Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 21/3222
uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 januari 2021 in de zaak tussen
vereniging Bedrijvenkontakt de Kade, te Eindhoven, verzoekster
(gemachtigde: mr. T.H. Hermans),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven, verweerder
(gemachtigden: mr. B. Timmermans en H. Wensing).
Procesverloop
In het aan de bewoners en ondernemers omgeving Kanaaldijk-Zuid gerichte blad Wijkinfo staat dat, zodra het minimaal twee dagen achter elkaar gaat vriezen, de gemeente een winteropvang opent voor dak- en thuislozen op het terrein van de voormalige milieustraat Kanaaldijk-Zuid.
Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Bij uitspraak van 8 december 2021 (SHE 21/2882) heeft de voorzieningenrechter het verzoek niet-ontvankelijk verklaard, omdat er geen sprake was van een besluit waartegen beroep kon worden ingesteld. Naar aanleiding van de behandeling van die zaak ter zitting heeft de rechtbank het bezwaar als verzoek om handhaving aangemerkt, waarop verweerder een beslissing moest nemen.
Bij besluit van 22 december 2021 heeft verweerder het verzoek van verzoekster om handhavend op te treden tegen de winternoodopvang afgewezen.
Verzoekster heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Bij besluit van 4 januari 2022 (bestreden besluit) heeft verweerder omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen en gebruik in strijd met het bestemmingsplan voor het plaatsen van gebouwen en voorzieningen ten behoeve van winternoodopvang voor daklozen aan de Gabriël Metsulaan (ongenummerd), kadastraal bekend gemeente Eindhoven, sectie STMOO E nummer 7007. De omgevingsvergunning is verleend tot 1 april 2022.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 5 januari 2022 ter zitting aan de orde gesteld. Omdat daags voor de zitting omgevingsvergunning was verleend, waarvan de voorzieningenrechter eerst ter zitting in kennis werd gesteld, heeft de voorzieningenrechter het onderzoek ter zitting geschorst.
Verzoekster heeft tegen verweerders besluit van 4 januari 2022 bezwaar gemaakt en haar verzoek om voorlopige voorziening gewijzigd. Het reeds aanhangige verzoek om voorlopige voorziening wordt geacht mede gericht te zijn tegen het besluit tot verlening van een omgevingsvergunning.
De voorzieningenrechter heeft de behandeling van het verzoek op de zitting van 12 januari 2022 voortgezet. Verzoekster is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en door [namen] . Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden, die werden vergezeld door [directeur] (directeur Springplank 040).
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2. Op 29 november 2021 heeft de gemeente Eindhoven een omgevingsvergunning aangevraagd voor het plaatsen van gebouwen en voorzieningen ten behoeve van winternoodopvang voor daklozen op het terrein van de voormalige milieustraat aan de Kanaaldijk-Zuid - Gabriël Metsulaan 5B. De noodopvang voorziet in 90 bedden voor mensen uit de regio Eindhoven die normaliter geen gebruik willen maken van de opvang voor dak- en thuislozen. Daarnaast is de opvang bestemd voor mensen, met name uit Midden- en Oost-Europa, die onder warmere weersomstandigheden geen gebruik van de opvang mogen maken. De winternoodopvang wordt georganiseerd door zorgaanbieder Springplank 040. Zij coördineert in opdracht van de gemeente ook de andere maatschappelijke opvanglocaties voor dak- en thuislozen in Eindhoven. De winternoodopvang is tot 1 april 2022 in beginsel dagelijks van 16:00 uur ’s middags tot de volgende ochtend 8:00 uur open. Op 21 december 2021 is, op grond van de Richtlijn opvang dak- en thuisloze mensen, aanvullend op de (gemeentelijke) nachtopvang besloten de opvang voor alle daklozen in Nederland uit te breiden tot een 24-uurs opvang, zolang dat in verband met Covid-19-maatregelen nodig is.
