Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummers: SHE 20/2068 en SHE 20/2067
tussenuitspraak van de voorzieningenrechter van 11 november 2020 op het beroep en uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoeker] , te [woonplaats] , verzoeker,
(gemachtigde: mr. A.G. van Keulen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Landerd, verweerder
(gemachtigde: mr. H.J.M. Marcus).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Compliment B.V.,te Zeeland (vergunninghoudster), gemachtigde: mr. J. van Groningen.
Compliment B.V.,te Zeeland (vergunninghoudster), gemachtigde: mr. J. van Groningen.
Procesverloop
Bij besluit van 16 juni 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en afwijken van het bestemmingsplan verleend ten behoeve van de tijdelijke huisvesting van 32 arbeidsmigranten voor maximaal zes maanden per jaar op het adres [adres 1]
Verzoeker heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek is geregistreerd onder het zaaknummer SHE 20/2067 en het beroep onder zaaknummer
SHE 20/2068.
SHE 20/2068.
De zaak is behandeld op de zitting van 7 oktober 2020. Verzoeker en zijn echtgenote zijn verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens vergunninghoudster zijn verschenen [naam] en de gemachtigde. De uitspraak op het verzoek wordt nu pas gedaan omdat eerst een beroep (met zaaknummer SHE 20/2016) van een andere partij tegen het bestreden besluit moest worden behandeld.
Overwegingen
Inleiding
1.1
De voorzieningenrechter is van oordeel dat een nader onderzoek niet nodig is. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
1.2
In deze uitspraak worden eerst de feiten op een rij gezet. Daarna worden de beroepsgronden van verzoeker besproken. Het beroep van verzoeker slaagt. Het bestreden besluit is niet goed gemotiveerd. Verweerder krijgt in deze procedure de gelegenheid om de gebreken te herstellen. Daarom wordt in de hoofdzaak een tussenuitspraak gedaan. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Dat verzoek wordt daarom afgewezen. Vandaag wordt ook een tussenuitspraak van dezelfde strekking gedaan in de zaak met zaaknummer SHE 20/2016.
feiten
2. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten
Compliment B.V. is een akkerbouwbedrijf dat wordt geëxploiteerd op een locatie aan de [adres 2] te Volkel en op het perceel [adres 1] (de projectlocatie). De bestaande bedrijfsgebouwen op de projectlocatie liggen achter het bebouwingslint aan het Voor-Oventje. Het perceel heeft een uitweg aan de [adres 1] naast het perceel [adres 3] (in eigendom van de eiser in zaak SHE 20/2016). Op het perceel staan verder een loods, een veldschuur en andere bebouwing. In de loods zijn koelcellen. Op het perceel worden landbouwwerktuigen gestald die worden gebruikt op het akkerbouwbedrijf van vergunninghoudster.
Op de projectlocatie zijn de bestemmingsplannen “Buitengebied”, “Buitengebied 1e herziening” en “Parapluplan wonen en parkeren gemeente Landerd” van toepassing. Het perceel heeft in het bestemmingsplan “Buitengebied” de bestemming ‘Agrarisch – 2’. In artikel 4.4.2 van de planregels wordt in ieder geval tot strijdig gebruik gerekend het bewonen van bedrijfsruimtes en huisvesting van tijdelijke werknemers die werken op zowel tijdelijke als structurele arbeidsplaatsen, te weten een arbeidsplaats die maximaal 6 maanden (tijdelijk) of langer dan 6 maanden (structureel) beschikbaar is.
Vergunninghoudster heeft een groot areaal landbouwgronden in de omgeving van Landerd en Uden. Hierop worden gewassen geteeld die in een verwerkingsloods op de locatie aan de [adres 2] worden verwerkt tot de zakjes met groenten die worden geleverd aan supermarkten. Ten behoeve van het bedrijf maakt vergunninghoudster gebruik van circa 130 werknemers, vooral buitenlandse seizoenarbeiders (verder: arbeidsmigranten).
Op 24 augustus 2009 heeft verweerder een bouwvergunning verleend met een ontheffing op basis van artikel 3.6 van de Wet ruimtelijke ordening voor het bouwen van een bedrijfshal met kantoor en kantine. Deze vergunning is onherroepelijk. De vergunning is gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en gebruik in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder a en c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het gebouw is nog niet opgericht.
