Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 20/3129
uitspraak van de meervoudige kamer van 10 november 2021 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. J. van Groningen),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, verweerder(gemachtigde: mr. A. Speekenbrink).
Procesverloop
Bij besluit van 29 september 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder de vergunning die eiseres op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) heeft aangevraagd voor het legaliseren van een paardenhouderij aan de [adres] , geweigerd.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 5 oktober 2021 op zitting behandeld. Voor eiseres is [naam] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten:
- De aanvraag dateert van 25 april 2019 en ziet op het legaliseren van een paardenhouderij gelegen aan de [adres] wat betreft het aspect natuur. Voor de inrichting is niet eerder een vergunning op grond van de Wnb of de voorheen geldende Natuurbeschermingswet 1998 verleend.
- Het bestreden besluit is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
- De afhandeling van de aanvraag heeft enige tijd op zich laten wachten in verband met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 [1] over het Programma Aanpak Stikstof.
- Bij brief van 6 januari 2020 heeft verweerder aan eiseres te kennen gegeven dat de op dat moment aangeleverde gegevens onvoldoende zijn om te kunnen beoordelen of de gevraagde vergunning al dan niet kan worden verleend. Eiseres is de mogelijkheid geboden om de aanvraag binnen acht weken na verzending van deze brief zodanig aan te passen dat het project in het geheel geen toename van stikstofdepositie tot gevolg heeft ten opzichte van de referentiedata van de Natura 2000-gebieden dan wel de aanvraag in te trekken en eventueel later een nieuwe aanvraag in te dienen of de aanvraag ongewijzigd door te zetten.
- De aanvraag is op 11 mei 2020 aangevuld.
- Het ontwerpbesluit en de bijbehorende stukken zijn gepubliceerd op 11 augustus 2020 en hebben gedurende zes weken ter inzage gelegen met de mogelijkheid een zienswijze naar voren te brengen.
- Eiseres heeft bij brief van 18 september 2020 gebruik gemaakt van deze mogelijkheid. De zienswijze heeft niet geleid tot een gewijzigd besluit.
- De aanvraag dateert van 25 april 2019 en ziet op het legaliseren van een paardenhouderij gelegen aan de [adres] wat betreft het aspect natuur. Voor de inrichting is niet eerder een vergunning op grond van de Wnb of de voorheen geldende Natuurbeschermingswet 1998 verleend.
- Het bestreden besluit is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
- De afhandeling van de aanvraag heeft enige tijd op zich laten wachten in verband met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 [1] over het Programma Aanpak Stikstof.
- Bij brief van 6 januari 2020 heeft verweerder aan eiseres te kennen gegeven dat de op dat moment aangeleverde gegevens onvoldoende zijn om te kunnen beoordelen of de gevraagde vergunning al dan niet kan worden verleend. Eiseres is de mogelijkheid geboden om de aanvraag binnen acht weken na verzending van deze brief zodanig aan te passen dat het project in het geheel geen toename van stikstofdepositie tot gevolg heeft ten opzichte van de referentiedata van de Natura 2000-gebieden dan wel de aanvraag in te trekken en eventueel later een nieuwe aanvraag in te dienen of de aanvraag ongewijzigd door te zetten.
- De aanvraag is op 11 mei 2020 aangevuld.
- Het ontwerpbesluit en de bijbehorende stukken zijn gepubliceerd op 11 augustus 2020 en hebben gedurende zes weken ter inzage gelegen met de mogelijkheid een zienswijze naar voren te brengen.
- Eiseres heeft bij brief van 18 september 2020 gebruik gemaakt van deze mogelijkheid. De zienswijze heeft niet geleid tot een gewijzigd besluit.
- In de beoogde situatie vindt een stikstofdepositie van meer dan 0,00 mol/ha/jr plaats op de Natura 2000-gebieden (ten hoogste 1,31 mol/ha/jr op Kempenland-West).
Bestreden besluit
2. Verweerder legt, kort gezegd, aan het bestreden besluit ten grondslag dat eiseres bepaalde gegevens die nodig zijn om te kunnen beoordelen of de aangevraagde activiteit, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, significante gevolgen kan hebben voor de Natura 2000-gebieden, niet heeft overgelegd, ondanks het feit dat bij brief van 6 januari 2020 hierom is verzocht. Het gaat daarbij om een AERIUS-verschilberekening, een plattegrondtekening van de beoogde situatie en de milieuvergunningen/meldingen met bijbehorende plattegrondtekening. Daarnaast is in het ontwerpbesluit van 11 augustus 2020 aangegeven welke ontbrekende informatie er verder nog nodig is voor een goede onderbouwing van de nog ontbrekende AERIUS-verschilberekening. Ook bij de ingebrachte zienswijze heeft eiseres geen extra gegevens aangeleverd om significante gevolgen voor de Natura 2000-gebieden te kunnen uitsluiten.
Ter zitting heeft verweerder desgevraagd bevestigd dat er niet voor gekozen is om de aanvraag niet in behandeling te nemen wegens het verstrekken van onvoldoende gegevens, maar om de gevraagde vergunning te weigeren, omdat het ernaar uitziet dat sprake is van een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiedatum van de Natura 2000-gebieden.
Ter zitting heeft verweerder desgevraagd bevestigd dat er niet voor gekozen is om de aanvraag niet in behandeling te nemen wegens het verstrekken van onvoldoende gegevens, maar om de gevraagde vergunning te weigeren, omdat het ernaar uitziet dat sprake is van een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiedatum van de Natura 2000-gebieden.
Bespreking beroepsgronden
3. Eiseres stelt dat zij wel degelijk heeft gereageerd op het verzoek om aanvullende gegevens, waarbij zij wijst op het stuk ‘Aanvulling Wet natuurbescherming Natura 2000’ van Drieweg Advies van 11 mei 2020. Daarbij is een AERIUS Calculator berekening ingediend, waarin rekening is gehouden met de mobiele werktuigen, vervoersbewegingen en de stikstofrelevante bronnen. Zij heeft ervan afgezien om een AERIUS-verschilberekening en eerder verleende vergunningen te overleggen, omdat de beoogde situatie gelijk is aan de referentiesituatie. Eiseres stelt hierover dat zij op 7 december 2004 35 paarden hield op de locatie en dat in de beoogde situatie ook 35 paarden zullen worden gehouden. Verder is in de beoogde situatie sprake van hetzelfde aantal mobiele werktuigen en verkeersbewegingen en blijven ook andere stikstofrelevante bronnen gelijk.
Eiseres brengt verder naar voren dat in het ontwerpbesluit om informatie wordt gevraagd die aanzienlijk verder gaat dan de gevraagde informatie in de brief van 6 januari 2020. Eiseres is van mening dat zij ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld om de aanvraag aan te vullen.
Eiseres brengt verder naar voren dat in het ontwerpbesluit om informatie wordt gevraagd die aanzienlijk verder gaat dan de gevraagde informatie in de brief van 6 januari 2020. Eiseres is van mening dat zij ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld om de aanvraag aan te vullen.
4. Verweerder stelt dat eiseres een AERIUS-verschilberekening had moeten aanleveren, omdat de beoogde situatie niet gelijk is aan de referentiesituatie. Eiseres gaat ten onrechte uit van het feitelijk gebruik op de referentiedatum 7 december 2004 en niet van de vergunde rechten uit de melding/vergunning die gold op deze referentiedatum. Voor zover verweerder uit Web-BVB (Bestand Veehouderijbedrijven) kan nagaan is er een revisievergunning voor de inrichting verleend op 13 november 2001 die ziet op het houden van 29 paarden. Verder is er nog een melding op grond van het Besluit landbouw milieubeheer ingediend op 21 augustus 2008 voor het houden van 41 paarden. Uitgaande van deze, niet overgelegde, gegevens kan verweerder ook zonder AERIUS-berekening al concluderen dat er sprake is van een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. Verder heeft eiseres geen tekening overgelegd van de beoogde situatie en heeft zij niet inzichtelijk gemaakt wat de gemelde/vergunde rechten zijn op de referentiedata van vogelrichtlijngebieden. In de aanvraag is slechts een onderbouwing aangeleverd voor de referentiedatum 7 december 2004 (habitatrichtlijngebieden).
5. De rechtbank stelt voorop dat verweerder terecht heeft gesteld dat eiseres de referentiesituatie niet kan ontlenen aan het feitelijk gebruik op de referentiedatum. Vaste rechtspraak van de Afdeling [2] is dat, als er nog geen natuurvergunning is verleend, de referentiesituatie wordt ontleend aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum, tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met voor het betrokken Natura 2000-gebied minder nadelige gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd.
6. De rechtbank stelt vast dat in bijlage 3 behorend bij de brief van verweerder van
6 januari 2020 aan eiseres is verzocht om onder meer een AERIUS-verschilberekening van de referentiesituatie en de beoogde situatie te overleggen evenals een kopie van de milieuvergunning en bijbehorende plattegrondtekening geldend op de referentiesituatie waarvoor een AERIUS-verschilberekening wordt gevraagd, afschriften van de na de referentiedata verleende omgevingsvergunning(en)/melding(en) en een plattegrondtekening van de beoogde situatie. Ook blijkt uit bijlage 3 dat in dit geval moet worden bezien of de beoogde situatie ook invloed heeft op een vogelrichtlijngebied.
In een e-mail van een ambtenaar van de Omgevingsdienst Brabant Noord van 29 april 2020 gericht aan een medewerker van Drieweg Advies is aangegeven dat bekeken moet worden met welke referentiedata de inrichting te maken heeft (vogel- en habitatrichtlijngebieden). Verder is opgemerkt dat het project wel is gewijzigd na de referentiedatum van
7 december 2004 (geldend voor het habitatrichtlijngebied Kempenland-West) door het indienen van een melding op grond van het Besluit landbouw milieubeheer op
21 augustus 2007. Op grond hiervan concludeert de ambtenaar van de Omgevingsdienst dat het niet gaat om het vastleggen van een situatie die al bestond op 7 december 2004, waarbij hij aangeeft dat hij niet beschikt over de vergunningstukken, zodat hij dit niet met volledige zekerheid kan beoordelen. Verder stelt de ambtenaar dat ook in het controleverslag van 19 november 2018 veranderingen ten opzichte van de vergunde situatie zijn vastgesteld.
Vervolgens is in het ontwerpbesluit van 11 augustus 2020 aangegeven dat onder andere de hiervoor genoemde gegevens ontbreken. Vast staat dat deze bij de zienswijze niet alsnog zijn overgelegd.
6 januari 2020 aan eiseres is verzocht om onder meer een AERIUS-verschilberekening van de referentiesituatie en de beoogde situatie te overleggen evenals een kopie van de milieuvergunning en bijbehorende plattegrondtekening geldend op de referentiesituatie waarvoor een AERIUS-verschilberekening wordt gevraagd, afschriften van de na de referentiedata verleende omgevingsvergunning(en)/melding(en) en een plattegrondtekening van de beoogde situatie. Ook blijkt uit bijlage 3 dat in dit geval moet worden bezien of de beoogde situatie ook invloed heeft op een vogelrichtlijngebied.
In een e-mail van een ambtenaar van de Omgevingsdienst Brabant Noord van 29 april 2020 gericht aan een medewerker van Drieweg Advies is aangegeven dat bekeken moet worden met welke referentiedata de inrichting te maken heeft (vogel- en habitatrichtlijngebieden). Verder is opgemerkt dat het project wel is gewijzigd na de referentiedatum van
7 december 2004 (geldend voor het habitatrichtlijngebied Kempenland-West) door het indienen van een melding op grond van het Besluit landbouw milieubeheer op
21 augustus 2007. Op grond hiervan concludeert de ambtenaar van de Omgevingsdienst dat het niet gaat om het vastleggen van een situatie die al bestond op 7 december 2004, waarbij hij aangeeft dat hij niet beschikt over de vergunningstukken, zodat hij dit niet met volledige zekerheid kan beoordelen. Verder stelt de ambtenaar dat ook in het controleverslag van 19 november 2018 veranderingen ten opzichte van de vergunde situatie zijn vastgesteld.
Vervolgens is in het ontwerpbesluit van 11 augustus 2020 aangegeven dat onder andere de hiervoor genoemde gegevens ontbreken. Vast staat dat deze bij de zienswijze niet alsnog zijn overgelegd.
De rechtbank stelt vast dat eiseres geen stukken heeft overgelegd over de milieutoestemming die gold op de referentiedatum 7 december 2004, ook al heeft verweerder vóór het nemen van het bestreden besluit een aantal malen expliciet gevraagd naar deze stukken om de Wnb-aanvraag te kunnen beoordelen. Het is aan een aanvrager van een Wnb-vergunning om de benodigde gegevens en bescheiden te overleggen. Van verweerder kan niet worden verlangd dat hij deze stukken op enigerlei wijze achterhaalt. Verweerder heeft dan ook geen aanleiding behoeven te zien om na het nemen van de ontwerpbeschikking een nieuwe hersteltermijn te bieden voor het verstrekken van deze nog ontbrekende gegevens.
7. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de gevraagde Wnb-vergunning kunnen weigeren vanwege het ontbreken van verzochte maar niet verstrekte gegevens en stukken over de referentiesituatie en de beoogde situatie. Gezien de Webapplicatie Web-BVB, waarin het Bestand Veehouderijbedrijven is opgenomen, is aannemelijk dat op de referentiedatum 7 december 2004 een revisievergunning van 13 november 2001 gold voor het houden van 29 paarden, terwijl de Wnb-aanvraag ziet op 35 paarden. Overigens is ook onbekend wat de gevolgen van het bedrijf zijn op gebieden aangewezen in het kader van de Vogelrichtlijn waarvoor een andere (oudere) referentiedatum geldt. Eiseres heeft ter zitting het bestaan van deze vergunning niet bevestigd maar ook niet ontkend. Verweerder heeft daarom kunnen stellen dat de aangevraagde situatie zeer waarschijnlijk leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie, waardoor niet kan worden uitgesloten dat de beoogde situatie significante gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden. Verweerder heeft eiseres ook kunnen tegenwerpen dat zij geen passende beoordeling van deze gevolgen heeft gemaakt.
Dat bepaalde in het ontwerpbesluit gevraagde informatie, zoals het effect van het initiatief op buitenlandse Natura 2000-gebieden, niet eerder is gevraagd leidt dan ook, daargelaten of deze informatie alsnog had mogen worden opgevraagd zonder nieuwe hersteltermijn, niet tot een ander oordeel.
8. Deze beroepsgrond slaagt niet.
9. Eiseres voert verder aan dat zij direct na de bekendmaking van het ontwerpbesluit contact heeft opgenomen met de provincie waarna een overleg heeft plaatsgevonden. Volgens eiseres is afgesproken dat naar een vergunbare situatie zou worden toegewerkt. De provincie heeft een saldogever aangedragen waarmee zou kunnen worden gesaldeerd. Eiseres zou daarmee contact opnemen en de benodigde NH3 aankopen. Nog geen week later is de vergunning geweigerd, zodat eiseres is belet de aanvraag alsnog aan te vullen met de te salderen NH3. Dit is volgens eiseres in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het fair play beginsel. Ter zitting heeft eiseres gesteld dat zij ervan mocht uitgaan dat de uitkomst van het gesprek zou worden uitgewisseld met de Omgevingsdienst, omdat de Omgevingsdienst in mandaat een beslissing neemt over een Wnb-aanvraag. Als gevolg van deze handelswijze moet eiseres een nieuwe aanvraag indienen waarvoor opnieuw hoge leges in rekening worden gebracht.
10. De Omgevingsdienst stelt dat nadere informatie over dit contact met de provincie ontbreekt. De reden dat het besluit binnen een week na het ontwerpbesluit is genomen, is dat er een achterstand was. Het is niet duidelijk of inmiddels alsnog externe saldering heeft plaatsgevonden, omdat geen verdere informatie hierover is ontvangen.
11. De rechtbank stelt vast dat eiseres niet betwist dat zij de Omgevingsdienst Brabant Noord niet heeft ingelicht over het gesprek dat met ambtenaren van de provincie zou hebben plaatsgevonden nadat het ontwerpbesluit is genomen. Ter zitting is gebleken dat op
21 mei 2021 een overeenkomst met een saldogever is gesloten over de aankoop van NH3, ruim nadat het bestreden besluit is genomen. Ook zou er een nieuwe Wnb-aanvraag zijn ingediend. De gemachtigde van de Omgevingsdienst Brabant Noord heeft ter zitting gesteld ook hiervan niet op de hoogte te zijn. Eiseres heeft ook geen stukken aan de rechtbank doen toekomen waaruit blijkt dat een nieuwe aanvraag is gedaan.
In de aanvraag Wnb-vergunning staat bij het kopje ‘voorwaarden en verplichtingen’ dat aanvrager verklaart dat hij/zij ermee bekend is dat bij wijziging in de omstandigheden die van belang zijn bij de beoordeling van de vergunningaanvraag, hij/zij dit zo spoedig mogelijk dient door te geven aan de Omgevingsdienst Brabant Noord, onder vermelding van het kenmerk waaronder de aanvraag in behandeling is en alle gewenste inlichtingen met betrekking tot de voor de beoordeling en controle benodigde gegevens terstond en naar waarheid zal verstrekken aan de met behandeling en controle van de aanvraag en vergunning belaste ambtenaren. Ook uit het ontwerpbesluit volgt dat de Omgevingsdienst Brabant Noord belast is met de afdoening van Wnb-aanvragen en derhalve moet worden geïnformeerd. Het had daarom op de weg van eiseres gelegen om de Omgevingsdienst Brabant Noord te informeren over het gesprek en de mogelijk hieruit voortvloeiende ontwikkelingen en te verzoeken om nog geen definitief besluit op de Wnb-aanvraag te nemen. Nu eiseres dit heeft nagelaten, kan niet worden geoordeeld dat het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het fair play beginsel is genomen.
21 mei 2021 een overeenkomst met een saldogever is gesloten over de aankoop van NH3, ruim nadat het bestreden besluit is genomen. Ook zou er een nieuwe Wnb-aanvraag zijn ingediend. De gemachtigde van de Omgevingsdienst Brabant Noord heeft ter zitting gesteld ook hiervan niet op de hoogte te zijn. Eiseres heeft ook geen stukken aan de rechtbank doen toekomen waaruit blijkt dat een nieuwe aanvraag is gedaan.
In de aanvraag Wnb-vergunning staat bij het kopje ‘voorwaarden en verplichtingen’ dat aanvrager verklaart dat hij/zij ermee bekend is dat bij wijziging in de omstandigheden die van belang zijn bij de beoordeling van de vergunningaanvraag, hij/zij dit zo spoedig mogelijk dient door te geven aan de Omgevingsdienst Brabant Noord, onder vermelding van het kenmerk waaronder de aanvraag in behandeling is en alle gewenste inlichtingen met betrekking tot de voor de beoordeling en controle benodigde gegevens terstond en naar waarheid zal verstrekken aan de met behandeling en controle van de aanvraag en vergunning belaste ambtenaren. Ook uit het ontwerpbesluit volgt dat de Omgevingsdienst Brabant Noord belast is met de afdoening van Wnb-aanvragen en derhalve moet worden geïnformeerd. Het had daarom op de weg van eiseres gelegen om de Omgevingsdienst Brabant Noord te informeren over het gesprek en de mogelijk hieruit voortvloeiende ontwikkelingen en te verzoeken om nog geen definitief besluit op de Wnb-aanvraag te nemen. Nu eiseres dit heeft nagelaten, kan niet worden geoordeeld dat het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het fair play beginsel is genomen.
Deze beroepsgrond faalt.
Referentiedatum
12. Met het oog op de nieuwe aanvraag om een Wnb-vergunning maakt de rechtbank ter voorlichting van partijen nog enkele opmerkingen over de referentiedatum. Zoals uit het bovenstaande volgt, wordt een onderscheid gemaakt tussen vogelrichtlijngebieden enerzijds en habitatrichtlijngebieden anderzijds. Verschillende Natura 2000-gebieden hebben zowel de status van vogelrichtlijngebied, als van habitatrichtlijngebied. In veel gevallen is het echter niet zo dat het hele Natura 2000-gebied vogel- én habitatrichtlijngebied is. Om te bepalen welke datum in een dergelijk geval als referentiedatum moet worden gehanteerd, moet aan de hand van een AERIUS-berekening worden bepaald op welke locaties het project in kwestie stikstofdepositie veroorzaakt. Als na bestudering van de kaart van het betreffende Natura 2000-gebied blijkt dat die locaties zich bevinden in een deel van het gebied dat zowel de status van vogel- als habitatrichtlijngebied heeft, dan is de datum van het oudste aanwijzingsbesluit de referentiedatum. In de regel is dat de datum van het besluit tot aanwijzing als vogelrichtlijngebied, waarbij voor gebieden die vóór 10 juni 1994 zijn aangewezen voornoemde datum de referentiedatum is. Blijkt daarentegen dat de locaties waarop stikstofdepositie wordt veroorzaakt zich bevinden in een deel van het Natura 2000-gebied dat enkel de status van vogel- dan wel habitatrichtlijngebied heeft, dan geldt de datum waarop dat gebiedsdeel als zodanig is aangewezen als referentiedatum.
Conclusie13. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Heijerman, voorzitter, mr. M.J.H.M. Verhoeven en
mr. R.H.W. Frins, leden, in aanwezigheid van A.J.H. van der Donk, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 november 2021.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.