3. Verweerder heeft bij besluit van 4 januari 2022 omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2o, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), in samenhang met artikel 4, eerste lid, onder 11, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Op grond van deze bepaling is mogelijk tijdelijk van het bestemmingsplan af te wijken. Met het realiseren van een winternoodopvang geeft verweerder uitvoering aan het regionale bestuursakkoord/de bestuursovereenkomst Maatschappelijk Opvang. Op grond hiervan wordt de winternoodopvang opengesteld als wordt verwacht dat de nachttemperatuur gedurende twee achtereenvolgende dagen nul graden of minder zal bedragen.
4. Verzoekster stelt zich - kort gezegd - op het standpunt dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en dat haar belangen hierdoor onvoldoende zijn meegenomen in de besluitvorming. Daarnaast is de tijdelijke noodopvang in strijd met het bestemmingsplan en is geen sprake van een goede ruimtelijke ordening. Verweerder heeft onvoldoende onderzoek gedaan naar alternatieve locaties. Ook is niet aannemelijk dat voldaan wordt aan de bouwverordening.
5. Verweerder stelt - kort gezegd - dat de locatie aan de Kanaaldijk-Zuid zowel met het oog op de openbare orde als de ruimtelijke ordening geschikt is voor een winternoodopvang. De bewoners van de opvang verblijven, onder 24-uurs toezicht, op het terrein in de woonverblijven. Met het hele pakket aan maatregelen rondom de exploitatie en het behoud van een goede bedrijfsvoering voor omliggende bedrijven, zijn de belangen van verzoekster volgens verweerder voldoende gewaarborgd.
6. Het terrein waar de tijdelijke noodopvang gerealiseerd zou worden heeft, op grond van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein De Kade", als bestemming ‘Bedrijf-2’. Op grond van artikel 4.1 van dit bestemmingsplan zijn de voor Bedrijf-2 aangewezen gronden bestemd voor bedrijven behorende tot de categorieën 1 tot en met 3.2.
7. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, Wabo is het verboden zonder
omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk
bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een
bestemmingsplan. Tussen partijen is niet in geschil dat de tijdelijke noodopvang in strijd is met het bestemmingsplan. Artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo bepaalt vervolgens dat voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Onzorgvuldige voorbereiding
8.1
Verzoekster voert aan dat zij, ondanks afspraken hierover, niet is betrokken bij de totstandkoming van het bestreden besluit. Pas op het allerlaatste moment is verzoekster van het bestreden besluit op de hoogte gesteld. Verzoekster zet zich al jaren in voor het Keurmerk Veilig Ondernemen. Met het bestreden besluit handelt verweerder tevens in strijd de afspraken die in dit kader zijn gemaakt. Verzoekster begrijpt bovendien niet waarom het bestreden besluit pas wordt genomen als de noodopvang reeds geopend is. Op deze manier zijn de belangen van verzoekster niet, althans onvoldoende, meegenomen bij het bestreden besluit. Dit klemt temeer nu reeds vorig jaar duidelijk werd dat de tijdelijke winternoodopvang niet nogmaals op Strijp-S kon worden gevestigd. Door de vergunning te verlenen na de opening van de noodopvang ontneemt verweerder verzoekster bovendien de mogelijkheid bezwaar te maken en beroep in te stellen voordat de noodopvang daadwerkelijk in gebruik wordt genomen. Bovendien had verzoekster in de gelegenheid gesteld moeten worden haar zienswijze naar voren te brengen op grond van artikel 4:8, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
8.2
Verweerder voert aan dat te lang is gewacht met het kiezen van een locatie voor de winternoodopvang. Door de te late keuze, door diverse factoren, heeft verweerder geen tijd meer gehad voor een zorgvuldig communicatietraject alvorens te starten met de uitvoering en vergunningverlening.
8.3
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het besluitvormingstraject dat uiteindelijk tot het bestreden besluit heeft geleid geen schoonheidsprijs verdient. Dit is ook door verweerder erkend. De keuze voor de locatie is op een zodanig laat moment gemaakt dat een traject waarbij de directe omgeving geïnformeerd en betrokken zou worden reëel gezien niet meer mogelijk was. Verweerder heeft hiervoor zijn verontschuldigingen aangeboden aan verzoekster. De voorzieningenrechter begrijpt dat verzoekster door deze handelwijze van verweerder het gevoel heeft gekregen niet serieus te worden genomen. Verweerder dient zich hiervan rekenschap te geven. Voor de hier te verrichten rechterlijke toetsing is echter met name van belang of de voorbereiding overeenkomstig de toepasselijke bepalingen van de Awb heeft plaatsgevonden.
