ECLI:NL:RBOBR:2022:1796

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 21/1001

uitspraak van de meervoudige kamer van 3 mei 2022 in de zaak tussen

[eisers]

alle te [vestigingsplaats] ,

hierna gezamenlijk te noemen: eisers,

(gemachtigde: mr. J.C. van Oosten),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bladel, verweerder,

(gemachtigden: mr. H. Stoof en mr. C.W.M. van Alphen).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam] B.V., te [vestigingsplaats] , vergunninghoudster,

(gemachtigde: mr. H.P. Wiersema).

Procesverloop

Met het besluit van 19 april 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit "bouwen" ten behoeve van het uitbreiden van een winkelcentrum met een supermarkt en het renoveren van appartementen op het adres [adres] te [vestigingsplaats] .

Met het besluit van 9 maart 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk verklaard, voor zover het [bedrijf] en Vof [bedrijf] betreft, en voor het overige ongegrond verklaard.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 november 2021. Voor eisers zijn [naam] , [naam] en [naam] verschenen; eisers zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. Vergunninghoudster is vertegenwoordigd door [naam] en [naam] en door haar gemachtigde.

Overwegingen

1. Het bouwplan heeft betrekking op het winkelcentrum [naam] in de kern van [vestigingsplaats] . Op de eerste en tweede verdieping van het winkelcentrum zijn dertien appartementen gelegen. Op de begane grondverdieping van het winkelcentrum zijn winkelruimten gelegen. Deze gehele verdieping zal in gebruik worden genomen ten behoeve van een supermarkt.

Onder de appartementen bevindt zich een onderdoorgang die, als gevolg van het bouwen van de supermarkt, zal worden afgesloten.

2.1

Volgens eisers heeft verweerder het bezwaar van [bedrijf] en Vof [bedrijf] ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Zij hebben volgens eisers een rechtstreeks bij het primaire besluit betrokken belang, omdat als gevolg van de vestiging van de nieuwe supermarkt de bezoekersstroom in het winkelcentrum Sniederspassage, door de toenemende parkeerdruk, zal afnemen.

2.2

Verweerder heeft zich, in navolging van het advies van de bezwaarcommissie, op het standpunt gesteld dat [bedrijf] en Vof [bedrijf] op een te grote afstand zijn gelegen om nog feitelijke gevolgen van het bouwplan te ondervinden. Zij kwalificeren alleen als belanghebbende, als zij als gevolg van het bouwplan rechtstreeks in hun concurrentiebelang worden geraakt, aldus verweerder. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat een concurrent in beginsel alleen belanghebbende is als hij (deels) werkzaam is in hetzelfde marktsegment en in hetzelfde verzorgingsgebied. Volgens verweerder is onvoldoende komen vast te staan dat [bedrijf] producten verkoopt die in de gemiddelde supermarkt verkrijgbaar zijn. Het assortiment komt niet of nauwelijks met dat van een supermarkt overeen. Dit geldt volgens verweerder ook voor Vof [bedrijf] , terwijl de brasserie bovendien een horecagelegenheid betreft en geen detailhandel.

In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat deze eisers, wat hun omzet betreft, geen negatieve gevolgen behoeven te vrezen als gevolg van de verlening van de omgevingsvergunning, omdat de komst van de supermarkt niet leidt tot een onaanvaardbare parkeersituatie.

2.3

Bij de vraag of een (rechts-)persoon belanghebbende is, is niet van belang of deze persoon van een besluit daadwerkelijk (nadelige) gevolgen ondervindt, maar of hij daarvan gevolgen kan ondervinden. Dat, zoals verweerder heeft gesteld, is komen vast te staan dat de komst van de supermarkt niet leidt tot een onaanvaardbare parkeersituatie kan dan ook geen rol spelen.

