Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 20/2016
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 november 2020 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: G.J. Hingstman),
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Landerd, verweerder
(gemachtigde: mr. H.J.M. Marcus).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Compliment B.V.,te Zeeland (vergunninghoudster), gemachtigde: mr. J. van Groningen.
Compliment B.V.,te Zeeland (vergunninghoudster), gemachtigde: mr. J. van Groningen.
Procesverloop
Bij besluit van 16 juni 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en afwijken van het bestemmingsplan verleend ten behoeve van de tijdelijke huisvesting van 32 arbeidsmigranten voor maximaal zes maanden per jaar op het adres [adres 1] .
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De zaak is behandeld op de online zitting van 4 november 2020. Eiser is verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens vergunninghoudster zijn verschenen [naam 1] en de gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
1. In deze uitspraak worden eerst de feiten op een rij gezet. Daarna worden de beroepsgronden van eiser besproken. Het beroep van eiser slaagt. Het bestreden besluit is niet goed gemotiveerd. Verweerder krijgt in deze procedure de gelegenheid om de gebreken te herstellen. Vandaag wordt ook een tussenuitspraak van dezelfde strekking gedaan in de zaken met zaaknummers SHE 20/2067 en SHE 20/2068.
feiten
2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten
Compliment B.V. is een akkerbouwbedrijf dat wordt geëxploiteerd op een locatie aan de [adres 2] te Volkel en op het perceel [adres 1] (de projectlocatie). De bestaande bedrijfsgebouwen op de projectlocatie liggen achter het bebouwingslint aan het Voor Oventje. Op het perceel staan verder een loods, een veldschuur en andere bebouwing. In de loods zijn koelcellen. Op het perceel worden landbouwwerktuigen gestald die worden gebruikt op het akkerbouwbedrijf van vergunninghoudster. Het perceel heeft een uitweg aan de Boekelsedijk Deze uitweg ligt naast het perceel [adres 3] Dat perceel is van eiser.
Op de projectlocatie zijn de bestemmingsplannen “Buitengebied”, “Buitengebied 1e herziening” en “Parapluplan wonen en parkeren gemeente Landers” van toepassing. Het perceel heeft in het bestemmingsplan “Buitengebied” de bestemming ‘Agrarisch – 2’. In artikel 4.4.2 van de planregels wordt in ieder geval tot strijdig gebruik gerekend het bewonen van bedrijfsruimtes en huisvesting van tijdelijke werknemers die werken op zowel tijdelijke als structurele arbeidsplaatsen, te weten een arbeidsplaats die maximaal 6 maanden (tijdelijk) of langer dan 6 maanden (structureel) beschikbaar is.
Vergunninghoudster heeft een groot areaal landbouwgronden in de omgeving van Landerd en Uden. Hierop worden gewassen geteeld die in een verwerkingsloods op de locatie aan de [adres 2] worden verwerkt tot de zakjes met groenten die worden geleverd aan supermarkten. Ten behoeve van het bedrijf maakt vergunninghoudster gebruik van circa 130 werknemers, vooral buitenlandse seizoenarbeiders (verder: arbeidsmigranten).
Op 24 augustus 2009 heeft verweerder een bouwvergunning verleend met een ontheffing op basis van artikel 3.6 van de Wet ruimtelijke ordening voor het bouwen van een bedrijfshal met kantoor en kantine. Deze vergunning is onherroepelijk. De vergunning is gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en gebruik in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder a en e van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het gebouw is nog niet opgericht.
Op 18 augustus 2015 heeft verweerder nog een omgevingsvergunning voor het gebruik in strijd met het bestemmingsplan van een pand op de projectlocatie direct aan het Voor Oventje voor extensief recreatief medegebruik. Hieraan is een voorwaarde voor landschappelijke inpassing verbonden.
Op 31 januari 2019 is een omgevingsvergunning verleend voor het huisvesten van 4 arbeidsmigranten op de projectlocatie gedurende een periode van zes maanden per jaar.
Het Voor Oventje is een straat met veel burgerwoningen in een lintbebouwing en vormt een buurtschap met ongeveer 400 inwoners.