Van strijdigheid met die wettelijke bepalingen is de voorzieningenrechter niet gebleken. Anders dan verzoekster stelt verplicht artikel 4:8 van de Awb in dit geval niet tot het bieden van gelegenheid aan verzoekster om haar zienswijze naar voren te brengen. De voorzieningenrechter is voorts niet gebleken dat het bestreden besluit zodanig onzorgvuldig is voorbereid dat het om die reden bij de heroverweging in bezwaar niet in stand kan worden gelaten. Ter zitting is gebleken dat, hoewel de voorbereiding van het besluit anders en beter had gemoeten, de belangen van verzoekster voldoende duidelijk waren en door verweerder ook zijn betrokken in de besluitvorming. Verweerder is hier in zijn verweerschrift uitvoerig op ingegaan. Verweerder zal deze aanvullende motivering nog wel moeten opnemen in de te nemen beslissing op bezwaar. De bezwaarprocedure biedt de mogelijkheid de motivering van het bestreden besluit aan te vullen. Een reden voor het schorsen van het bestreden besluit ziet de voorzieningenrechter hierin niet.
Onvoldoende onderzoek naar alternatieve locaties
9.1
Verzoekster voert aan dat verweerder geen, althans onvoldoende, onderzoek heeft gedaan naar alternatieve locaties. Verweerder heeft enkel gekeken naar de locaties aan de Kanaaldijk-Zuid, de Wirostraat en de Prof. Dr. Dorgelostraat. Verzoekster stelt dat er daarnaast nog een viertal locaties is dat geschikter is voor de noodopvang dan de locatie aan de Kanaaldijk-Zuid. Deze locaties zijn alle dichter bij het centrum gelegen. Het gaat om de volgende locaties: parking Fuutlaan of het terrein links ervan, parking Raiffeissenstraat, Vonderstraat en de gebouwen op het VDMA-terrein. Bovendien heeft verweerder niet onderzocht of de locatie op Strijp-S, waar de noodopvang vorig jaar was gerealiseerd, met aanpassingen wellicht geschikt te maken is. Dit alles brengt met zich dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en reeds om deze reden dient te worden herroepen.
9.2
Verweerder geeft aan wel degelijk andere locaties te hebben onderzocht. Volgens verweerder is het erg lastig een geschikte locatie te vinden die voldoet aan de vereiste voorwaarden vanuit het opvang-perspectief bezien en die bovendien beschikbaar is. Verweerder heeft de locatie aan de Wirostraat, de voormalige milieustraat en de Prof. Dr. Dorgelolaan onderzocht. Daarbij is de locatie van de voormalige milieustraat als beste uit de bus gekomen.
9.3
Op grond van jurisprudentie van de Afdeling geldt dat, als een bouwplan op zichzelf aanvaardbaar is, het bestaan van alternatieven slechts tot het onthouden van medewerking kan nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat niet is gebleken van alternatieven die tot aanmerkelijk minder bezwaren leiden. Verweerder heeft zich bij de keuze van de locatie in redelijkheid kunnen laten leiden door de randvoorwaarden van veiligheid, beheersbaarheid en het voorkomen van overlast. Verweerder heeft een drietal locaties onderzocht en gemotiveerd aangegeven waarom de locatie van de voormalige milieustraat daarvan de beste is. Daarbij heeft verweerder zich onder meer gebaseerd op het advies van Veiligheid en Ruimtelijke Expertise van 5 november 2021. Dit advies is positief over de vestiging van de winternoodopvang aan de Kanaaldijk-Zuid met aandachtspunten en opmerkingen vanuit leefbaarheidsperspectief. Het wordt aanbevolen om extra beheersmaatregelen te treffen in de vorm van tijdige communicatie en extra omgevingsbeheer op het gebied van veiligheid en inzet van outreachend werk. Het gebied vergt blijkens het advies geen verdergaande beheersmaatregelen vanwege reeds aanwezige problematiek ten opzichte van de vestiging van een winternoodopvang op een locatie in een ander gebied. Verzoekster heeft niet betwist dat de locatie Kanaaldijk-Zuid aan de randvoorwaarden voldoet. Zij stelt dat er betere alternatieven zijn. Deze door verzoekster genoemde alternatieven zijn echter niet nader door verzoekster onderbouwd. Verweerder heeft in het verweerschrift uiteengezet dat van alternatieven met een gelijkwaardig resultaat geen sprake is. Op geen van de genoemde locaties kon tijdig een noodopvang worden opgericht.