Niet kan worden uitgesloten dat de vestiging van een supermarkt ook aan de rand van het centrumgebied van Bladel door toenemende parkeerdruk tot gevolg kan hebben dat het aantal bezoekers in het winkelcentrum Sniederspassage afneemt. Dit kan gevolgen hebben voor de omzet van deze winkels en horecavestigingen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat [bedrijf] en Vof [bedrijf] geen belanghebbende zijn. De rechtbank zal hen als belanghebbende aanmerken.

Dit betoog van eisers slaagt.

3.1

Volgens eisers heeft verweerder het in opdracht van vergunninghoudster door [naam] B.V. ( [naam] ) verrichte parkeeronderzoek niet aan het bestreden besluit ten grondslag mogen leggen, omdat het niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Op diverse punten wijkt dit onderzoek af van het in hun opdracht door [bedrijf] verrichte parkeeronderzoek. Het onderzoek van [naam] is niet zorgvuldig, omdat:

het onderzoeksmoment niet representatief is;
het onderzoeksgebied niet representatief is;
een norm van 85% moet worden gehanteerd als uitgangspunt van de maximale bezettingsgraad;
ten tijde van het nemen van het bestreden besluit de verhuizing van het gemeenschapshuis [naam] naar het voormalige Rabobankgebouw aan de Markt inmiddels definitief was en geen rekening is gehouden met de grote verkeerstoename en parkeerdruk die hiervan het gevolg is.

3.1.1

[bedrijf] heeft onderzoek verricht op woensdag 4, vrijdag 6 en zaterdag 7 september 2019, [naam] op zaterdag 4 en woensdag 8 juli 2020. In de zomer- en vakantieperiode is de parkeerdruk altijd een stuk lager, doordat mensen erop uit zijn en vaker gebruik maken van de fiets. Ook gold er, in verband met het coronavirus, een dringend advies van de overheid om thuis te blijven, waardoor er veel minder mensen op straat waren. De verkeersintensiteit lag op de onderzoeksdagen op 86 en 84% van die in 2019 (CBS-gegevens). Het meetmoment van [naam] is volgens eisers dan ook niet representatief.

3.1.2

Het onderzoeksgebied is volgens eisers niet representatief, omdat [naam] omliggende woonstraten ten onrechte bij het parkeeraanbod heeft betrokken. Het ligt niet voor de hand dat de Europalaan wordt overgestoken, gezien het feit dat klanten dan met winkelwagens stoep op, stoep af moeten, dit geluidsoverlast veroorzaakt en de afstand tot de supermarkt te groot is. De oplossing moet worden gezocht in het centrumgebied.

Ook heeft verweerder ten onrechte de feitelijke leegstand aan de Markt en [naam] niet in de beoordeling betrokken.

3.1.3

Volgens eisers heeft [bedrijf] precies gedaan wat verweerder heeft overwogen: de bezettingsgraad van 85% is geen absolute bovengrens en moet worden afgezet tegen de plaatselijke situatie. Een bezettingsgraad van 85% is, bij een mix van geconcentreerde en verspreid liggende parkeerplaatsen, passend als grens voor een acceptabele parkeersituatie. Bij het aanhouden van deze grens blijft de zoektijd naar een parkeerplaats acceptabel. Volgens eisers zal de bereikbaarheid van parkeerplaatsen afnemen en verkeersoverlast door zoekverkeer in de omgeving ontstaan, wanneer de zoektijd toeneemt.

3.1.4

Ten tijde van de verlening van de omgevingsvergunning was volgens eisers de verhuizing van het gemeenschapshuis [naam] naar het voormalige Rabobankgebouw aan de Markt nog niet gerealiseerd. Omdat dit ten tijde van het nemen van het bestreden besluit wel het geval was, had verweerder hiermee bij de heroverweging op het bezwaar rekening moeten houden.

3.2

Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het onderzoek van [bedrijf] geen afbreuk doet aan de conclusies van [naam] . Er bestond dan ook geen aanleiding om, naar aanleiding van dit onderzoek, het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning te herroepen.