Op 18 augustus 2015 heeft verweerder nog een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik in strijd met het bestemmingsplan van een pand op de projectlocatie direct aan het Voor-Oventje voor extensief recreatief medegebruik. Hieraan is een voorwaarde voor landschappelijke inpassing verbonden.
Op 31 januari 2019 is een omgevingsvergunning verleend voor het huisvesten van 4 arbeidsmigranten op de projectlocatie gedurende een periode van zes maanden per jaar.
Verzoekers zijn eigenaar van het perceel [adres 1] Daarop staat een pand dat wordt gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Het Voor-Oventje is een straat met veel burgerwoningen in een lintbebouwing en vormt een buurtschap met ongeveer 400 inwoners.
Voor het huisvesten van arbeidsmigranten heeft de gemeente Landerd beleidsregels vastgesteld op 11 maart 2010 in de ‘Beleidsnota huisvesting arbeidsmigranten Landerd’ (de beleidsnota). Verder hanteert de gemeente Landerd de, op 8 april 2013 vastgestelde beleidsnota ‘Kwaliteitsverbetering’ ter uitwerking van enkele open normen in de Verordening Ruimte 2014 van de Provincie Noord-Brabant (inmiddels de Interim Omgevingsverordening van de Provincie Noord-Brabant).
Vergunninghoudster heeft een aanvraag ingediend om 32 arbeidsmigranten gedurende een periode van zes maanden per jaar te huisvesten op de projectlocatie. Hiervoor wordt de aanwezige veldschuur verbouwd. Tevens wordt het gebouw dat is vergund in 2009 ingericht ten behoeve van de huisvesting van werknemers. De werknemers van vergunninghoudster zijn hoofdzakelijk afkomstig uit het buitenland.
Bij de aanvraag voor de verleende omgevingsvergunning is een ruimtelijke onderbouwing gevoegd. Hierin wordt melding gemaakt van een landschappelijke inpassing. Er wordt gewezen op de bestaande landschappelijke inpassing. De bedoeling is om hiernaast enkele struiken aan de voorzijde van het perceel te plaatsen en een haag op een ander perceel te plaatsen ten behoeve van kwaliteitsverbetering van de omgeving.
Ten behoeve van het project heeft de Kwaliteitscommissie op 9 mei 2019 een positief advies gegeven en heeft de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen op 27 juni 2019 positief geadviseerd.
Verweerder heeft een ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Verzoeker heeft een zienswijze ingediend.
behandeling beroepsgronden.
3.1
Verzoeker heeft aangevoerd dat naast het bestemmingsplan "Buitengebied" het bestemmingsplan "Parapluplan wonen en parkeren Landerd" geldt. Het plan moet ook aan het laatste bestemmingsplan worden getoetst.
3.2
Verweerder stelt dat dit argument niet als zienswijze is aangevoerd en daarom ook niet in beroep naar voren mag worden gebracht, gelet op artikel 6:13 van Pro de Awb. Verder verwijst verweerder naar de ruimtelijke onderbouwing. In het bestreden besluit is als voorschrift gesteld dat parkeren moet plaatsvinden op eigen terrein mits dit gebeurt op een locatie die niet aan de openbare weg is gelegen. In de tweede volzin van dit voorschrift is bepaald dat hiertoe wordt voorzien volgens de parkeernorm 1 op 3 in 11 parkeerplaatsen op eigen terrein.
3.3
Vergunninghoudster stelt dat op eigen terrein voldoende parkeerplaatsen zijn. In de ruimtelijke onderbouwing is aangegeven dat er een parkeerbehoefte is van 11 parkeerplaatsen.
3.4
In de zienswijzen is dit argument niet aangevoerd. Verzoeker heeft zienswijzen naar voren gebracht met betrekking tot het gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Anders dan verweerder lijkt te denken, verzet artikel 6:13 van Pro de Awb zich niet tegen het aanvoeren van nieuwe argumenten in eerste aanleg tegen een besluitonderdeel waartegen zienswijzen zijn ingediend. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft dit geoordeeld in de uitspraak van 9 maart 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP7155). Ook overigens vloeit niet uit de wet of uit enig rechtsbeginsel voort dat gronden die niet expliciet in de zienswijzen tegen een bepaald besluitonderdeel werden aangevoerd, vanwege die enkele omstandigheid buiten de inhoudelijke beoordeling van het beroep zouden moeten blijven, mits de beroepsgrond zich maar richt tegen een besluitonderdeel waar ook zienswijzen tegen zijn aangevoerd. Dat is hier het geval.