De voorzieningenrechter ziet in wat verzoekster over de alternatieve locaties naar voren heeft gebracht geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder meer locaties had moeten onderzoeken dan hij voorafgaand aan het bestreden besluit gedaan heeft. Van de drie door verweerder onderzochte locaties heeft verweerder in redelijkheid de locatie aan de Kanaaldijk-Zuid het meest geschikt kunnen achten.
Goede ruimtelijke ordening
10.1
Verzoekster voert aan dat de getroffen beheersmaatregelen er niet voor zorgen dat sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Uit de vele meldingen over vernielingen en overlast blijkt dat bedrijven ondanks het toezicht en de mobiele surveillance veel overlast ondervinden van de noodopvang en hierdoor onevenredig worden beperkt in hun bedrijfsactiviteiten. Het telefoonnummer voor calamiteiten is regelmatig niet bereikbaar. Verzoekster wijst hierbij specifiek op een inbraak die zich op 23 december 2022 heeft voorgedaan. Ook is er nog steeds geen definitief beheerplan.
10.2
Verweerder geeft aan dat de locatie juist wel geschikt is. Met maatregelen kan de overlast voldoende beheerst worden. De omliggende bedrijven zullen niet op onevenredige wijze worden gehinderd. Er is volgens verweerder sprake geweest van één overlastmelding. Het systeem van een goede bereikbaarheid voor klachten en meldingen werkt goed en maakt een efficiënte reactie op ongewenste gedragingen goed mogelijk. De gesprekken over het beheerplan gingen veel verder dan slechts oriënterende gesprekken, zoals door verzoekster gesteld. Verweerder verwacht op korte termijn tot een definitief beheerplan te kunnen komen.
10.3
De voorzieningenrechter stelt vast dat het beheerplan van groot belang is bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Het doel van het beheerplan is om met betrokken partijen, waaronder de ondernemers, vast te leggen op welke manier zij gaan samenwerken om de openbare orde, sociale veiligheid en leegbaarheid in het beheergebied te waarborgen. Ter zitting is gebleken dat partijen van inzicht verschillen over de mate van concreetheid van de in het beheerplan op te nemen afspraken. Hierover is wellicht nog nadere afstemming nodig om de zorgen van verzoekster weg te nemen. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat het conceptbeheerplan feitelijk in werking is.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn met alle in het verweerschrift genoemde beheersmaatregelen en randvoorwaarden voldoende maatregelen getroffen om de leefbaarheid en veiligheid in de directe omgeving te kunnen waarborgen. Daaraan doet de inbraak die op 23 december 2021 heeft plaatsgevonden niet af. Nog los van de omstandigheid dat partijen van mening verschillen of voldoende adequaat is gereageerd op de melding van dit incident, kan op grond van een enkel incident niet zonder meer geconcludeerd worden dat in algemene zin de veiligheid en leefbaarheid niet voldoende zijn gewaarborgd en verdergaande maatregelen nodig zijn. Daarvoor zou op zijn minst nodig zijn dat tussen de inbraak en de aanwezigheid van de noodopvang een directe relatie kan worden gelegd, wat op dit moment niet het geval is. De voorzieningenrechter acht niet op voorhand aannemelijk dat de veiligheid en leefbaarheid niet voldoende zijn gewaarborgd. De voorzieningenrechter acht daarbij van belang dat er reeds 24-uur per dag in de nabijheid van de noodopvang wordt gesurveilleerd door gespecialiseerde beveiligers die ervaring hebben met de categorie van personen die in de noodopvang worden opgevangen.