3.2.1

Volgens verweerder was de door [naam] gehanteerde onderzoeksperiode wel representatief. In de regio was nog geen sprake van vakantie, wel in de regio noord. Ten tijde van het onderzoek golden geen beperkende coronamaatregelen meer (daarop is bewust gewacht met het onderzoek) en veel inwoners waren niet op vakantie, terwijl men dat in deze periode normaal wel was. Bovendien gingen veel mensen in eigen land op vakantie. Juist hierdoor verbleven in de onderzoeksperiode veel toeristen in de regio.

3.2.2

Wat het onderzoeksgebied betreft is van belang dat voor de supermarkt wordt geparkeerd in de omgeving van de Varkensmarkt. [naam] is uitgegaan van het parkeren op een zo kort mogelijke afstand van de supermarkt. Bij het bepalen van de grenzen van het onderzoeksgebied is gekeken naar waar een willekeurige bezoeker redelijkerwijs zijn auto zal parkeren, gelet op de ligging van de supermarkt. Aan de westzijde van het centrum is voldoende ruimte aanwezig. Door voor het parkeren ook te kijken naar de overzijde van de Europalaan wordt de door gemeente gewenste samenhang in het centrumgebied van Bladel niet doorbroken.

[naam] heeft zich, in reactie op eisers' stelling over de leegstand, op het standpunt gesteld dat bij het parkeeronderzoek de meest recente leegstandscijfers van het CBS zijn gebruikt.

3.2.3

Volgens verweerder zal alleen op de zaterdagmiddag tussen 14.00 en 15.00 uur en alleen bij een volledige bezetting van de leegstand in het centrum van Bladel sprake zijn van een kortstondige overschrijding van een bezettingsgraad van 85%. Dit is ook geen absolute norm. Verweerder verwijst ter onderbouwing hiervan naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling)^[1], waarin de Afdeling een volgens de raad acceptabele parkeerdruk van 90% aanvaardbaar achtte, op grond van de overweging dat de raad zich daarbij in redelijkheid heeft kunnen baseren op de ervaring van [bedrijf] dat de omgeving een dergelijke parkeerdruk aankon.

3.2.4

Volgens verweerder is voor de verhuizing van gemeenschapshuis [naam] naar het voormalige Rabobankgebouw een afzonderlijk parkeeronderzoek nodig, ten behoeve van de omgevingsvergunning die nog moet worden aangevraagd om dit gebouw te verbouwen. Volgens verweerder past het project in dit geval binnen het bestemmingsplan en behoeft alleen rekening te worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte door het project en hoeft geen rekening te worden gehouden met een bestaand tekort in de omgeving.

3.3.1

De rechtbank acht aannemelijk dat [naam] heeft gewacht met het uitvoeren van het parkeeronderzoek tot 4 en 8 juli 2020, omdat onderzoek op een eerder moment tot gevolg zou hebben gehad dat de uitkomst zou zijn vertroebeld door het effect van coronamaatregelen. [bedrijf] is uitgegaan van landelijke gemiddelden over het autogebruik en heeft hieruit afgeleid dat [naam] is uitgegaan van een te lage parkeerdruk in het centrum van Bladel. Verweerder heeft afdoende gemotiveerd waarom, ondanks de landelijke gegevens, het onderzoek van [naam] op 4 en 8 juli 2020 representatief was.

Dit onderdeel van eisers' betoog faalt.

3.3.2

Bij het parkeeronderzoek is [naam] ervan uitgegaan dat klanten van de supermarkt het liefst daar willen parkeren waar de supermarkt het beste te bereiken is en dit de grenzen van het onderzoeksgebied bepaalt. De rechtbank acht dit uitgangspunt niet onjuist. De rechtbank ziet niet in waarom, als binnen die begrenzing woonstraten zijn gelegen, die niet in het parkeeronderzoek zouden mogen worden betrokken. Volgens verweerder zal van parkeren in woonstraten overigens nauwelijks sprake zijn.

Verweerder heeft niet weersproken dat een deel van de oplossing van de parkeervraag mogelijk zal worden gevonden aan de overzijde van de Europalaan. De rechtbank is er niet van overtuigd geraakt dat deze keuze van verweerder niet gerechtvaardigd is en een oplossing zou moeten worden gevonden in het centrumgebied. In elk geval maakt deze keuze niet dat het onderzoek van [naam] onzorgvuldig is en niet aan het bestreden besluit ten grondslag mocht worden gelegd.

[bedrijf] heeft, in reactie op de verweerders uitleg over de gebruikte leegstandscijfers, op 12 oktober 2020 gesteld dat [naam] een aanname doet over de weer in gebruik genomen leegstand, maar dat dit geen zekerheid is. Het achterblijven van de hogere parkeerdruk, ten opzichte van wat te verwachten was, is volgens [bedrijf] waarschijnlijk te verklaren doordat in de zomer is gemeten, wanneer normaal gesproken sprake is van een lagere parkeerdruk.

Uit deze reacties blijkt niet dat verweerder de feitelijke leegstand aan de Markt en [naam] niet in de beoordeling heeft betrokken.

3.3.3

Verweerder heeft vergunning verleend voor de activiteit bouwen (artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht). Een aanvraag voor vergunning voor die activiteit, wordt getoetst aan het bestemmingsplan. Verweerder is in dit verband nagegaan welke gevolgen het bouwplan heeft voor de parkeergelegenheid bij het winkelcentrum en de omgeving daarvan. Het toepasselijke bestemmingsplan bevat niet de absolute norm dat, als het bouwplan binnen de beschikbare parkeerplaatsen van het winkelcentrum een bezettingsgraad van boven de 85% tot gevolg kan hebben, een vergunning voor het bouwen moet worden geweigerd. De bezettingsgraad van 85% is ontleend aan het rapport van [naam] dat verweerder aan het primaire en bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd. De bezettingsgraad is in het rapport alleen opgenomen als referentie voor de parkeerdruk, maar niet als absolute norm. Zowel het bestemmingsplan als het Gemeentelijk Verkeer en Vervoer Plan (GVVP) Bladel, waarnaar verweerder heeft verwezen, laten ruimte voor het standpunt van verweerder dat ook bij een incidentele en kortstondige overschrijding van de bezettingsgraad vergunning voor het bouwplan kan worden verleend.

Verweerder heeft zich op het standpunt mogen stellen dat een bezettingsgraad van meer dan 85%, die zich slechts gedurende enkele uren per week voordoet, afgezet tegen het aantal beschikbare uren dat de supermarkt geopend zal zijn, gegeven de plaatselijk situatie als acceptabel kan worden beschouwd. Die plaatselijke situatie is, dat op dergelijke momenten de parkeerbehoefte kan worden opgevangen aan met name de westzijde van het centrum.

Ook dit onderdeel van eisers' betoog kan niet slagen.

3.3.4

Bij de verlening van een omgevingsvergunning behoeft geen rekening te worden gehouden met toekomstige ontwikkelingen. Anders dan waarvan eisers uitgingen, was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit van een verhuizing van het gemeenschapshuis [naam] naar het voormalige Rabobankgebouw aan de Markt nog geen sprake. Alleen al hierom faalt dit gedeelte van eisers' betoog.

4.1

Eisers voeren verder aan dat om het bouwplan voor de supermarkt te realiseren de onderdoorgang die, via het Poststraatje, de Varkensmarkt met de Markt verbindt, moet worden afgesloten. De Passage betreft een openbare weg in de zin van de Wegenwet en het afsluiten daarvan vergt, op grond van artikel 7, aanhef en onder II, van de Wegenwet, een besluit tot onttrekking aan het openbaar verkeer.

Volgens eisers heeft de gemeenteraad van Bladel in de raadsvergadering van 25 maart 2021 besloten de onderdoorgang niet aan de openbaarheid te onttrekken, maar deze tijdelijk af te sluiten door middel van een fysieke afsluiting op grond van de Wegenverkeerswet 1994 en de onttrekking van de onderdoorgang aan de openbaarheid te heroverwegen, zodra er een integraal totaal plan voor de ontwikkeling van [naam] ter besluitvorming bij de raad voorligt. Op dit moment is daar nog geen sprake van.

Het is daarom aannemelijk dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt. Vergunninghoudster is daarom geen belanghebbende. Er is geen sprake van een aanvraag, zodat verweerder niet op het verzoek had mogen beslissen.

Omdat de gemeente eigenaar is van de ondergrond van de onderdoorgang en de gemeenteraad heeft laten niet mee te willen werken aan de onttrekking aan de openbaarheid, is duidelijk dat degene op wiens grond wordt gebouwd daarin niet berust, zodat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering.

4.2

Volgens verweerder heeft de raad niet besloten tot een definitieve weigering van de onttrekking. Daardoor is volgens verweerder niet aannemelijk dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt. Ook is er volgens verweerder sprake van een zogenoemde gebonden beschikking, omdat het bouwplan binnen het bestemmingsplan past. In dat geval maakt het al dan niet aanwezig zijn van een evidente privaatrechtelijke belemmering geen deel uit van de wettelijke toetsing.

4.3

Voor zover eisers hebben betoogd dat de gemeenteraad heeft besloten om de onderdoorgang niet aan de openbaarheid te onttrekken, faalt dit betoog, omdat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog geen sprake was van een besluit van de gemeenteraad om de onderdoorgang niet aan de openbaarheid te onttrekken.

Een privaatrechtelijke belemmering kan alleen aan de realisering van een bouwplan in de weg staan, als met de verlening van de omgevingsvergunning wordt afgeweken van het bestemmingsplan. Als niet van het bestemmingsplan wordt afgeweken, zoals in dit geval, bestaat er volgens de Afdeling geen ruimte om de vergunning vanwege de aanwezigheid van een privaatrechtelijke belemmering te weigeren.^[2]Ook in zoverre kan dit betoog van eisers niet slagen.

5. Het beroep is, gelet op wat de rechtbank heeft overwogen in rechtsoverweging 2.3, gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd, voor zover verweerder daarbij het bezwaar van [bedrijf] en Vof [bedrijf] niet-ontvankelijk heeft verklaard. Voor het overige blijft het bestreden besluit in stand.

Verweerder heeft het bezwaar van de andere eisers inhoudelijk behandeld en dat bezwaar is gelijkluidend aan het bezwaar van [bedrijf] en Vof [bedrijf] . De ongegrondverklaring van het bezwaar van de andere eisers houdt in rechte stand. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht nu zelf een beslissing te nemen en verklaart het bezwaar van [bedrijf] en Vof [bedrijf] tegen het primaire besluit ongegrond.

6. De rechtbank veroordeelt verweerder in de proceskosten. Deze kosten worden, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, vastgesteld op in totaal € 1.518,00 voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt € 759,00, wegingsfactor 1).

7. Ook zal de rechtbank bepalen dat verweerder eisers het door hen betaalde griffierecht moet vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit, voor zover het bezwaar van [bedrijf] en Vof [bedrijf] daarbij niet-ontvankelijk is verklaard;
herroept het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
verklaart het bezwaar van [bedrijf] en Vof [bedrijf] tegen het primaire besluit ongegrond en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00;
bepaalt dat verweerder eisers het door hen betaalde griffierecht van € 360,00 moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. de Lange, voorzitter, en mr. D.J. Hutten en mr. J.A.W. Huijben, leden, in aanwezigheid van R.G. van der Korput, griffier. De uitspraak is in het openbaar uitgesproken op 3 mei 2022.

De griffier is verhinderd voorzitter

om de uitspraak te ondertekenen.

Afschrift verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief (hoger beroepschrift) sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het niet met de uitspraak eens bent. U moet dit hoger beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.