3.5
Verweerder heeft in het bestreden besluit, of in het verweerschrift of ter zitting niet onderbouwd dat wordt voldaan aan artikel 3.1 van de planregels van het bestemmingsplan “parapluplan wonen en parkeren Landerd”. Ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten is geen aparte parkeernorm opgenomen in de planregels van dit plan. De voorzieningenrechter denkt dat de parkeernorm in de ruimtelijke onderbouwing (1 parkeerplaats voor 3 gehuisveste personen) is gehaald uit de Beleidsnota waarin is aangegeven dat dit een gangbare norm is. In de Beleidsnota uit 2010 is deze parkeernorm echter niet onderbouwd. De voorzieningenrechter twijfelt of deze norm wel kan worden gebruikt, zeker nu de Beleidsnota 10 jaar oud is en in het zeer recente bestemmingsplan “parapluplan wonen en parkeren Landerd” voor een zeer eenvoudig hotel een strengere parkeernorm van 4,5 parkeerplaatsen per 10 kamers in de planregels is opgenomen. Deze beroepsgrond slaagt.
3.6
De voorzieningenrechter ziet op voorhand geen aanleiding te twijfelen aan de stelling dat op het terrein van de projectlocatie voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein beschikbaar is. Ook verzoeker heeft ter zitting aangegeven dat hij wel denkt dat er voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein voorhanden is. Daarom is dit gebrek redelijk eenvoudig op te lossen door de tweede volzin in het voorschrift in het bestreden besluit te schrappen.
4.1
Volgens verzoeker kunnen conform de Beleidsnota arbeidsmigranten alleen worden gehuisvest in bestaande bedrijfsbebouwing. De bedrijfshal die nog niet is gebouwd en de veldschuur die nog zal moeten worden gebouwd kunnen volgens verzoeker niet als bestaande bedrijfsbedrijfsbebouwing worden aangemerkt. Bovendien is de in 2009 vergunde bedrijfshal nooit gebouwd en is daarbij ook als eis gesteld dat andere gebouwen zouden worden gesloopt. In dit verband wijst verzoeker er ook op dat hij om intrekking van deze omgevingsvergunning heeft verzocht maar dat dit is geweigerd omdat er werd gesproken over verplaatsing van het bedrijf en hierover nog geen duidelijkheid bestond.
4.2
Verweerder merkt zowel de veldschuur als de te bouwen bedrijfshal aan als bestaande bedrijfsbebouwing in de zin van de Beleidsnota omdat beiden zijn vergund. In de Beleidsnota is het begrip ‘bestaand’ niet nader omschreven. Om de arbeidsmigranten te kunnen huisvesten moet de bedrijfshal eerst worden gebouwd. Dan is het een bestaand gebouw. Verweerder merkt verder op dat het besluit tot weigering van de intrekking van de omgevingsvergunning uit 2009 onherroepelijk is en formele rechtskracht heeft.
4.3
In de Beleidsnota worden verschillende mogelijkheden voor huisvesting van arbeidsmigranten op een rij gezet. In deze kwestie maakt verweerder gebruik van de mogelijkheid voor huisvesting van arbeidsmigranten in bestaande bedrijfsgebouwen op de locatie werk/werkgever. Hierover is het volgende opgenomen in de Beleidsnota: “Deze mogelijkheid sluit aan bij de eerder vastgestelde voorlopige beleidsregels voor Landerd. Het gaat om het huisvesten van de “eigen” mensen (eigen arbeidsbehoefte) op het terrein van de werkgever. De voorziening wordt gerealiseerd in bestaande bedrijfsgebouwen, welke tijdelijk voor dit doel geschikt worden gemaakt. Bij beëindiging van de bedrijfsactiviteiten of bij definitieve beëindiging van de inzet van arbeidsmigranten, moet de voorziening weer ongedaan worden gemaakt. Deze mogelijkheid is tot nu toe voorbehouden aan agrarische bedrijven, gebaseerd op de inzet van “seizoenarbeiders” (piekbelasting). De gemeente Landerd ziet geen reden om het tot nu toe gevoerde beleid voor deze huisvestingsmogelijkheid in essentie aan te passen. De voorwaarden conform het voorlopige beleid blijven overeind. Zo nodig kan advies worden gevraagd aan de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen over de noodzaak van de huisvesting op de bedrijfslocatie in het kader van een doelmatige agrarische bedrijfsexploitatie. Een vergroting van het bouwblok, direct of indirect als gevolg van de huisvestingsvoorziening, is niet gewenst.”
In de Beleidsnota is ook een categorie ‘nieuwbouw van wooncomplexen voor arbeidsmigranten’ opgenomen. De gemeente Landerd sluit deze mogelijkheid categorisch uit.
4.4
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder gebouwen die nog niet zijn gebouwd maar wel zijn vergund ook als ‘bestaande bedrijfsgebouwen’ heeft kunnen aanmerken. Die gebouwen kunnen namelijk zonder nadere besluitvorming worden gebouwd. Ze kunnen daarmee als bestaande bedrijfsgebouwen worden beschouwd. Deze beroepsgrond slaagt niet. De voorzieningenrechter vindt het voor de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit niet relevant of aan alle voorwaarden van de ontheffing uit 2009 is voldaan. Deze ontheffing is een omgevingsvergunning voor het gebruik in strijd met het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1. eerste lid onder c, van de Wabo. De voorwaarden bij deze omgevingsvergunning zijn een voorschrift als bedoeld in artikel 2.3 van de Wabo en verweerder kan toezien op de naleving van dit voorschrift. Als verzoeker denkt dat de voorschriften niet worden nageleefd, kan hij om handhaving verzoeken. Dat kan echter niet in deze procedure. Daarom kan ook in het midden blijven of een inrichtingsplan als voorschrift aan de omgevingsvergunning uit 2009 is verbonden en of de sloop van gebouwen als voorschrift aan de omgevingsvergunning uit 2009 is verbonden.
5.1
Verzoeker heeft aangevoerd dat het uitdrukkelijk alleen mag gaan om tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten voor de duur van de arbeidsbehoefte. Hij vreest dat er op het perceel [adres 1] permanent werknemers worden gehuisvest. Uit de omgevingsvergunning blijken geen objectieve en/of concrete gegevens op basis waarvan vastgesteld kan worden dat de tijdelijkheid is gewaarborgd. In het aanvraagformulier zijn de vragen met betrekking tot de tijdelijkheid ook met 'nee' beantwoord.
5.2
Verweerder heeft in het bestreden besluit het voorschrift opgenomen dat huisvesting plaatsvindt in de periode tussen 1 mei en 30 november met dien verstande dat huisvesting voor maximaal zes maanden per kalenderjaar plaatsvindt. Ook is er een voorschrift over het bijhouden van een nachtregister. Verweerder en vergunninghoudster leggen het betreffende voorschrift zo uit dat een persoon maximaal zes maanden ter plaatse mag verblijven. Dit wordt per persoon beoordeeld. De aanvang van die termijn kan verschillen.
5.3
Zowel in het bestemmingsplan “Buitengebied” als in de Beleidsnota worden eisen gesteld aan de duur van de huisvesting van tijdelijke werknemers. Uit de definitie van tijdelijke huisvesting van tijdelijke werknemers blijkt dat het moet gaan om een tijdelijke arbeidsbehoefte. In de verbodsbepaling waarvan wordt afgeweken wordt melding gemaakt van tijdelijke arbeidsplaatsen, te weten een arbeidsplaats die maximaal 6 maanden (tijdelijk) of langer dan 6 maanden (structureel) beschikbaar is. In de Beleidsnota is de tijdelijkheid van de huisvesting ook een belangrijk aandachtspunt.
5.4
De voorzieningenrechter is van oordeel dat in het bestreden besluit door middel van het hierboven genoemde voorschrift, voldoende is geborgd dat arbeidsmigranten slechts tijdelijk worden gehuisvest (niet langer dan 6 maanden) en in het teeltseizoen waar vergunninghoudster behoefte heeft aan de tijdelijke werknemers. Permanente huisvesting van arbeidsmigranten is niet aangevraagd en is ook in strijd met het hierboven genoemde voorschrift. Overigens is ook de voorzieningenrechter van oordeel dat de duur van de huisvesting per persoon wordt beoordeeld. Handhaving van dit voorschrift is goed mogelijk door controle van het nachtregister dat vergunninghoudster moet bijhouden. Als personen buiten de toegestane periode worden gehuisvest of langer dan zes maanden worden gehuisvest, dan wordt het voorschrift overtreden en handelt vergunninghoudster in strijd met artikel 2.3 van de Wabo. Dat vergunninghoudster ook een uitleenbureau heeft, maakt dit niet anders. Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.1
Verzoeker twijfelt of de arbeidsmigranten alleen voor het eigen bedrijf worden gehuisvest. Vergunninghoudster staat geregistreerd als "Uitleenbureau" en is verplaatst van het [adres 1] te Zeeland naar de [adres 2] te Volkel. Ook de oorspronkelijke bedrijfsactiviteiten ten behoeve van het tuinbouwbedrijf zijn verplaatst naar Volkel en er is volgens verzoeker geen bedrijf meer op het [adres 1] . De opslag van werktuigen en goederen op het perceel duidt er op dat op de projectlocatie geen sprake meer is van actieve bedrijfsvoering. Er werkt ook niemand. De gebouwen op de projectlocatie zijn vrijkomende agrarische bebouwing in het buitengebied maar die zijn nu in de Beleidsnota juist uitgesloten van huisvesting van arbeidsmigranten. Verzoeker heeft aangevoerd dat er onder de gegeven omstandigheden geen sprake is van onzelfstandige bewoning ten behoeve van een agrarisch bedrijf maar van zelfstandige bewoning.
6.2
In het bestreden besluit is ook het voorschrift opgenomen dat huisvesting alleen mag plaatsvinden ten behoeve van de eigen bedrijfsvoering, zijnde teelt van groenten en fruit en de verwerking hiervan door vergunninghoudster. Verweerder beschouwt het bedrijf van vergunninghoudster als een bedrijf met twee vestigingsplaatsen. Beide locaties zijn nodig voor de uitoefening van alle bedrijfsactiviteiten op een vollegronds tuinbouwbedrijf. Verweerder benadrukt hierbij dat verzoeker heeft verzuimd met een deskundigenrapport te onderbouwen dat de ruimtelijke onderbouwing en het advies van de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen (AAB) onjuist zijn.
6.3
De AAB heeft een beschrijving gegeven van het bedrijf van vergunninghoudster. Het bedrijf was in het verleden gevestigd op de projectlocatie en in 2017 is de locatie in Volkel gerealiseerd. De AAB geeft aan dat in de dagelijkse bedrijfsvoering een scheiding is aangebracht tussen beide locaties. De geoogste producten worden vervoerd en verwerkt op de locatie in Volkel. De overige landbouwmachines die worden gebruikt voor het bewerken van de landbouwpercelen komen niet op de locatie in Volkel maar staan op de projectlocatie. Daar is ook de opslag van kunstmest en gewasbestrijdingsmiddelen.
6.4
Anders dan verweerder beschouwt de voorzieningenrechter de ruimtelijke onderbouwing niet als een deskundigenrapport dat slechts door middel van een ander deskundigenrapport kan worden weerlegd. De ruimtelijke onderbouwing is niet door een onafhankelijke deskundige opgesteld maar in opdracht van vergunninghoudster. Inhoudelijke standpunten in de ruimtelijke onderbouwing kunnen ook zonder deskundigenrapport worden bestreden. De door verweerder kennelijk voorgestane verdeling van de bewijslast is onjuist. Bovendien heeft verweerder een eigen vergewisplicht. Het advies van de AAB is wel een onafhankelijk advies, maar de AAB in deze zaak is niet bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het adviseren over een door verweerder te nemen besluit.
6.5
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder zich op basis van het advies van de AAB op het standpunt heeft kunnen stellen dat het akkerbouwbedrijf van vergunninghoudster één bedrijf is op twee locaties. Beide locaties zijn nodig om de eindproducten van het bedrijf te maken. Dat betekent dat de tijdelijke werknemers op de projectlocatie worden gehuisvest ten behoeve van het bedrijf van vergunninghoudster, ook al zouden zij werken op de locatie in Volkel en niet op de projectlocatie. Verzoeker heeft niet bestreden dat op de projectlocatie nog werkzaamheden plaatsvinden en dat machines worden gestald in de aanwezige gebouwen en op het terrein. Verweerder heeft niet hoeven aansluiten bij het beleid met betrekking tot vrijgekomen agrarische bebouwing. Er is ook géén sprake van zelfstandige bewoning. Dat gebouwen worden verbouwd om de tijdelijke werknemers te huisvesten, maakt dit niet anders. De Beleidsnota voorziet hier nu juist in. In het bestreden besluit is verder voldoende geborgd dat huisvesting huisvesting alleen mag plaatsvinden ten behoeve van het eigen bedrijf. Als werknemers die worden gehuisvest op de projectlocatie worden uitgeleend aan derden (bedrijven op andere locaties dan de projectlocatie of de locatie in Volkel), dan handelt vergunninghoudster in strijd met dit voorschrift en dat is een overtreding van artikel 2.3 van de Wabo. Deze beroepsgrond slaagt niet.
7.1
Verzoeker heeft aangevoerd dat het woon- en leefmilieu met de vestiging van 32 arbeidsmigranten ernstig wordt aangetast. In de wijk wonen 200 mensen en er zijn al 20 arbeidsmigranten gehuisvest. Er komen 32 arbeidsmigranten bij en dan is sprake van een onevenredige verhouding. Volgens verzoeker heeft verweerder niet uitgelegd wat bedoeld wordt met het standpunt dat er geen sprake is van een onevenredige wijziging in de verhouding tussen arbeidsmigranten en het inwoneraantal.
7.2
Verweerder denkt dat de woon- en leefomgeving niet onevenredig wordt aangetast. De arbeidsmigranten werken overdag en er is toezicht. Bovendien zijn er gedragsregels. De arbeidsmigranten zullen slechts beperkt deelnemen aan het maatschappelijk verkeer, bijvoorbeeld het doen van dagelijkse boodschappen. Verweerder denkt dat er ruim 400 mensen in het buurtschap wonen. Er mogen op het [adres 4] acht arbeidsmigranten worden gehuisvest. Met het bestreden besluit worden dat er 40. Een verhouding van 10% is volgens verweerder niet buiten proporties. Verweerder verwijst verder naar de ruimtelijke onderbouwing.
7.3
In de ruimtelijke onderbouwing wordt de functie van het huisvesten van arbeidsmigranten vergeleken met een hotel. Ingevolge de handreiking ‘bedrijven en milieuzonering’ geldt een richtafstand van 10 meter in een rustige woonwijk en daar wordt aan voldaan.
7.4
Dit is niet de eerste zaak over de huisvesting van arbeidsmigranten en zeker ook niet de laatste. Veel omwonenden van een locatie waar arbeidsmigranten worden gehuisvest, zijn bang voor overlast en een grote verandering van hun leefomgeving. Het huisvesten van arbeidsmigranten is ook iets anders dan wonen in een woning. Vaak is maar één huishouden per woning toegelaten. Bijvoorbeeld ook in de woningen in de directe omgeving van de projectlocatie. In het bestemmingsplan “Kom Zeeland en Kom ’t Oventje” (dat van toepassing is op de woningen in de directe omgeving van de projectlocatie) is een woning bestemd voor de huisvesting van maar één huishouden en 32 arbeidsmigranten vormen samen niet één huishouden. De arbeidsmigranten hebben hun hoofdverblijf in het land waar ze vandaan komen en vaak zijn in een pand steeds andere arbeidsmigranten woonachtig. Daarnaast zijn er ook vaak centrale voorzieningen (bijvoorbeeld het ophalen van afval) en er zijn huisregels. Zeker bij de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten ontbreekt ook de vereiste duurzaamheid (zie de uitspraak van de Afdeling van 7 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2383).
Het huisvesten van arbeidsmigranten is dus wat anders dan het wonen in een woonhuis. Het is ook iets anders dan een hotel. Arbeidsmigranten verblijven doorgaans langer dan de gemiddelde hotelgast en de voorzieningen zijn anders. Dat is in deze zaak van belang omdat in de ruimtelijke onderbouwing wordt verwezen naar de VNG Handreiking om te onderbouwen dat de huisvesting van arbeidsmigranten valt in te passen in de omgeving. De voorzieningenrechter vindt die verwijzing onjuist. Bovendien grenst het perceel van de eiser in de zaak SHE 20/2016 direct aan het perceel van vergunninghoudster. Dat perceel heeft weliswaar een grote tuin, maar daar heb je weinig aan als er veel overlast zou kunnen ontstaan door de functie op het perceel. De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat verweerder in dit geval beter had moeten kijken of de huisvesting van arbeidsmigranten wel te verenigen is met de bestemmingen in het omliggende gebied. De voorzieningenrechter neemt hierbij in aanmerking dat in de Beleidsnota het gebruik van woningen of andere gebouwen in stedelijk gebied niet direct wordt verkozen door de gemeente Landerd. Het buurtschap het Voor-Oventje kan niet als een stedelijk gebied worden aangemerkt, maar het is evenmin gelijk te stellen met het buitengebied. In de directe nabijheid van de projectlocatie liggen meerdere woningen. Dit aspect had verweerder wel moeten betrekken in de afweging, zeker nu in de Beleidsnota staat dat de gemeente het belangrijk vindt dat de huisvesting goed kan worden ingepast in de omgeving. Gelet op de ligging van het buurtschap ten opzichte van de projectlocatie heeft verweerder niet kunnen volstaan met een verwijzing naar de VNG Handreiking of de Beleidsnota maar had verweerder deze omstandigheid beter moeten onderzoeken. De voorzieningenrechter verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2840).
7.5
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder in dit kader zou moeten onderzoeken of er in het buurtschap meer panden worden gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten en hoeveel mensen in het buurtschap wonen. Van belang daarbij is ook dat duidelijk wordt wat verweerder tot het buurtschap rekent. De voorzieningenrechter begrijpt niet goed waarom verzoeker stelt dat het buurtschap 200 inwoners heeft en verweerder denkt dat er 400 bewoners zijn. De voorzieningenrechter vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2277). Daar ging het om studenten in een woonwijk. Dat lijkt op dit geval omdat ook studenten doorgaans een ander levensritme hebben dan hun omgeving. De voorzieningenrechter sluit niet uit dat arbeidsmigranten dit ook zouden kunnen hebben.
7.6
Naar gelang de verhouding tussen het aantal inwoners in de directe omgeving en het totale aantal arbeidsmigranten dat in deze omgeving worden gehuisvest, kunnen hogere eisen worden gesteld aan de inpasbaarheid van de functie in de omgeving. Dat zou kunnen betekenen dat er meer maatregelen moeten worden getroffen om overlast te voorkomen. Deze maatregelen kunnen bijvoorbeeld bestaan uit het opnemen van de huisregels in de voorschriften van de omgevingsvergunning of een daadwerkelijke fysieke afscheiding (bijvoorbeeld een schutting) tussen de projectlocatie en de omliggende percelen. In het bestreden besluit is er wel een verplichting opgenomen tot het maken van huisregels maar verweerder kan niet optreden als deze huisregels niet worden nageleefd. Dat zou vergunninghoudster zelf moeten doen en dat kan leiden tot een verstoorde verstandhouding tussen vergunninghoudster en de buurt. Toezicht van de gemeente kan dit voorkomen. Er is wel bepaald dat de huisvester verantwoordelijk is voor toezicht, maar er zijn geen minimum eisen voor dit toezicht opgenomen (bijvoorbeeld 24-uurs toezicht of een telefoonnummer dat omwonenden 24 uur kunnen bereiken om overlast te melden). Ook dat kan tot discussie leiden en een verstoorde verstandhouding. Tot slot zijn er helemaal geen aanvullende eisen gesteld aan inpassing van de functie. Weliswaar wordt de bedrijfshal afgescheiden van het buurtschap door de veldschuur en de bebouwing aan het Voor-Oventje, de voorzieningenrechter kan niet goed overzien of arbeidsmigranten de strook grond achter de veldschuur kunnen betreden (bijvoorbeeld als ze zich aan het toezicht van vergunninghoudster zouden willen onttrekken). De voorzieningenrechter concludeert dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom hij heeft volstaan met de voorschriften in het bestreden besluit en de huidige voorzieningen om de functie in te passen. Deze beroepsgrond slaagt.
8. Verweerder heeft het bestreden besluit niet goed voorbereid en niet goed gemotiveerd. De voorzieningenrechter sluit echter niet op voorhand uit dat de huisvesting van arbeidsmigranten in dit geval goed kan worden ingepast in de omgeving. Daarom wil de voorzieningenrechter verweerder in deze procedure de kans geven om de gebreken in het bestreden besluit te herstellen, met toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb. Dat herstellen kan met een aanvullende motivering, of met een nieuw besluit, als verweerder er voor kiest om aanvullende voorschriften op te nemen of als verweerder toch besluit om de omgevingsvergunning te weigeren. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder het volgende doen:
Verweerder moet in kaart brengen wat de verhouding is tussen bewoners van het buurtschap en het totale aantal arbeidsmigranten dat in het buurtschap wordt gehuisvest. Hierbij dient verweerder aan te geven welke woningen hij tot het buurtschap rekent.
Verweerder moet onderzoeken of arbeidsmigranten de strook grond achter (ten westen) van de veldschuur kunnen betreden en zo nodig hier opdragen om maatregelen te treffen, bijvoorbeeld het plaatsen van een afscheiding of het verbieden om de strook grond te betreden. Overigens kan verweerder in het bestreden besluit niet verbieden dat de strook grond wordt gebruikt voor de doeleinden die in het bestemmingsplan “Buitengebied” rechtstreeks zijn toegelaten.
Verweerder moet ook kijken naar de inmiddels opgestelde gedragsregels en, als daar aanleiding voor is, de gedragsregels als voorschrift aan de vergunning verbinden.
Verder moet verweerder uitleggen wat hij onder goed toezicht verstaat en, zo nodig, ook hierover nadere voorschriften in de vergunning opnemen.
Verweerder zal de parkeerbehoefte vanwege de huisvesting van arbeidsmigranten in kaart moeten brengen en daar, zo nodig, de vergunning op moeten aanpassen.
9. De voorzieningenrechter bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op vier weken na verzending van deze tussenuitspraak. De voorzieningenrechter bepaalt verder dat, als verweerder een nieuw besluit neemt, verweerder afdeling 3.4 van de Awb buiten toepassing kan laten. Verweerder hoeft dus geen ontwerpbesluit ter inzage te leggen.
10. Partijen krijgen vier weken de gelegenheid om schriftelijk te reageren op de reactie van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
Als verweerder geen gebruik wil maken van de gelegenheid het gebrek te herstellen, verzoekt de voorzieningenrechter verweerder dit zo snel mogelijk aan de rechtbank mede te delen. De procedures SHE 20/2068 en SHE 20/2016 zullen direct na deze tussenuitspraak worden gevoegd. Heden wordt in de zaak SHE 20/2016 dezelfde uitspraak gedaan.
11. Omdat de voorzieningenrechter niet op voorhand uitsluit dat de huisvesting van arbeidsmigranten kan worden ingepast in de omgeving en omdat het bestreden besluit de huisvesting van arbeidsmigranten toch maar toelaat tot 1 december van het kalenderjaar, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek daartoe zal worden afgewezen.
12. De voorzieningenrechter houdt verder iedere beslissing aan.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
stelt verweerder in de gelegenheid om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak of plaatsing in het digitale dossier het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
bepaalt dat afdeling 3.4 van de Awb buiten toepassing blijft als verweerder een nieuw besluit neemt;
wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. H.J. van der Meiden, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 11 november 2020.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak. Tegen de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.
Bijlage
Bestemmingsplan Buitengebied
1.111 tijdelijke huisvesting van tijdelijke werknemers:
het huisvesten van werknemers, die in een periode van grote arbeidsbehoefte gedurende enkele maanden op een agrarisch bedrijf werkzaam zijn om naar de aard kortdurend werk te verrichten, voor zover noodzakelijk voor een doelmatige bedrijfsvoering;
4.4.2 Strijdig gebruik
Onder het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, wordt in ieder geval begrepen gebruik en/of laten gebruiken van gronden en/of opstallen voor: (…)
huisvesting van tijdelijke werknemers die werken op zowel tijdelijke als structurele arbeidsplaatsen, te weten een arbeidsplaats die maximaal 6 maanden (tijdelijk) of langer dan 6 maanden (structureel) beschikbaar is, met uitzondering van het bepaalde in
4.1.2onder
e;
4.1.2onder
e;
passages uit beleidsnota
Bij huisvesting op een bedrijfslocatie in het buitengebied, wordt de eis gesteld dat alleen huisvesting wordt geboden aan de eigen werknemers van het bedrijf. Indien de bedrijfsactiviteiten worden beëindigd, of de behoefte aan huisvesting ter plaatse om andere reden niet meer aanwezig is, moeten de huisvestingsvoorzieningen worden ontmanteld.