Bouwverordening
11.1
Verzoekster voert aan dat de omgevingsvergunning niet verleend had mogen worden, omdat er nog verschillende gegevens moeten worden aangeleverd, zoals gegevens over de brandmeldinstallatie en de fundering. Niet aannemelijk is gemaakt dat het gebouw voldoet aan de bouwverordening. Ook is er geen bodemonderzoek uitgevoerd.
11.2
Verweerder stelt dat niet ongebruikelijk is dat in een omgevingsvergunning gelegenheid wordt geboden om op een later moment nog gegevens aan te leveren.
11.3
Op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo wordt de omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen geweigerd indien de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening. Gelet op het verhandelde ter zitting en de gedingstukken is de voorzieningenrechter niet gebleken dat het bouwwerk niet aan de gestelde voorschriften van de bouwverordening ten aanzien van de brandmeldinstallatie en de fundering zal kunnen voldoen. Ten aanzien van de brandveiligheid is inmiddels door de Veiligheidsregio Brabant Zuidoost op 22 december 2021 een positief advies uitgebracht. Ter zitting heeft verweerder gesteld dat de fundering van het gebouw regelmatig wordt gecontroleerd en dat er geen problemen zijn geconstateerd. Verder stelt verweerder dat er geen sprake is van bodemvervuiling in het deel van het terrein waar de noodopvang is gerealiseerd. De voorzieningenrechter ziet geen reden om te twijfelen aan deze verklaringen.
Conclusie
12. De voorzieningenrechter komt tot de conclusie dat het bestreden besluit na heroverweging in bezwaar naar verwachting in stand zal kunnen blijven. Wel dient verweerder op een aantal punten de motivering aan te vullen met wat hij in het verweerschrift naar voren heeft gebracht. Voor schorsing van het bestreden besluit of het treffen van enige andere voorlopige voorziening ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding. Nu een omgevingsvergunning is verleend, behoeft wat verzoekster eerder in het kader van verweerders weigering om handhavend op te treden tegen de noodopvang naar voren heeft gebracht geen bespreking meer.
De voorzieningenrechter zal het verzoek afwijzen.
Proceskosten
13.1
Verzoekster heeft verzocht om vergoeding van de daadwerkelijk gemaakte proceskosten. Verzoekster heeft sterk de indruk dat de omgevingsvergunning pas op
4 januari 2022 is verleend, zodat de behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening zou worden vertraagd.
13.2
Volgens verweerder bestaat er voor een vergoeding van de proceskosten geen aanleiding. Verweerder stelt dat hem ten aanzien van het moment van de verlening van de vergunning niets te verwijten valt.
13.3
De voorzieningenrechter laat in het midden of sprake is van verwijtbaar handelen door verweerder. Vast staat dat verweerder de voorzieningenrechter pas op de zitting van
5 januari 2022 op de hoogte heeft gebracht van de verlening van de omgevingsvergunning op 4 januari 2022. Als gevolg hiervan kon de voorzieningenrechter niet anders dan de behandeling van het verzoek opschorten. De inhoudelijke behandeling van het in verband met de verleende omgevingsvergunning gewijzigde verzoek heeft vervolgens op 12 januari 2022 plaatsgevonden. De voorzieningenrechter vindt het onder deze omstandigheden redelijk dat de proceskosten die verzoekster heeft moeten maken in verband met de zitting van 4 januari 2022 door verweerder worden vergoed. Voor een vergoeding van de daadwerkelijk gemaakte kosten ziet de voorzieningenrechter echter geen aanleiding. De vergoeding wordt, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, vastgesteld op € 759,00 voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het verschijnen op de zitting, waarde per punt € 759,00, wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van € 759,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. de Lange, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van A.J.H. van der Donk, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
26 januari 2021.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: