ECLI:NL:RBOBR:2021:6326

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 17/816E

uitspraak van de meervoudige kamer van 3 december 2021 in de zaak tussen

[naam] , te [vestigingsplaats] , eiseres

(gemachtigden: H.C. Gerringa, N. van Baalen en C. Snellen),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, verweerder

(gemachtigden: ing. S. Adelaar, mr. S. van de Coevering, S. Teerink en
mr. A. Speekenbrink).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam], te [vestigingsplaats] (vergunninghoudster), gemachtigde: mr. L. Bier.

Procesverloop

In het besluit van 19 januari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten ‘milieu’, ‘bouwen’ en ‘natuur’ in verband met het oprichten en gebruiken van een thermische reinigingsinstallatie (TRI) op haar inrichting aan de [adres] en Breugel (de projectlocatie).

Tegen dit besluit hebben eiseres, [naam] en [naam] beroep ingesteld bij de rechtbank. Het beroep van [naam] en [naam] is geregistreerd onder zaaknummer SHE 17/812, dat van eiseres onder SHE 17/816.

Tevens hebben eiseres en [naam] en [naam] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Op 14 april 2017 is een inlichtingencomparitie gehouden. Hiervan is een proces-verbaal opgemaakt. In de uitspraak van 26 april 2017 (SHE 17/811) heeft de voorzieningenrechter de verzoeken afgewezen.

Op 4 juni 2018 hebben [naam] en [naam] hun beroep ingetrokken.

Op 22 november 2018 is een algemene inlichtingencomparitie gehouden in een aantal beroepszaken, waaronder de zaak van eiseres. Hiervan is ook een proces-verbaal opgemaakt.

De zaak is behandeld op de zitting van 24 september 2019. De gemachtigden van eiseres en verweerder zijn verschenen. Namens vergunninghoudster zijn de gemachtigde en
[naam] en [naam] verschenen.

Bij tussenuitspraak van 23 december 2019 (de tussenuitspraak) heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Bij uitspraken van 22 september 2020 en 24 december 2020 heeft de rechtbank de hersteltermijn verlengd.

Verweerder heeft in reactie op de tussenuitspraak een nieuw besluit genomen op
25 februari 2021 (verder: het herstelbesluit). Daarbij heeft hij het bestreden besluit gewijzigd, in die zin dat hij tevens toestemming heeft verleend als bedoeld in
artikel 2.1, onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), in samenhang met artikel 2.2aa van het Besluit omgevingsrecht (Bor).

De zaak is opnieuw op 14 september 2021 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Vergunninghoudster is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en vergezeld door [naam] , [naam] en [naam] .

Overwegingen

Inleiding

1. De rechtbank beschrijft hieronder kort de tussenuitspraak en het herstelbesluit en gaat in op een beroepsgrond van eiseres naar aanleiding van de tussenuitspraak. Daarna worden de argumenten van partijen naar aanleiding van het herstelbesluit besproken. In de conclusie wordt het bestreden besluit vernietigd en wordt het beroep tegen het herstelbesluit ongegrond verklaard. De relevante regelgeving staat in de bijlage bij deze uitspraak.

De tussenuitspraak en het herstelbesluit

2.1

Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen.

2.2

In de tussenuitspraak heeft de rechtbank, kort gezegd, overwogen dat verweerder in het bestreden besluit geen standpunt heeft ingenomen over de stikstofdepositie op Natura 2000- gebieden, behoudens een verwijzing naar de melding van 1 juli 2015. Volgens de rechtbank kon verweerder, gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 29 mei 2019^[1]niet volstaan met een verwijzing naar de melding van
1 juli 2015. Verweerder kon evenmin volstaan met een verwijzing naar het Programma Aanpak Stikstof en daarom is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd.

2.3

Verweerder heeft in het herstelbesluit het bestreden besluit aangevuld. Hieraan is een aanvullende passende beoordeling ten grondslag gelegd. Het beroep van eiseres heeft op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege mede betrekking op het herstelbesluit, omdat met het herstelbesluit niet geheel wordt tegemoetgekomen aan het beroep van eiseres. In de tussenuitspraak staat dat het bestreden besluit niet goed is gemotiveerd en is genomen in strijd met artikel 2.7, tweede lid, en artikel 2.8, derde lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) en zal worden vernietigd. De rechtbank zal hieronder beoordelen of beroep tegen het herstelbesluit (feitelijk een nieuw besluit bestaande uit het bestreden besluit en een aanvullende motivering) slaagt.

3.1

Eiseres voert in de zienswijze aan dat artikel 8:69a van de Awb zich niet verzet tegen een inhoudelijke behandeling van haar beroep voor zover dit betrekking heeft op buitenlandse Natura 2000-gebieden en Natura 2000-gebieden buiten de provincie Noord-Brabant en dat haar statutaire doelstelling te beperkt wordt uitgelegd.

3.2

In het herstelbesluit zijn de gevolgen van de TRI op buitenlandse Natura 2000-gebieden en Natura 2000-gebieden buiten de provincie Noord-Brabant buiten beschouwing gelaten, gelet op rechtsoverweging 5.7 van de tussenuitspraak.

3.3

In rechtsoverweging 5.7 van de tussenuitspraak heeft de rechtbank het volgende overwogen: “(…) Vergunninghoudster merkt overigens terecht op dat in de nadere onderbouwing de ‘Sliedrechtse Biesbosch’ wordt genoemd. Dit is een deel van het Natura 2000-gebied ‘Biesbosch’. Dit deel ligt echter geheel buiten de provincie Noord-Brabant. Het primaire werkgebied van eiseres volgens haar statuten is de provincie Noord-Brabant. Voor zover eiseres zich op de Wnb of de Habitatrichtlijn beroept ter bescherming van de natuurlijke waarden in Natura 2000-gebieden gelegen buiten haar werkgebied, verzet
artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zich tegen een inhoudelijke behandeling van deze beroepsgrond.”

3.4

Uit wat eiseres in dit verband heeft opgemerkt in de zienswijze en tijdens de tweede zitting volgt niet dat zich hier zo’n uitzonderlijk geval voordoet dat dat rechtvaardigt dat de rechtbank terugkomt van haar oordeel in de tussenuitspraak. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.

De beroepsgronden tegen het herstelbesluit

5.1

Eiseres heeft ter zitting gesteld dat het herstelbesluit zich ten onrechte beperkt tot de gevolgen vanwege de stikstofemissie uit de TRI op Natura 2000-gebieden en dat overige emissies buiten beschouwing zijn gebleven.

5.2

In het herstelbesluit is aangegeven dat overige effecten op voorhand zijn uitgesloten gelet op de gegevens in de aanvraag, de aard van de voorgenomen activiteit en de afstand tot de relevante beschermde gebieden. In het herstelbesluit wordt verwezen naar de passende beoordeling uit 2014 bij de aanvraag voor het bestreden besluit en naar de aanvullende passende beoordeling van 25 januari 2021. In de aanvullende passende beoordeling wordt aangegeven dat de achtergrondwaarden van zuurdepositie zo laag zijn dat de invloed van stoffen als SO2 en HCL verwaarloosbaar zijn. Daarom worden geen negatieve effecten verwacht.

5.3

Anders dan eiseres veronderstelt, ziet het herstelbesluit door middel van de verwijzing naar de aanvullende passende beoordeling wel op alle gevolgen vanwege de TRI op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Daargelaten dat deze beroepsgrond in een zeer laat stadium is aangevoerd, is de rechtbank van oordeel dat in de passende beoordeling en in de aanvullende passende beoordeling voldoende is onderbouwd dat effecten vanwege overige emissies van de TRI zich niet zullen voordoen op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Eiseres heeft deze onderbouwing niet bestreden. Deze beroepsgrond slaagt niet.

6.1

Eiseres merkt op dat in het herstelbesluit ten onrechte niet inzichtelijk is gemaakt wat de referentiesituatie is en wat de stikstofdepositie in de referentiesituatie is.

6.2

Verweerder heeft in het bestreden besluit niet aangeduid wat de referentiesituatie is, omdat hij de TRI zonder meer als een nieuwe activiteit bij het project beschouwt.

6.3

Vergunninghoudster benadrukt dat alleen de omgevingsvergunning voor de TRI onderwerp is van deze procedure en niet de in het verleden verleende vergunningen.

6.4

Verweerder heeft op 18 november 2014 aan vergunninghoudster een revisievergunning verleend als bedoeld in artikel 2.6 van de Wabo. De vergunning betrof onder meer een aantal wijzigingen binnen de bestaande inrichting, voornamelijk in de hoeveelheden jaarlijks door te zetten en maximaal op te slaan materiaal, waaronder teerhoudend asfaltgranulaat (TAG), en een verandering van de terreinindeling. In dit besluit is overwogen dat voor het aangevraagde project géén vergunning noodzakelijk is in kader van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998) en dat geen sprake is van het aanhaken van andere toestemmingsstelsels. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het besluit van 18 november 2014 het bestuurlijk standpunt heeft ingenomen dat voor de verwerking (en dus ook de aanvoer) van de aangevraagde hoeveelheden materiaal, waaronder TAG, geen natuurvergunning of natuurtoestemming is vereist. Deze omgevingsvergunning is onherroepelijk na de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016^[2]op het hoger beroep tegen de uitspraak van deze rechtbank van 24 juli 2015^[3]op het beroep tegen het besluit van 18 november 2014. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding om niet van de rechtmatigheid van het besluit van 18 november 2014 uit te gaan. De rechtbank beschouwt het besluit van 18 november 2014 als de referentiesituatie. Inhoudelijk verschilt dit besluit namelijk niet van een natuurvergunning.

6.5

De TRI zelf is een nieuwe activiteit die niet is vergund in de referentiesituatie. De stikstofemissies vanwege de TRI resulteren in een toename van stikstofdepositie op nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Verweerder heeft terecht vastgesteld dat, ook na de wijziging van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb per 1 januari 2020, voor deze toename een toestemming als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo, in samenhang met artikel 2.2aa van het Bor is vereist en dat hiervoor een passende beoordeling moet worden opgesteld. De rechtbank vindt het niet noodzakelijk dat bij deze passende beoordeling een vergelijking wordt gemaakt tussen de referentiesituatie en de aangevraagde situatie, omdat de aanvraag niet voorziet in een vorm van interne of externe saldering.

7.1

Eiseres stelt verder dat ten onrechte de vervoersbewegingen van en naar de TRI buiten beschouwing zijn gelaten. Volgens haar kan de ontwerp-omgevingsvergunning niet als referentiesituatie worden beschouwd.

7.2

Verweerder en vergunninghoudster merken op dat de vervoersbewegingen vanwege de verwerking van TAG al in het verleden zijn vergund.

7.3

De Afdeling heeft in een uitspraak van 18 november 2020^[4]overwogen dat in een natuurvergunning voor een project alle gevolgen moeten worden beoordeeld, ook de transportbewegingen die inherent zijn aan de exploitatie van dat project. Het uitvoeren van die verkeersbewegingen is noodzakelijk voor een veehouderij en is een gevolg van dat project. In het verlengde hiervan moet een eerder verleende Wnb- of Nbw-vergunning geacht worden te zijn verleend voor alle gevolgen (waaronder verkeersbewegingen) die verband houden met het project. Indien ten onrechte bij dat besluit deze gevolgen niet zijn betrokken, daargelaten of dat in dit geval zo is, had dat in de procedure over dat besluit naar voren kunnen worden gebracht (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021^[5]). De rechtbank verstaat onder het project dat is vergund op 18 november 2014 de gehele inrichting van vergunninghoudster, inclusief de daarbij behorende vervoersbewegingen in verband met de aanvoer van TAG. Er is geen vergunning gevraagd of verleend voor een toename van de hoeveelheid aan te voeren TAG omdat in het bestreden besluit geen wijziging wordt aangebracht in de in 2014 vergunde capaciteit van de inrichting.

8.1

Eiseres merkt op dat de positieve gevolgen van instandhoudingsmaatregelen en beschermingsmaatregelen niet mogen worden betrokken bij het project. In de aanvullende passende beoordeling worden volgens eiseres ten onrechte de effecten van herstelmaatregelen betrokken, effecten die nog niet vast staan, zeker nu alle herstelmaatregelen nog niet zijn uitgevoerd.

8.2

Verweerder merkt op dat de effecten van de herstelmaatregelen zijn beschreven omdat ze relevant zijn bij de beschrijving van de staat van instandhouding van de betreffende habitattypen en leefgebieden. In de aanvullende passende beoordeling is niet gesteld dat de gevolgen van het aangevraagde project wegvallen door de herstelmaatregelen.

8.3

Vergunninghoudster geeft aan dat het toerekenen van herstelmaatregelen ingevolge artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn (Hrl) niet in het systeem van artikel 6 van de Hrl zit. Ook al zouden de effecten van de herstelmaatregelen niet worden meegenomen, de conclusie in de aanvullende passende beoordeling blijft hetzelfde.

8.4

De rechtbank stelt vast dat in de passende beoordeling uit 2014, na een analyse per landschapstype en habitattype, vervolgens per Natura 2000-gebied is weergegeven wat de staat van instandhouding is, welke rol stikstofdepositie hierin speelt, welke knelpunten er zijn en welke beheermaatregelen worden uitgevoerd of uitgevoerd gaan worden, hoe de instandhoudingsdoelstelling wordt gehaald en wat het effect is van de toename van stikstofdepositie als gevolg van de TRI. In de passende beoordeling wordt doorlopend geconstateerd dat de bijdrage van de TRI dermate gering is dat deze niet van (meetbare) invloed is.

8.5

In de aanvullende passende beoordeling zijn per landschapstype de relevante systeemkenmerken beschreven waarna per habitattype een analyse is gemaakt van het effect van stikstofdepositie. Hierbij is gebruik gemaakt van de gebiedsanalyses die zijn opgesteld in het kader van het Programma aanpak stikstof (PAS). Deze gebiedsanalyses bieden informatie over het effect van herstelmaatregelen in het PAS, ook al is na het verdwijnen van het PAS een aantal onderdelen niet meer geldig. Er zijn nog geen actuele effectmetingen uitgevoerd, die vinden pas plaats drie jaar na het uitvoeren van de herstelmaatregel. Naast deze informatie zijn de huidige situatie en trend (voor zover bekend) van het aanwezige oppervlak en kwaliteit per habitattype opgenomen. In de aanvullende passende beoordeling is een schematische weergave gegeven van de instandhoudingsdoelstellingen van de gevoelige habitattypes en soorten (uitgedrukt in een toename, afname of gelijk blijven) op basis van de PAS gebiedsanalyses per Natura 2000-gebied en op basis van de WOT (wettelijke onderzoekstaak) Natuur & Milieu 2019 (uitgedrukt in een kleurtje) per habitattype op nationaal niveau. Vervolgens zijn de effecten van de toename van stikstofdepositie als gevolg van de TRI weergegeven op basis van de daadwerkelijke emissie van de TRI (die al in 2017 in bedrijf is genomen). Hieruit blijkt dat de depositietoename minder is dan de toename waarvan is uitgegaan bij de passende beoordeling in 2014. Daarin wordt geen aanleiding gezien om de conclusies van de passende beoordeling uit 2014 bij te stellen.

8.6

In deze uitspraak gaat de rechtbank niet de hele passende beoordeling beschrijven. De rechtbank beperkt zich tot een beschrijving van de conclusies met betrekking tot twee habitattypes op het Natura 2000-gebied Kampina & Oisterwijkse vennen (verder Natura 2000-gebied Kampina), omdat de door eiseres overgelegde rapportage ook betrekking heeft op dit Natura 2000-gebied.

In de passende beoordeling wordt voor het habitattype ‘oude eikenbossen’ aangegeven dat de landelijke staat van instandhouding matig ongunstig is en dat stikstofdepositie bij dit habitattype leidt tot verruiging en vergrassing. Daarna worden de beheermaatregelen beschreven. In het Natura 2000-gebied Kampina hebben de ‘oude eikenbossen’ een kleine oppervlakte van 0,7 hectare, zijn er geen knelpunten en ondanks de overschrijding van de kritische depositiewaarde wordt aangegeven dat de bijdrage van de voorgenomen activiteit dermate gering is dat de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar komt. Uit de aanvullende passende beoordeling blijkt dat volgens de gebiedsanalyse uit de PAS de oppervlakte gelijk is gebleven, de kwaliteit matig is en dat er sprake is van een stabiele tot afnemende kwaliteit.
In de passende beoordeling uit 2014 staat bij het habitattype ‘droge heiden’ in de Kampina de staat in 2014 beschreven, de knelpunten (opslag van bos en veel recreatie) en de beheermaatregelen (kappen bos, begrazing en aanpassen van de ontsluiting ter beperking van de recreatie). De kritische depositiewaarde wordt overschreden maar in de passende beoordeling wordt geconstateerd dat de bijdrage als gevolge van de TRI dermate gering is dat deze niet zal leiden tot meetbare effecten en geen invloed heeft op de plagfrequentie. Uit de aanvullende passende beoordeling blijkt dat de instandhoudingsdoelstellingen van dit habitattype in het Natura 2000-gebied Kampina zijn gericht op een toename van de oppervlakte en de kwaliteit, dat de kwaliteit matig is maar stabiel en dat de oppervlakte van 155 hectare is toegenomen.

8.7

De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat in de passende beoordeling en in de aanvullende passende beoordeling bij de waardering van de gevolgen van de TRI de effecten van niet uitgevoerde herstelmaatregelen zijn meegenomen. De invloed van het project wordt dus niet afhankelijk gesteld van de effecten van voorgenomen herstelmaatregelen. Het staat er gewoon niet in. De rechtbank acht deze werkwijze niet in strijd met de PAS-uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019.^[6]

9.1

Eiseres is van mening dat verweerder de toename van de stikstofemissie van 33.413,00 kg NOx/jaar en 911 kg NH3/jaar bagatelliseert door deze te vergelijken met een ganzenkeutel op twee voetbalvelden. Het is volgens haar een forse hoeveelheid stikstof, die bijdraagt aan de reeds ernstige overbelasting van natuurgebieden in Brabant en daarbuiten. Uit de passende beoordeling blijkt dat de depositie van stikstof op veel gebieden toeneemt ten gevolge van het project (0,15 mol/ha/jaar op Natura 2000-gebied Kempenland West, 0,15 mol per ha/jaar op het Natura 2000-gebied Leenderbos, Groote Heide en De Plateaux, 0,12 op het Natura 2000-gebied Kampina en Oisterwijkse Vennen). In al deze gebieden is de achtergronddepositie van stikstof al dermate hoog dat de kritische depositiewaarde van de meest gevoelige habitattypen wordt overschreden. Ook dragen de emissies bij aan de achtergronddepositie. Eiseres verwijst naar onderzoek van onder andere Bobbink ‘Expertnotitie gevolgen van N-depositie op N2000-habitattypen in het Natura 2000-gebied de Kampina en Oisterwijkse Vennen 2019’ waaruit blijkt dat overschrijding van kritische depositiewaarden leidt tot blijvend verlies van (kenmerkende) biodiversiteit. Het is volgens de onderzoeker wetenschappelijk bezien zeer onwaarschijnlijk dat bij aanhoudende hoge stikstofbelasting, die niet afneemt maar zelfs licht toeneemt, geen negatieve effecten optreden in gevoelige habitattypen. Een vergunning voor een toename van ammoniak- en stikstofemissies had volgens de onderzoeker niet verleend kunnen worden, nu significante effecten op de kwetsbare habitattypen niet zijn uit te sluiten.

Eiseres wijst er nog op dat in de tussenuitspraak is aangegeven dat de mate en de duur van de overschrijding van de kritische depositiewaarde belangrijke indicatoren zijn, evenals de omvang en de duur van de toename van het betrokken project en benadrukt dat de vergunning wordt verleend voor onbepaalde tijd.

9.2

Verweerder kijkt naar de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden ten gevolge van de ingebruikname van de TRI en niet naar de emissies. Uit de passende beoordeling en de aanvulling daarop maakt verweerder op dat de extra stikstofdepositie vanwege het project in alle gevallen zeer klein is, mede door de ruime afstand tot de Natura 2000-gebieden. In de passende beoordeling en de aanvulling is per Natura 2000-gebied en per leefgebied en habitattype, onderbouwd dat, gezien de staat van instandhouding, de uitvoering van het beheer en het perspectief, er geen sprake kan zijn van significante effecten vanwege de TRI. Volgens verweerder heeft eiseres dit niet weerlegd, ook niet met de expertnotitie. De notitie geeft een algemene verhandeling over de staat van instandhouding van het Natura 2000-gebied ‘Kampina & Oisterwijkse Vennen’ ten aanzien van de gevolgen van stikstofdepositie. Het beeld komt overeen met het beeld zoals beschreven in de passende beoordeling bij de aanvraag en de aanvulling daarop, maar er wordt geen relatie gelegd met de TRI. Overigens is dezelfde notitie gebruikt in het beroep inzake de weigering tot intrekking van een natuurvergunning voor een veehouderij in [plaatsnaam] ( [adres] ), die leidde tot de uitspraak van de Afdeling van 21 januari 2021.^[7]De TRI is gesitueerd op ruime afstand van dit gebied.

9.3

Vergunninghoudster sluit zich hierbij aan. Volgens haar moet alleen worden gekeken naar de gevolgen vanwege de aangevraagde activiteit. De stikstofdepositie vanwege de eerder verleende revisievergunning is verdisconteerd in de achtergrondwaarde waar AERIUS van uit gaat. Artikel 6, derde lid, van de Hrl vereist niet dat eerst een toetsing aan de achtergrondwaarden zou moeten plaatsvinden en vervolgens nog een keer afzonderlijk met betrekking tot de waarden van benoemde projecten en plannen die al in de achtergrondwaarde zijn verwerkt. Ook als de staat van instandhouding niet goed is vanwege een lange overschrijding van de kritische depositiewaarde, is dit toch de staat van instandhouding waarvan uit moet worden gegaan bij een beoordeling aan artikel 6, derde lid, van de Hrl. Uit rechtspraak van het Europese Hof van Justitie valt niet af te leiden dat via de weg van artikel 6, derde lid, van de Hrl herstel of verbetering van de instandhoudingsdoelstellingen zou moeten plaatsvinden. In de uitgevoerde passende beoordeling is de overschrijding van de kritische depositiewaarde betrokken. Artikelen 6, eerste en tweede lid, van de Hrl zijn niet van toepassing op deze procedure.

9.4

De rechtbank begrijpt de beroepsgrond van eiseres zo dat, als de kritische depositiewaarde is overschreden, iedere druppel stikstof erbij een druppel te veel is. Met andere woorden, bij een bestaande overschrijding van de kritische depositiewaarde leidt iedere toename van stikstofdepositie op voorhand tot een significant gevolg en zou vergunningverlening in strijd zijn met artikel 6, derde lid, en artikel 6, tweede lid, van de Hrl.

9.5

De algemene opgave ingevolge artikel 6, tweede lid, van de Hrl om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren met een significant effect optreden, staat los van de besluitvorming over individuele plannen en projecten die tot (een toename van) stikstofdepositie leiden. In dit geval, waarbij vergunning wordt verleend voor een initiatief met een toename van de stikstofdepositie, zonder dat gebruik wordt gemaakt van saldering met eerder vergunde onderdelen van het project die niet zijn gerealiseerd, worden gewijzigd of komen te vervallen (interne saldering), ziet de rechtbank niet in waarom de gevolgen van het project ook zouden moeten worden beoordeeld in kader van artikel 6, tweede lid, van de Hrl. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in rechtsoverweging 17 van de uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2021^[8]. Ook in het PAS-arrest van het Europese Hof van Justitie (EHvJ) van 7 november 2018^[9]wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen de toetsing aan artikel 6, tweede lid, van de Hrl en artikel 6, derde lid, van de Hrl. Het EHvJ overweegt in rechtsoverweging 87 dat lid 2 is gericht op het invoeren van preventieve maatregelen, terwijl lid 3 voorziet in een beoordelingsprocedure die is bedoeld om door middel van een voorafgaande controle te garanderen dat voor een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het betrokken gebied, maar dat voor het gebied significante gevolgen kan hebben, alleen toestemming wordt verleend voor zover het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten. Ook in dit geval betreft het een nieuwe activiteit die plaatsvindt na de referentiedatum (de datum waarop de Natura 2000-gebieden onder de werking van de Hrl kwamen).

9.6

Leidt een toename dan tot schending van artikel 6, derde lid, van de Hrl? In de uitspraak van de Afdeling van 22 april 2020^[10]schetst de Afdeling het beoordelingskader voor de toetsing aan artikel 6, derde lid, van de Hrl en artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb: “Als een project leidt tot een toename van de stikstofdepositie op reeds overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, dan dienen de gevolgen van die toename te worden onderzocht. Als daaruit volgt dat significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten (voortoets), dient een passende beoordeling te worden gemaakt. De toename van stikstof staat in dat geval niet aan de verlening van een vergunning voor een project in de weg als en nadat uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten.” Dit volgt ook uit andere uitspraken van de Afdeling, zoals de uitspraak van 20 januari 2020^[11]en van 11 maart 2020.^[12]De rechtbank ziet in het betoog van eiseres geen aanleiding van deze uitspraken af te wijken. De enkele omstandigheid dat de kritische depositiewaarde langdurig wordt overschreden, vormt geen aanleiding om reeds daarom iedere toename van stikstofdepositie te weigeren. De rechtbank is van oordeel dat de toename van stikstofdepositie vanwege de aangevraagde activiteit centraal zou moeten staan in de passende beoordeling van het aangevraagde project. Vergunninghoudster merkt terecht op dat het er voor moet worden gehouden dat de stikstofdepositie in de referentiesituatie reeds is verdisconteerd in de achtergrondwaarde waar het AERIUS model van uitgaat. Als de volledige stikstofdepositie vanwege het bedrijf van vergunninghoudster zou moeten worden meegenomen in de passende beoordeling, dan zou deze feitelijk twee keer terugkeren in de passende beoordeling en dat is dubbelop.

9.7

In de passende beoordeling is de staat van instandhouding per habitattype in ieder gebied beoordeeld. Van belang is om te weten of sindsdien de staat van instandhouding is verslechterd of is verbeterd. In de aanvulling op de passende beoordeling is uitgegaan van de gebiedsanalyses van ieder Natura 2000-gebied die zijn gemaakt in kader van het PAS. In de aanvullende passende beoordeling wordt er van uitgegaan dat de gebiedsanalyse het meest actuele overzicht van de huidige staat van instandhouding van stikstofgevoelige habitattypes en leefgebieden verschaft. In de aanvullende passende beoordeling wordt er verder van uitgegaan dat de achtergronddepositie vrijwel gelijk is gebleven. Tot slot volgt uit de aanvullende passende beoordeling dat de daadwerkelijke emissie van de TRI lager is dan de emissie waarvan werd uitgegaan in de passende beoordeling.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres de conclusies in de passende beoordeling in samenhang met de aanvullende passende beoordeling onvoldoende heeft bestreden. In de door eiseres overgelegde rapportage wordt aangegeven dat de effecten van langdurige stikstofdepositie complex zijn en dat het wetenschappelijk gezien zeer onwaarschijnlijk is dat bij een aanhoudende hoge stikstofbelasting met zelfs een kleine toename geen negatieve effecten optreden in gevoelige habitattypes. Daargelaten dat in de notitie in het midden wordt gelaten of dit negatieve effect een significant gevolg oplevert, wordt de kwantitatieve conclusie in de passende beoordeling (namelijk dat bijdrage van de TRI dermate gering is dat deze niet van (meetbare) invloed is), niet bestreden. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat in de door eiseres overgelegde rapportage ook wordt gesteld dat zeer aannemelijk is dat de aanhoudende stikstofdepositie al tot negatieve effecten heeft geleid. Verweerder heeft de passende beoordeling en de aanvullende passende beoordeling ten grondslag kunnen leggen aan het herstelbesluit en heeft hierin vergunning kunnen verlenen voor de TRI op basis van artikel 2.7, tweede lid van de Wnb omdat als gevolg van de TRI geen significante gevolgen zullen optreden op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden.

Conclusie

10.1

Het beroep tegen het bestreden besluit is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Het beroep tegen het herstelbesluit is ongegrond.

10.2

Omdat de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht terugbetalen. De rechtbank veroordeelt verweerder ook in de door eiseres gemaakte reiskosten (2x € 10,00).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
verklaart het beroep voor zover gericht tegen het herstelbesluit ongegrond;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,00 aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 20,00.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. C.N. van der Sluis, leden, in aanwezigheid van mr. A.F. Hooghuis, griffier.
De uitspraak is in het openbaar geschied op 3 december 2021.

griffier

rechter

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bijlage

Artikel 6, tweede en derde lid van de Habitatrichtlijn

2. De Lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.

3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.

Artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming, zoals dat luidde ten tijde van het bestreden besluit

1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid.

2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen.

3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan:

a. artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid, wanneer de vergunning betrekking heeft op een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, of

b. artikel 2.8, negende lid, wanneer zij betrekking heeft op andere handelingen dan projecten als bedoeld in onderdeel a.

4. Het verbod, bedoeld in het tweede lid, is niet van toepassing op projecten en andere handelingen ten aanzien waarvan bij of krachtens enige wettelijke bepaling een besluit is vereist, indien bij of krachtens die wet is bepaald dat dat besluit uitsluitend wordt vastgesteld indien is voldaan aan artikel 2.8.