Voor het huisvesten van arbeidsmigranten heeft de gemeente Landerd beleidsregels vastgesteld op 11 maart 2010 in de ‘Beleidsnota huisvesting arbeidsmigranten Landerd’ (de beleidsnota). verder hanteert de gemeente Landerd de, op 8 april 2013 vastgestelde beleidsnota ‘Kwaliteitsverbetering’ ter uitwerking van enkele open normen in de Verordening Ruimte 2014 van de Provincie Noord-Brabant (inmiddels de Interim Omgevingsverordening van de Provincie Noord-Brabant).
Vergunninghoudster heeft een aanvraag ingediend om 32 arbeidsmigranten gedurende een periode van zes maanden per jaar te huisvesten op de projectlocatie. Hiervoor wordt de aanwezige veldschuur verbouwd. Tevens wordt het gebouw dat is vergund in 2009 ingericht ten behoeve van de huisvesting van werknemers. De arbeidsmigranten werkzaam bij vergunninghoudster zijn hoofdzakelijk afkomstig uit het buitenland.
Bij de aanvraag voor de verleende omgevingsvergunning is een ruimtelijke onderbouwing gevoegd. Hierin wordt melding gemaakt van een landschappelijke inpassing. Er wordt gewezen op de bestaande landschappelijke inpassing. De bedoeling is om hiernaast enkele struiken aan de voorzijde van het perceel te plaatsen en een haag op een ander perceel te plaatsen ten behoeve van kwaliteitsverbetering van de omgeving.
Ten behoeve van het project heeft de Kwaliteitscommissie op 9 mei 2019 een positief advies gegeven en heeft de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen op 27 juni 2019 positief geadviseerd.
Verweerder heeft een ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Eiser heeft een zienswijze ingediend.
behandeling beroepsgronden.
3.1
Eiser vraagt zich af wat de relatie is tussen vergunninghoudster en [naam 2] .
3.2.
Desgevraagd heeft vergunninghoudster aangegeven dat [naam 2] directeur grootaandeelhouder is in de besloten vennootschap.
3.2.
De rechtbank heeft [naam 2] aangemerkt als belanghebbende in deze procedure en in de procedures SHE 20/2067 en SHE 202868. Dit is echter niet juist. Verweerder had vergunninghoudster moeten aanmerken als belanghebbende. [naam 2] heeft slechts een afgeleid belang. Hierdoor is eiser mogelijk op het verkeerde been gezet.
4.1
Volgens eiser is verweerder niet bevoegd om vergunning te verlenen op basis van artikel 4, negende lid van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Er wordt een vergunning verleend om een nieuw bouwwerk te bouwen en dat is volgens eiser niet toegestaan.
4.2
Verweerder wijst er op dat voor de bedrijfshal een omgevingsvergunning is verleend.
4.3
In de uitspraak van 4 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:338) heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) geoordeeld dat op grond van artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor een vergunning kan worden verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van een gebouw dat niet feitelijk aanwezig en vergund is. In de betreffende zaak was het bouwplan op meerdere punten in strijd met het bestemmingsplan en was vergunning verleend (onder andere) op grond van artikel 4, eerste en negende lid, van bijlage II van het Bor. In de uitspraak van 23 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1697) heeft de Afdeling ook geoordeeld over een gecombineerd gebruik van de bevoegdheid ingevolge artikel 4, vierde en negende lid van bijlage II van het Bor. De Afdeling overwoog het volgende: ”Omdat, naar niet in geschil is, door de uitbreiding van het gebouw op het dak de bebouwde oppervlakte en het bouwvolume toenemen, heeft het algemeen bestuur voor deze uitbreiding een afwijking van het bestemmingsplan vergund met toepassing van artikel 4, aanhef en vierde lid, van bijlage II van het Bor. In de Nota van toelichting bij het besluit tot wijziging van het Bor per 1 november 2014 (Stbl. 2014, 333, blz. 50-51) is, zoals de Afdeling in de hiervoor genoemde uitspraak van 22 maart 2017 heeft overwogen, vermeld dat de verscheidene onderdelen van artikel 4 van bijlage II van het Bor in één omgevingsvergunning gecombineerd kunnen worden toegepast. Gelet hierop heeft het algemeen bestuur naar het oordeel van de Afdeling ook in het onderhavige geval tegelijkertijd een omgevingsvergunning kunnen verlenen voor het gewijzigde gebruik van een gedeelte van het gebouw met toepassing van artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Bor en voor een uitbreiding van dat gebouw met toepassing van het vierde lid van dat artikel. De zinsnede "eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bouwoppervlakte of het bouwvolume niet vergroten" in artikel 4, negende lid, van het Bor heeft naar het oordeel van de Afdeling alleen betrekking op bouwactiviteiten waarvan het gebruik met toepassing van artikel 4, aanhef en negende lid, wordt vergund en niet op bouwactiviteiten die met toepassing van artikel 4, aanhef en vierde lid, worden vergund.”
In dit geval kan de bedrijfshal worden opgericht met gebruik van de omgevingsvergunning uit 2009. Het bouwplan is intern gewijzigd ten opzichte van het gebouw dat in 2009 is vergund. Voor deze interne verbouwing en de verbouwing van de veldschuur wordt de toestemming voor bouwen verleend. Hierbij vindt geen vergroting van de bouwoppervlakte plaats ten opzichte van de oppervlakte van de bestaande veldschuur dan wel de bedrijfshal, zoals die in 2009 is vergund. Verweerder kan toestemming geven voor het gebruik in strijd met het bestemmingsplan van beide gebouwen met gebruik van de bevoegdheid van artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor. Deze beroepsgrond slaagt niet.
5.1
Eiser vreest een ernstige aantasting van zijn woon- en leefmilieu. Hij woont naast de projectlocatie en is bang dan hij veel overlast gaat krijgen, zeker als arbeidsmigranten de strook grond tussen de veldschuur en zijn perceel gaan gebruiken. Hij heeft in het verleden ook overlast gehad van arbeidsmigranten op andere locaties. Hij heeft geen vertrouwen in het toezicht van vergunninghoudster of de gemeente. Hij is van mening dat de huisvesting niet kan worden ingepast in de omgeving en vindt dat verweerder daartoe niet kan aanknopen bij de richtafstand voor een hotel in de VNG Handreiking ‘bedrijven en milieuzonering’
5.2
Verweerder denkt dat de woon- en leefomgeving niet onevenredig wordt aangetast. De arbeidsmigranten werken overdag en er is toezicht. Bovendien zijn er gedragsregels. De arbeidsmigranten zullen slechts beperkt deelnemen aan het maatschappelijk verkeer, bijvoorbeeld het doen van dagelijkse boodschappen. Verweerder verwijst verder naar de ruimtelijke onderbouwing. In de ruimtelijke onderbouwing wordt de functie van het huisvesten van arbeidsmigranten vergeleken met een hotel. Ingevolge de VNG Handreiking ‘bedrijven en milieuzonering’ geldt een richtafstand van 10 meter in een rustige woonwijk en daar wordt aan voldaan.
5.3
Dit is niet de eerste zaak over de huisvesting van arbeidsmigranten en zeker ook niet de laatste. Veel omwonenden van een locatie waar arbeidsmigranten worden gehuisvest, zijn bang voor overlast en een grote verandering van hun leefomgeving. Het huisvesten van arbeidsmigranten is ook iets anders dan wonen in een woning. Vaak is maar één huishouden per woning toegelaten. Bijvoorbeeld ook in de woningen in de directe omgeving van de projectlocatie. In het bestemmingsplan “Kom Zeeland en Kom ’t Oventje” (dat van toepassing is op de woningen in de directe omgeving van de projectlocatie) is een woning bestemd voor de huisvesting van maar één huishouden en 32 arbeidsmigranten vormen samen niet één huishouden. De arbeidsmigranten hebben hun hoofdverblijf in het land waar ze vandaan komen en vaak zijn in een pand steeds andere arbeidsmigranten woonachtig. Daarnaast zijn er ook vaak centrale voorzieningen (bijvoorbeeld het ophalen van afval) en er zijn huisregels. Zeker bij de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten ontbreekt ook de vereiste duurzaamheid (zie de uitspraak van de Afdeling van 7 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2383).
5.4
Het huisvesten van arbeidsmigranten is dus wat anders dan het wonen in een woning. Het is ook iets anders dan een hotel. Arbeidsmigranten verblijven doorgaans langer dan de gemiddelde hotelgast en de voorzieningen zijn anders. Dat is in deze zaak van belang omdat in de ruimtelijke onderbouwing wordt verwezen naar de VNG Handreiking om te onderbouwen dat de huisvesting van arbeidsmigranten valt in te passen in de omgeving. De rechtbank vindt die verwijzing onjuist. Bovendien grenst het perceel van de eiser direct aan het perceel van vergunninghoudster. Het perceel van eiser heeft weliswaar een grote tuin, maar daar heb je weinig aan als er veel overlast zou kunnen ontstaan door de functie op het perceel. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder in dit geval beter had moeten kijken of de huisvesting van arbeidsmigranten wel te verenigen is met de bestemmingen in het omliggende gebied. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat in de Beleidsnota het gebruik van woningen of andere gebouwen in stedelijk gebied niet direct wordt verkozen door de gemeente Landerd. Het buurtschap het Voor Oventje kan niet als een stedelijk gebied worden aangemerkt. Maar het is evenmin gelijk te stellen met het buitengebied. In de directe nabijheid van de projectlocatie liggen meerdere woningen. Dit aspect had verweerder wel moeten betrekken in de afweging, zeker nu in de Beleidsnota staat dat de gemeente het belangrijk vindt dat de huisvesting goed kan worden ingepast in de omgeving. Gelet op de ligging van het buurtschap ten opzichte van de projectlocatie heeft verweerder niet kunnen volstaan met een verwijzing naar de VNG Handreiking of de Beleidsnota maar had verweerder deze omstandigheid beter moeten onderzoeken. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2840).
5.5
De rechtbank is van oordeel dat verweerder in dit kader zou moeten onderzoeken of er in het buurtschap meer panden worden gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten en hoeveel mensen in het buurtschap wonen. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2277). Daar ging het om studenten in een woonwijk. Dat lijkt op dit geval omdat ook studenten doorgaans een ander levensritme hebben dan hun omgeving. De rechtbank sluit niet uit dat arbeidsmigranten dit ook zouden kunnen hebben.
5.6
Naar gelang de verhouding tussen het aantal inwoners in de directe omgeving en het totale aantal arbeidsmigranten dat in deze omgeving worden gehuisvest, kunnen hogere eisen worden gesteld aan de inpasbaarheid van de functie in de omgeving. Dat zou kunnen betekenen dat er meer maatregelen moeten worden getroffen om overlast te voorkomen. Deze maatregelen kunnen bijvoorbeeld bestaan uit het opnemen van de huisregels in de voorschriften van de omgevingsvergunning of een daadwerkelijke fysieke afscheiding (bijvoorbeeld een schutting) tussen de projectlocatie en de omliggende percelen. In het bestreden besluit is er wel een verplichting op het maken van huisregels maar verweerder kan niet optreden als deze huisregels niet worden nageleefd. Dat zou vergunninghoudster zelf moeten doen en dat kan leiden tot een verstoorde verstandhouding tussen vergunninghoudster en de buurt. Toezicht van de gemeente kan dit voorkomen. Er is wel bepaald dat de huisvester verantwoordelijk is voor toezicht, maar er zijn geen minimum eisen voor dit toezicht opgenomen (bijvoorbeeld 24-uurs toezicht of een telefoonnummer dat omwonenden 24 uur kunnen bereiken om overlast te melden). Ook dat kan tot discussie leiden en een verstoorde verstandhouding. Tot slot zijn er helemaal geen aanvullende eisen gesteld aan inpassing van de functie. Weliswaar wordt de bedrijfshal afgescheiden van het buurtschap door de veldschuur en de bebouwing aan het Voor Oventje, de rechtbank kan niet goed overzien of arbeidsmigranten de strook grond achter de veldschuur kunnen betreden (bijvoorbeeld als ze zich aan het toezicht van vergunninghoudster zouden willen onttrekken). De rechtbank concludeert dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom hij heeft volstaan met de voorschriften in het bestreden besluit en de huidige voorzieningen om de functie in te passen. Deze beroepsgrond slaagt.
6. Verweerder heeft het bestreden besluit niet goed voorbereid en niet goed gemotiveerd. De rechtbank sluit echter niet op voorhand uit dat de huisvesting van arbeidsmigranten in dit geval goed kan worden ingepast in de omgeving. Daarom wil de rechtbank verweerder in deze procedure de kans geven om de gebreken in het bestreden besluit te herstellen, met toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb. Dat herstellen kan met een aanvullende motivering, of met een nieuw besluit, als verweerder er voor kiest om aanvullende voorschriften op te nemen of als verweerder toch besluit om de omgevingsvergunning te weigeren. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder het volgende doen:
Verweerder moet in kaart brengen wat de verhouding is tussen bewoners van het buurtschap en het totale aantal arbeidsmigranten wat in het buurtschap wordt gehuisvest. Hierbij dient verweerder wel aan te geven welke woningen hij tot het buurtschap rekent.
Verweerder moet onderzoeken of arbeidsmigranten de strook grond achter (ten westen) van de veldschuur kunnen betreden en zo nodig hier opdragen om maatregelen te treffen, bijvoorbeeld het plaatsen van een afscheiding of het verbieden om de strook grond te betreden. Overigens kan verweerder in het bestreden besluit niet verbieden dat de strook grond wordt gebruikt voor de doeleinden die in het bestemmingsplan “Buitengebied” rechtstreeks zijn toegelaten
Verweerder moet ook kijken naar de inmiddels opgestelde gedragsregels en, als daar aanleiding voor is, de gedragsregels als voorschrift aan de vergunning verbinden.
Verder moet verweerder uitleggen wat hij onder goed toezicht verstaat en, zo nodig, ook hier nadere voorschriften in de vergunning opnemen.
Verweerder zal de parkeerbehoefte vanwege de huisvesting van arbeidsmigranten in kaart moeten brengen en daar, zo nodig, de vergunning op moeten aanpassen.
7. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op vier weken na verzending van deze tussenuitspraak. De rechtbank bepaalt verder dat, als verweerder een nieuw besluit neemt, verweerder afdeling 3.4 van de Awb buiten toepassing kan laten. Verweerder hoeft dus geen ontwerpbesluit ter inzage te leggen.
8. Partijen krijgen vier weken de gelegenheid om schriftelijk te reageren op de reactie van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
Als verweerder geen gebruik wil maken van de gelegenheid het gebrek te herstellen, verzoekt de rechtbank verweerder dit zo snel mogelijk aan de rechtbank mede te delen. De procedures SHE 20/2068 en SHE 20/2016 zullen direct na deze tussenuitspraak worden gevoegd. Heden wordt in de zaken SHE 20/2067 en SHE 20/2068 dezelfde uitspraak gedaan.
9. De rechtbank houdt verder iedere beslissing aan.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
stelt verweerder in de gelegenheid om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak of plaatsing in het digitale dossier het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
bepaalt dat afdeling 3.4 van de Awb buiten toepassing blijft als verweerder een nieuw besluit neemt;
wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. H.J. van der Meiden, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 11 november 2020.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
Bijlage
Artikel 2.12, eerste lid, Wabo
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
Artikel 4, van bijlage II van het Bor
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten.
Bestemmingsplan Buitengebied
1.111 tijdelijke huisvesting van tijdelijke werknemers:
het huisvesten van werknemers, die in een periode van grote arbeidsbehoefte gedurende enkele maanden op een agrarisch bedrijf werkzaam zijn om naar de aard kortdurend werk te verrichten, voor zover noodzakelijk voor een doelmatige bedrijfsvoering;
4.4.2 Strijdig gebruik
Onder het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, wordt in ieder geval begrepen gebruik en/of laten gebruiken van gronden en/of opstallen voor: (…)
huisvesting van tijdelijke werknemers die werken op zowel tijdelijke als structurele arbeidsplaatsen, te weten een arbeidsplaats die maximaal 6 maanden (tijdelijk) of langer dan 6 maanden (structureel) beschikbaar is, met uitzondering van het bepaalde in
4.1.2onder
e;
4.1.2onder
e;