij heeft vanuit zijn woning of tuin geen zicht op het zonneveld. Hij heeft niet gesteld dat het zonneveld andere gevolgen heeft voor zijn woon- of leefomgeving en dit is ook niet gebleken. Dat eiser een betrokken inwoner van de gemeente Best is, maakt niet dat de genoemde algemene belangen verweven zijn met zijn persoonlijke belangen. Dit geldt eveneens voor de stelling van eiser ter zitting dat hij regelmatig langs de beoogde locatie van het zonneveld komt. Er is niet voldaan aan het relativiteitsvereiste als bedoeld in
artikel 8:69a van de Awb. Daarom kan de schending van de door eiser ingeroepen materiële normen niet leiden tot het vernietigen van het bestreden besluit.

9.1

Volgens eiser miskent verweerder dat de landschappelijk inpassing niet volstaat en dat een extra bijdrage voor kwaliteitsverbetering noodzakelijk is. Eiser stelt dat het wijzigingsbesluit in strijd met artikel 3.9 van de IOV is verleend.

9.2

Ten behoeve van de extra landschappelijke kwaliteitsverbetering heeft vergunninghoudster een bedrag van € 37.000 gestort in het gemeentelijke landschapsfonds. Eiser heeft onvoldoende weersproken dat de bijdrage in het gemeentelijke landschapsfonds te laag is en heeft dus onvoldoende onderbouwd dat het initiatief in strijd is met artikel 3.9 van de IOV en de daarin opgenomen verplichting voor een extra bijdrage voor kwaliteitsverbetering. In het midden kan blijven of de verplichting tot bijdrage aan kwaliteitsverbetering strekt tot bescherming van de belangen van eiser.

10.1

Volgens eiser wordt niet voldaan aan de gestelde eisen met betrekking tot participatie. Volgens eiser is de eis van 50% lokaal eigendom (Visie duurzame energieopwekking buitengebied, paragraaf 4.1.5) niet vastgelegd en onvoldoende aangetoond. Ook de overige inspanningsverplichtingen die in die paragraaf zijn genoemd (maximaal draagvlak creëren; maximaal de revenuen lokaal te benutten; maximaal lokaal eigendom te realiseren) zijn onvoldoende gewaarborgd. Volgens eiser wordt niet voldaan aan meerdere door de provincie in artikel 3.41 van de IOV gestelde voorwaarden om medewerking te kunnen verlenen aan het initiatief, met name de onderbouwing van de maatschappelijke meerwaarde is onvoldoende. In de aanvullende reactie op de overgelegde intentieovereenkomst en de allonge op de anterieure overeenkomst tussen vergunninghouder en de gemeente Best stelt eiser dat de participatie publiekrechtelijk moet zijn geborgd en dat de inhoud van de overeenkomst(en) niet voldoet aan de visie.

10.2

Op 17 februari 2022 heeft verweerder een gewijzigde omgevingsvergunning verleend. Deze wijziging heeft betrekking op het verwijderen van voorschrift 6; dit voorschrift over participatie/50% lokaal eigendom maakt aldus geen onderdeel meer uit van de verleende omgevingsvergunning. Dit ‘voorschrift’ is inmiddels opgenomen en nader uitgewerkt in een tussen aanvrager en gemeente gesloten allonge op de anterieure overeenkomst.

10.3

De rechtbank stelt vast verweerder en vergunninghoudster na het bestreden besluit 1 nadere afspraken hebben gemaakt over de in het gemeentelijk beleid beoogde maatschappelijke participatie. Dit is tevens de aanleiding geweest voor het nemen van het wijzigingsbesluit waarin voorschrift 6 is geschrapt. In de aanvulling op de samenwerkingsovereenkomst verplicht vergunninghouder zich om ten minste 50% lokaal eigendom te realiseren bij uitvoering van het plan. Op deze verplichting is ook nog een boetebepaling van toepassing.

10.4

De rechtbank is van oordeel dat door middel van de afspraken in de samenwerkingsovereenkomst wordt voldaan aan de voorwaarde met betrekking tot maatschappelijke meerwaarde in artikel 3.41 van de IOV en de Visie. Hiertoe is niet langer noodzakelijk om de afspraken van de samenwerkingsovereenkomst ook op te nemen als voorschriften in het wijzigingsbesluit dat is genomen na het aangaan van de samenwerkingsovereenkomst. Het aangaan van de samenwerkingsovereenkomst is in dit geval voldoende. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de voorwaarde van het hebben van een maatschappelijke meerwaarde niet ruimtelijk relevant is. De eis van 50% ‘lokaal eigendom’ is niet ingegeven uit ruimtelijke overwegingen, maar wordt gehanteerd om voldoende draagvlak voor de ontwikkelingen te creëren. Door middel van de aanvulling op de samenwerkingsovereenkomst past het project binnen de Visie en was er geen noodzaak om een vvgb aan te vragen.

Conclusie

11. Omdat het bestreden besluit 1 is ingetrokken, heeft eiser geen belang meer bij een beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit 1. Het beroep tegen bestreden besluit 1 is daarom niet-ontvankelijk. Het beroep tegen het wijzigingsbesluit is ongegrond.

12. Verweerder is eiser tegemoet gekomen door middel van het wijzigingsbesluit. Daarom moet verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden en krijgt eiser een vergoeding voor de proceskosten die hij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt, met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht, als volgt berekend. De rechtsbijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 759,00 en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,00), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.518,00.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep tegen bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het wijzigingsbesluit ongegrond;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,00 aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.518,00.

Deze uitspraak is gedaan door mr. W. Heijninck, voorzitter, en mr. D.J. de Lange en
mr. M.J.H.M Verhoeven, leden, in aanwezigheid van mr. A.F. Hooghuis, griffier. De uitspraak is in het openbaar uitgesproken op 23 juni 2022.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.

Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het beroepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Op grond van artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet kunnen na de genoemde termijn van zes weken geen gronden meer worden ingediend.

Bijlage

Artikel 3.41 Zonne-parken in Landelijk gebied (IOV)

Lid 1 Binnen Landelijk gebied is nieuwvestiging mogelijk van zelfstandige opstellingen van zonnepanelen om te kunnen voldoen aan de doelstellingen voor het opwekken van duurzame energie als:

a. uit onderzoek blijkt dat de capaciteit voor het opwekken van duurzame energie in Stedelijk gebied, op bestaande bouwpercelen en rekening houdend met de ontwikkelingsmogelijkheden van windenergie onvoldoende is;

b. de nieuwvestiging past in het onderzoek naar geschikte locaties voor zelfstandige opstellingen van zonnepanelen, gelet op zorgvuldig ruimtegebruik en omgevingskwaliteit;

c. de ontwikkeling qua omvang inpasbaar is in de omgeving;

d. de ontwikkeling een maatschappelijke meerwaarde geeft;

e. de ontwikkeling op regionaal niveau is afgestemd met omliggende gemeenten en de netwerkbeheerder, gelet op de ontwikkeling van overige duurzame energie initiatieven in de omgeving.

Lid 2 De maatschappelijke meerwaarde wordt onderbouwd vanuit de volgende criteria:

a. de mate van meervoudig ruimtegebruik;

b. de maatregelen die getroffen worden om de impact op de omgeving te beperken;

c. de bijdrage die wordt geleverd aan andere maatschappelijke doelen.

Lid 3 Er kan uitsluitend toepassing gegeven worden aan het eerste lid met een omgevingsvergunning waarbij door toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2 of 3, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht wordt afgeweken van een bestemmingsplan, waarbij aan de omgevingsvergunning in ieder geval de volgende voorwaarden worden verbonden:

a. de omgevingsvergunning geldt voor een bepaalde termijn, die ten hoogste 25 jaar bedraagt;

b. na het verstrijken van de termijn wordt de vóór de verlening van de omgevingsvergunning bestaande toestand hersteld en wordt de opstelling voor zonne-energie verwijderd;

c. voor het gestelde onder b. wordt financiële zekerheid gesteld.

Artikel 3.9 Kwaliteitsverbetering landschap (IOV)

Lid 1 Een bestemmingsplan dat een ruimtelijke ontwikkeling mogelijk maakt in Landelijk Gebied bepaalt dat die ruimtelijke ontwikkeling gepaard gaat met een fysieke verbetering van de landschappelijke kwaliteit van het gebied of de omgeving.

Lid 2 Het bestemmingsplan motiveert dat de verbetering past binnen de gewenste ontwikkeling van het gebied én op welke wijze de uitvoering is geborgd door dat:

a. dit financieel, juridisch en feitelijk is geborgd in het plan; of

b. de afspraken uit het regionaal overleg, bedoeld in afdeling 5.4 Regionaal samenwerken, worden nagekomen.

Lid 3 Een verbetering van de landschappelijke kwaliteit kan mede de volgende aspecten omvatten:

a. de op grond van deze verordening verplichte landschappelijke inpassing;

b. het toevoegen, versterken of herstellen van landschapselementen die een bijdrage leveren aan de versterking van de landschapsstructuur of de relatie stad-land;

c. het behoud of herstel van cultuurhistorisch waardevolle bebouwing of terreinen;

d. het wegnemen van verharding;

e. het slopen van bebouwing;

f. de realisering van het Natuur Netwerk Brabant en ecologische verbindingszones;

g. het aanleggen van extensieve recreatieve mogelijkheden.

Lid 4 Ingeval er toepassing wordt gegeven aan het tweede lid onder b geldt dat een passende financiële bijdrage in een landschapsfonds is verzekerd én over de besteding van dat fonds periodiek verslag wordt gedaan in het regionaal overleg, bedoeld in afdeling 5.4 Regionaal samenwerken.

Artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo:

In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. […] Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist.

Artikel 6.5 eerste lid van het Bor:

Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft […];