ECLI:NL:RBOBR:2021:5012

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 21/211

uitspraak van de meervoudige kamer van 20 september 2021 in de zaak tussen

[bedrijf] , te [vestigingsplaats] , eiseres

(gemachtigde: M. Boers),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heusden, verweerder

(gemachtigden: A.C.A. de Bruin en mr. K. van Tilborg).

Procesverloop

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van verweerder om een aanvraag voor het plaatsen van een wasautomaat bij een LPG-tankstation buiten behandeling te laten.

Op 1 juli 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een textielwasserette bij [bedrijf] aan de [adres] , buiten behandeling gelaten.

In het bestreden besluit van 11 december 2020 is verweerder niet van mening veranderd en heeft hij het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft de zaak behandeld op de zitting van 20 juli 2021. Hieraan hebben deelgenomen de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van verweerder.

Feiten

1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten:

Eiseres exploiteert een LPG-tankstation in Drunen. Hiervoor is in 1991 een milieuvergunning verleend. Deze vergunning is later nog gewijzigd, voor het laatst op 28 januari 2015.
Op 23 april 2020 heeft eiseres bij verweerder een aanvraag ingediend voor het bouwen van een textielwasserette bij het tankstation. Eiseres heeft geen vergunning gevraagd voor het wijzigen van het tankstation (als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)). Zij heeft wel op 23 april 2020 een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm) gedaan in verband met deze activiteit.
De wasserette is inmiddels geplaatst en in gebruik. Deze staat op het terrein van het tankstation. Voor de wasserette is geen vergunning verleend. Dit soort wasserettes wordt de laatste jaren wel vaker geplaatst bij tankstations.
Voor het tankstation is nooit een vergunning op basis van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming verleend. Eiseres heeft een dergelijke vergunning ook niet aangevraagd. Het tankstation ligt op ongeveer 2,3 kilometer van het Natura 2000- gebied Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen en op ongeveer een even grote afstand van het Natura 2000-gebied Vlijmens Ven, Moerputten en Bossche Broek.

Standpunten partijen

2.1

In het besluit van 1 juli 2020 heeft verweerder de aanvraag op grond van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) buiten behandeling gelaten omdat de aanvraag te weinig gegevens bevatte om deze goed te kunnen beoordelen. Verweerder had eiseres wel gevraagd om meer gegevens, maar eiseres heeft deze gegevens niet ingediend. Verweerder wilde de volgende gegevens hebben:

- Eiseres had met berekeningen met het AERIUS-model moeten aantonen dat de stikstofemissie van het tankstation (en van het verkeer van en naar het tankstation) geen significante gevolgen heeft voor instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden.
- Eiseres had ook een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu moeten aanvragen.

Verweerder heeft het bezwaar van eiseres bij het bestreden besluit - conform het advies van de Commissie bezwaarschriften - ongegrond verklaard. In verband met de coronacrisis zijn de bezwaren schriftelijk behandeld.

2.2.

Eiseres is het niet eens met het bestreden besluit. Volgens haar is een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu en voor de activiteit natuur (gebiedsbescherming) niet nodig.

Beoordeling door de rechtbank

3. Het LPG-tankstation is een inrichting waarvoor een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu is vereist. Dat volgt uit onderdeel C, categorie 2.7 onder m van bijlage 1 van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Een textielwasserette (op zichzelf bezien) die wordt gebruikt door klanten is wel een inrichting, maar dit soort inrichtingen vallen onder de werkingssfeer van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm) en hebben geen omgevingsvergunning voor de activiteit milieu nodig. Dat betekent dat om uitsluitend een wasserette te plaatsen de ondernemer kan volstaan met een melding op basis van het Abm en geen vergunning hoeft aan te vragen. In het Abm staan ook voorschriften voor wasserettes. Als er geen PER wordt gebruikt dan hoeft een wasserette alleen te voldoen aan de eisen ter realisering van een verwaarloosbaar bodemrisico (artikel 4.103 Abm).

4. De rechtbank moet twee vragen beantwoorden:

is voor de wasserette, nu die wordt geplaatst bij een LPG-tankstation toch een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu nodig?
had verweerder om AERIUS-berekeningen mogen vragen?

Is er een omgevingsvergunning milieu nodig?

5.1

Voordat de Wabo in werking trad, was in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer (Wm) bepaald dat voor een wijziging van een milieuvergunningplichtige inrichting geen milieuvergunning was vereist als op deze wijziging algemene regels (als bedoeld in artikel 8.40 van de Wm) van toepassing waren, zoals het Abm. Dit stond in oktober 2010 ook in artikel 2.4, tweede lid, van het Bor, maar dat werd kort daarna gewijzigd. In de Nota van Toelichting bij deze wijziging (Stb. 2010, 781) wordt vermeld dat de aanpassing van artikel 2.4, tweede lid, nodig is omdat de daarin opgenomen uitzondering te ruim is gebleken. Niet in alle gevallen kan worden volstaan met een melding van die wijziging; soms is ook een wijziging van de vergunning nodig. Artikel 2.4 van het Bor is daarna nog enkele malen gewijzigd. In de bijlage bij deze uitspraak staan enige voor deze procedure relevante passages uit de nota’s van toelichting. Het artikel luidt nu als volgt:

Lid 1: In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2°, van de wet (rechtbank: bedoeld wordt de Wabo) is geen omgevingsvergunning vereist met betrekking tot veranderingen van de inrichting of van de werking daarvan die in overeenstemming zijn met de voor de inrichting verleende vergunning en de daaraan verbonden voorschriften.

Lid 2: In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2°, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist met betrekking tot veranderingen van de inrichting of van de werking daarvan voor zover die veranderingen betrekking hebben op een activiteit die geen deel uitmaakt van een IPPC-installatie en op die activiteit hoofdstuk 3 van het Activiteitenbesluit milieubeheer van toepassing is, tenzij het betreft veranderingen:

a. waarop paragraaf 3.5.8 van dat besluit van toepassing is, of

b. van een activiteit, aangewezen in bijlage I, onderdeel C, categorie 1.4, onder a.

5.2

De bestaande omgevingsvergunning milieu voor het LPG-tankstation is niet verleend voor de textielwasserette. De wijziging is dus niet in overeenstemming met de werking (de bedrijfsvoering) van het tankstation waarvoor een vergunning is verleend. De rechtbank is daarom van oordeel dat eiseres geen beroep kan doen op de uitzondering in artikel 2.4, eerste lid, van het Bor.

5.3

Er staan regels in hoofdstuk 4 van het Abm over wasserettes. Er staan echter geen regels in hoofdstuk 3 van het Abm over wasserettes. Eiseres kan dus ook geen beroep doen op de uitzondering in artikel 2.4, tweede lid, van het Bor.

5.4

Toch blijft dit vreemd. De bedoeling van de wetgever is steeds geweest om meer bedrijven onder de werkingssfeer van het Abm te laten vallen en het eenvoudiger te maken om deze bedrijven te wijzigen zonder omgevingsvergunning. In dit geval pakt het anders uit. Voor een betrekkelijk eenvoudige wijziging van de inrichting, waarvoor zelfs regels zijn opgenomen in het Abm is, naar de letter van de wet (artikel 2.4 van het Bor), toch een omgevingsvergunning milieu noodzakelijk. De rechtbank ziet echter geen aanleiding om artikel 2.4 van het Bor buiten toepassing te laten. Uit de wetsgeschiedenis blijkt volgens de rechtbank voldoende dat de wetgever niet op voorhand kan uitsluiten dat een wijziging toch een beoordeling vereist van het bevoegd gezag in de vorm van een vergunning. De rechtbank vindt dit niet zo onredelijk of onevenredig dat zij artikel 2.4 van het Bor buiten toepassing laat. Ook de rechtbank kan niet op voorhand de gevolgen van zo’n uitspraak overzien. Bovendien kan de rechtbank niet uitsluiten dat voor een wasserette bij een LPG-tankstation wel een specifieke beoordeling (en een vergunning) van het bevoegd gezag is vereist, bijvoorbeeld vanwege veiligheidsrisico’s. Als de wetgever van mening is dat bij de uitbreiding van een vergunningplichtige inrichting met activiteiten die alleen in hoofdstuk 4 van het Abm staan, kan worden volstaan met een melding, dan moet de wetgever het Bor wijzigen. Overigens merkt de rechtbank op dat een wasserette bij een tankstation mogelijk geen andere of nadelige gevolgen voor het milieu heeft, zodat wellicht kan worden volstaan met een milieuneutrale wijziging via de gewone (reguliere) procedure ingevolge artikel 3.10, derde lid, van de Wabo.

5.5

Deze beroepsgrond van eiseres slaagt dus niet.

Mocht verweerder om AERIUS-berekeningen vragen?

6.1

Op basis van artikel 2.7 van de Wabo moet eiseres ervoor zorgen dat een aanvraag voor een omgevingsvergunning betrekking heeft op alle onlosmakelijk verbonden activiteiten binnen het betrokken project. Met andere woorden, zij moet alle benodigde toestemmingen in één keer aanvragen. Dit geldt ook voor de toestemming als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo in samenhang met artikel 2.2aa, onder a, van het Bor (de natuurgebiedsbeschermingsactiviteit) ofwel de natuurtoestemming als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb). Deze toestemming is vereist voor een project dat significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Als er geen aparte aanvraag voor een natuurvergunning is ingediend, zoals in dit geval, dan haakt de natuurtoestemming aan bij de benodigde toestemmingen voor het bouwen en voor het wijzigen van de werking van het tankstation als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder a en e, van de Wabo.

6.2

Het plaatsen van de wasserette bij het tankstation (de bouwactiviteit) leidt volgens de rechtbank niet tot een zodanige toename van stikstofemissie dat een vergunning op basis van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb noodzakelijk is. Het gaat om een bouwwerk dat binnen een dag wordt geplaatst. Ten overvloede wijst de rechtbank er op dat de Wet Stikstofreductie en natuurverbetering per 1 juli 2021 (na het bestreden besluit) in werking is getreden. Door deze wet wordt de Wnb uitgebreid met artikel 2.9a van de Wnb. Op basis van dit artikel geldt per 1 juli 2021 een gedeeltelijke (partiële) vrijstelling van de natuurvergunningplicht voor bouwactiviteiten en is een natuurvergunning voor het bouwen van de wasserette sowieso niet vereist.

6.3.

Deze nieuwe vrijstelling ziet alleen op het bouwen en niet op het gebruik van de wasserette. Omdat de werking van de inrichting wijzigt en voor deze wijziging een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wabo is vereist, kan een eventueel noodzakelijke natuurtoestemming aanhaken. Waar hebben we het dan over? Als klanten naar het tankstation komen met de auto, leiden deze verkeersbewegingen tot een emissie van stikstof. Als klanten alleen naar het tankstation komen om kleding te wassen maar niet om te tanken, kan dit leiden tot een toename van de stikstofemissie vanwege het tankstation. Deze toename is nooit eerder vergund in een natuurvergunning of een milieuvergunning en kan leiden tot een toename van stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied ten opzichte van de referentiesituatie. Kan op voorhand worden uitgesloten dat deze toename van stikstofemissie significante gevolgen heeft voor de nabijgelegen Natura 2000-gebieden? Deze vraag kan alleen worden beantwoord met inzicht in de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden vanwege het tankstation (zonder wasserette) en de omvang van de stikstofemissie als gevolg van het extra verkeer door de wasserette bij het tankstation. Wie moet deze vraag beantwoorden?

6.4

Eiseres vindt dat verweerder deze informatie niet van haar kan verlangen en zelf onderzoek moet doen. De rechtbank is het hier niet mee eens. Eiseres vraagt de omgevingsvergunning aan en zij zal deze aanvraag moeten onderbouwen. Verweerder kan besluiten om een aanvraag buiten behandeling te laten als hij niet beschikt over alle gegevens die noodzakelijk zijn om de aanvraag te beoordelen op basis van artikel 4.2, tweede lid in samenhang met artikel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 4.4, eerste lid, van het Bor. Verweerder is overigens niet verplicht om de aanvraag buiten behandeling te laten. Het moet wel gaan om gegevens die nodig zijn voor het nemen van een beslissing op de aanvraag en waarover verweerder nog niet beschikt. De rechtbank is van oordeel dat verweerder van eiseres in redelijkheid kan verlangen om een AERIUS-berekening te maken van de stikstofdepositie op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden als gevolg van het verkeer van en naar de wasserette bij het tankstation. Verweerder heeft geen andere manier om te beoordelen of een natuurtoestemming noodzakelijk is. Dit vereist namelijk inzicht in de bestaande verkeersstroom van en naar het tankstation en de verwachte verkeersstroom van en naar de wasserette bij het tankstation. Verweerder beschikt niet over die gegevens en eiseres wel. Verweerder heeft die gegevens nodig want anders kan hij niet op voorhand significante gevolgen vanwege het verkeer van en naar de wasserette bij het tankstation uitsluiten. Verweerder heeft dus kunnen vragen om AERIUS-berekeningen. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt niet.

Conclusie

De rechtbank is van oordeel dat verweerder het bestreden besluit terecht heeft genomen. Daarom verklaart de rechtbank het beroep van eiseres ongegrond. De rechtbank ziet geen aanleiding om een van partijen te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. J.H.G van den Broek, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 20 september 2021.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Bijlage

Wetsgeschiedenis artikel 2.4 Bor

Uit Staatsblad 2010, 781, NvT, Artikelsgewijs, Artikel II, onderdeel B

De aanpassing van artikel 2.4, tweede lid, is nodig omdat de daarin opgenomen uitzondering te ruim is gebleken. Indien een inrichting of de werking daarvan wordt gewijzigd en op die wijziging zijn algemene regels van toepassing, kan niet in alle gevallen worden volstaan met een melding van die wijziging. Soms is ook wijziging van de vergunning nodig. Dat geldt voor wijzigingen van gpbv-installaties. Verder is er een aantal algemene maatregelen van bestuur, gebaseerd op artikel 8.40 van de Wm, waarin is bepaald dat voor een wijziging van een inrichting een wijziging van de vergunning nodig is. Deze algemene maatregelen van bestuur kenmerken zich door het feit dat ze activiteiten niet integraal regelen. Voor activiteiten die zijn geregeld in hoofdstuk 3 van het Activiteitenbesluit of in het Besluit mestbassins milieubeheer kan wel worden volstaan met een melding. Deze besluiten regelen deze activiteiten wel integraal.

Uit Staatsblad 2014, 20, NvT, Artikelsgewijs, Artikel II, onderdeel B

Artikel 2.4, tweede lid, beoogt te regelen dat voor een verandering van een inrichting type C geen omgevingsvergunning milieu nodig is, als de verandering betrekking heeft op een activiteit die in hoofdstuk 3 van het Activiteitenbesluit is geregeld. In dat geval staan de voorschriften voor de activiteit namelijk in het Activiteitenbesluit zodat een omgevingsvergunning milieu niet nodig is. Voor deze verandering kan in dat geval worden volstaan met een melding of in bepaalde gevallen een melding in combinatie met een OBM. Het is wel van belang dat de verandering niet in strijd is met de voorschriften die in de vergunning staan. Mocht die situatie zich voordoen dan zal de inrichtinghouder wijziging van het betreffende voorschrift moeten aanvragen.

Het van toepassing zijn van hoofdstuk 3 van het Activiteitenbesluit volgt uit het van toepassing zijn van een of meer reikwijdtebepalingen zoals die aan het begin van iedere paragraaf van dat hoofdstuk zijn opgenomen. Het is mogelijk dat een verandering slechts ten dele onder deze bepalingen valt. In dat geval is voor deze verandering de vergunningplicht niet volledig opgeheven, en zal een omgevingsvergunning milieu moeten worden aangevraagd voor het veranderen van de inrichting, gecombineerd met een melding of melding met aanvraag van een OBM. Over het algemeen zal dit betekenen dat het bedrijf een omgevingsvergunning milieu aanvraagt voor het veranderen van de inrichting, welke aanvraag dan tevens de informatie bevat die op grond van artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit aangeleverd moet worden, zodat daarmee ook aan de meldplicht wordt voldaan. Als voor deze verandering zowel een omgevingsvergunning milieu als een OBM nodig is, wordt dit onder de Wabo op grond van artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder c, in één procedure behandeld, namelijk de uitgebreide voorbereidingsprocedure (paragraaf 3.3 van de Wabo).

Artikel 4.103 Abm

Bij het reinigen of wassen van textiel wordt ten behoeve van het realiseren van een verwaarloosbaar bodemrisico, voldaan aan de bij ministeriële regeling te stellen eisen.

Artikel 2.7 Wabo

1. Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.

2 Een aanvraag om een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, mag slechts op één inrichting waartoe een IPPC-installatie behoort betrekking hebben.

Artikel 2.7 lid 2 Wnb

Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

Artikel 2.4 Bor

1. In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2°, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist met betrekking tot veranderingen van de inrichting of van de werking daarvan die in overeenstemming zijn met de voor de inrichting verleende vergunning en de daaraan verbonden voorschriften.

2 In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2°, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist met betrekking tot veranderingen van de inrichting of van de werking daarvan voor zover die veranderingen betrekking hebben op een activiteit die geen deel uitmaakt van een IPPC-installatie en op die activiteit hoofdstuk 3 van het Activiteitenbesluit milieubeheer van toepassing is, tenzij het betreft veranderingen:

a. waarop paragraaf 3.5.8 van dat besluit van toepassing is, of

b. van een activiteit, aangewezen in bijlage I, onderdeel C, categorie 1.4, onder a.

Artikel 4.4. Bor

1. Onverminderd artikel 4:2, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht en voor zover dat naar het oordeel van het bevoegd gezag nodig is voor het nemen van de beslissing op de aanvraag, verstrekt de aanvrager bij de aanvraag de bij ministeriële regeling aangewezen gegevens en bescheiden ten aanzien van de activiteiten binnen het project waarop de aanvraag betrekking heeft.

2 De in het eerste lid bedoelde gegevens en bescheiden behoeven niet te worden verstrekt voor zover het bevoegd gezag reeds over die gegevens of bescheiden beschikt.

3 De gegevens en bescheiden worden door de aanvrager gekenmerkt als behorende bij de aanvraag.

Artikel 4.2 tweede lid Awb

2. De aanvrager verschaft voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.

Artikel 4.5 eerste lid Awb

Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:

a.de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of

b.de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15, of

c.de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,

mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.