Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 19/2672
uitspraak van de meervoudige kamer van 10 juni 2020 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister
(gemachtigde: mr. H.J. Kram).
Procesverloop
Bij besluit van 29 maart 2019 (het primaire besluit) heeft de minister aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd voor 166 overtredingen van de Meststoffenwet en de daarop gebaseerde regelgeving. Het totaalbedrag van de boetes bedraagt € 3.400,--.
Bij besluit van 11 september 2019 (het bestreden besluit I) heeft de minister het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij heeft op 11 oktober 2019
en 6 november 2019 beroepsgronden ingediend.
Bij besluit op bezwaar (het bestreden besluit II) van 19 december 2019 heeft de
minister het primaire besluit herroepen en de hoogte van de boetes gematigd
naar € 3.320,-. Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) richt het beroep zich ook tegen dit besluit.
Op 6 februari 2020 heeft de minister een verweerschrift ingediend.
Op 13 februari 2020 heeft eiseres nadere beroepsgronden ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 18 februari 2020. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Hij heeft als informant meegenomen [naam] , bestuurder van [bedrijf] B.V. Verder is de gemachtigde van de minister verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. De regelgeving die in deze zaak een rol speelt, is opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. Eiseres is een intermediaire onderneming en vervoerder. Zij vervoert dierlijke meststoffen.
3. Eiseres heeft als vervoerder 166 vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM’s) bij de minister ingediend. De desbetreffende transporten hebben plaatsgevonden in de periode 1 mei 2018 tot en met 20 december 2018. Op elk van de 166 VDM’s is het silonummer van de leverancier en/of het silonummer van de afnemer niet ingevuld.
4. Bij bief van 15 februari 2019 heeft de minister eiseres laten weten dat hij het voornemen heeft om haar een bestuurlijke boete van € 3.400,-- op te leggen wegens meerdere overtredingen.
5. Eiseres heeft daarop een zienswijze ingediend.
Het standpunt van de minister
6. In het bestreden besluit I heeft de minister het primaire besluit gehandhaafd. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat eiseres niet heeft voldaan aan de verplichting om de 166 VDM’s volledig in te vullen, nu op die VDM’s siloregistratienummers ontbreken. Daarmee heeft eiseres artikel 61 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet overtreden. De minister heeft aan eiseres in totaal een boete opgelegd van € 3.400,--, waarbij per klasse van 10 transporten een boetebedrag van € 200,-- is aangehouden (aldus 170 (een afronding van 166) gedeeld door 10 maal 200).
7. In het bestreden besluit II heeft de minister onder verwijzing naar nieuw beleid de boete van € 3.400,-- met 90% gematigd naar € 3.320,--.
Het oordeel van de rechtbank aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden
8. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres de VDM gegevens niet volledig heeft ingevuld. Het staat dan ook vast dat eiseres een in beginsel beboetbare overtreding heeft begaan, die haar kan worden toegerekend. Partijen verschillen van mening over de mate van verwijtbaarheid van eiseres.
Verwijtbaarheid
9. Eiseres voert, zakelijk weergegeven, het volgende aan. Ten tijde van belang bestond onduidelijkheid over de silonummers van de mestopslagen. Tot 2015/2016 gold het registratiesysteem van de locatie van silo’s en mestopslag op basis van kadastrale gegevens. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) heeft toen dit systeem vervangen door een coördinatenstelsel van GPS-coördinaten. Bij die omzetting heeft RVO verkeerde GPS-coördinaten ingevuld. Bestaande silo’s zijn daardoor als het ware terecht gekomen in het buitenland, met name Roemenië. Dit is een fout van RVO. Op enig moment is bij RVO ook duidelijk geworden dat sprake was van een fout. RVO heeft zelf de desbetreffende silo’s doorgestreept. Het eerdere registratienummer van de desbetreffende silo was er niet meer. Hier is sprake van een misverstand dat niet door eiseres maar door RVO is ontstaan. Onder deze omstandigheden had de minister moeten volstaan met een waarschuwing of de hoogte van de boete moeten vaststellen op een symbolisch bedrag.
10. De minister heeft als volgt gereageerd. Tot en met 31 december 2015 werden mestopslagen (silo’s) geregistreerd in het RMO register (Register Mest Opslag) op basis van kadastrale gegevens. In de loop van 2015 is een begin gemaakt met de bouw van een nieuw register. Er is een bestand gemaakt op basis van alle laad- en loscoördinaten op VDM-niveau, waar een nummer van de mestopslag was ingevuld. Deze gegevens zijn vervolgens gecontroleerd en de mestopslagen met bijbehorend GPS-coördinaat, zijn vastgelegd. Op 19 november 2015 is de omzetting van het oude naar het nieuwe register uitgevoerd en zijn de gegevens van alle actieve mestopslagen in het nieuwe register gezet. Alle geregistreerde vervoerders/intermediairs, en dus ook eiseres, hebben een brief ontvangen met datum 24 november 2015 over de wijziging van de mestopslagen en het verzoek om de gegevens te controleren op mijnrvo.nl. Afhankelijk van de reacties heeft de minister wijzigingen aangebracht in de registratie, bijvoorbeeld opslagen op verzoek beëindigd of coördinaten aangepast/toegevoegd. Met ingang van 1 januari 2016 is vervolgens het nieuwe MOR (Mest Opslagen Register) opengesteld en worden de mestopslagen door de minister geregistreerd met GPS-coördinaten. Waar in het MOR mestopslagen met 0 (nul) coördinaten waren geregistreerd, heeft de minister met verschillende acties in 2016 en 2017 geprobeerd contact te krijgen met de geregistreerde vervoerders om alsnog de juiste coördinaten te achterhalen of om mestopslagen te laten afmelden. Ten aanzien van de restgroep heeft de minister actie ondernomen met de vraag om alsnog de coördinaatgegevens aan te leveren of eventueel de mestopslag af te melden.
Bij het overzetten van het oude naar het nieuwe register zijn geen registratienummers van de mestopslagen door de minister doorgehaald. Gegevens werden en worden alleen aangepast/mestopslagen afgemeld op verzoek van de geregistreerde vervoerder.
11. De rechtbank heeft geen redenen om te twijfelen aan de toelichting van de minister die erop neerkomt dat hij niet zelfstandig registratienummers van silo’s heeft doorgehaald. De rechtbank heeft het volgende in aanmerking genomen. Op de meeste van de 166 VDM’s staat [bedrijf] B.V. als afnemer vermeld en steeds bij die afnemer is het siloregistratienummer niet ingevuld. Gebleken is dat de desbetreffende silo van [bedrijf] B.V. in de periode in geding, te weten van 1 mei 2018 tot en met 20 december 2018, een registratienummer had, namelijk [registratienummer] . Dit blijkt uit een overgelegde brief van 31 januari 2019 (zie bijlage 1 bij brief van eiseres van 13 februari 2020) en mailcorrespondentie uit mei 2019 (zie bijlage 6 bij de inventarislijst). Zoals ook volgt uit artikel 49 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, dient het registratienummer om een silo te kunnen identificeren. Dat volgens eiseres het registratienummer [registratienummer] GPS-coördinaten betreffen van een locatie ergens in Roemenië en dat dat nummer dus niet de werkelijke locatie van de silo weergeeft, neemt niet weg dat met dat registratienummer de desbetreffende silo (van [bedrijf] B.V.) wordt geïdentificeerd. Eiseres had dus geen goede reden om het genoemde registratienummer niet in te vullen (of niet te laten invullen) op de VDM’s. Als eiseres in de veronderstelling verkeerde dat aan de silo een onjuist registratienummer was toegekend, dan had zij niet op eigen beweging het invullen van dat nummer achterwege kunnen laten. Zij had de minister schriftelijk op de hoogte moeten stellen van de onjuiste vermelding en aan hem moeten vragen hoe het juiste nummer aan de silo kan worden toegekend. Zulks temeer nu eiseres niet heeft betwist dat de minister haar al in een brief van 24 november 2015 erover heeft geïnformeerd dat de GPS-coördinaten van zijn mestopslagen zijn vastgesteld. In die brief is ook eiseres verzocht om de gegevens te controleren op mijnrvo.nl. en, in het geval de gegevens niet correct zijn, dit direct aan te geven in de applicatie.
12. Verder heeft de rechtbank eiseres op de zitting voorgehouden dat op een deel van de 166 VDM’s ook registratienummers van silo’s van leveranciers en (andere) afnemers niet zijn ingevuld. Eiseres heeft als reden opgegeven dat het gaat om varkenshouders die niet over een silo beschikken. De mest komt bij hen uit een put, aldus eiseres. In reactie hierop heeft de minister op de zitting verklaard dat hij heeft gecontroleerd of de leveranciers en afnemers een silo hebben. Als dat niet zo was, heeft hij in die gevallen geen boete opgelegd, aldus de minister. De rechtbank heeft geen reden om aan de toelichting van de minister te twijfelen, mede nu eiseres niet al in haar beroepsgronden hiervan een punt heeft gemaakt. De rechtbank neemt dan ook aan dat de desbetreffende leveranciers en afnemers in de periode in geding over een silo met een bijbehorende registratienummer beschikten. Ook in zoverre had eiseres geen goede reden om registratienummers niet in te vullen (of niet te laten invullen) op de VDM’s.
13. Gelet op het voorgaande bestaat er geen grond voor het oordeel dat eiseres in mindere mate is te verwijten dat zij als vervoerder er niet voor heeft gezorgd dat de 166 VDM’s volledig zijn ingevuld. De beroepsgrond faalt.
Beroep op het gelijkheidsbeginsel
14. Eiseres voert aan dat de minister de bevoegdheid heeft om de boete verder te matigen. Ter onderbouwing heeft eiseres een bladzijde van een ander besluit van de minister overgelegd, waarin onder meer staat:
Bij tertiaire boetes heb ik inderdaad de bevoegdheid om de boete te matigen en te besluiten per klasse van 20 (niet naar waarheid opgemaakte) VDM’s een boete op te leggen van € 300,00.
De minister had die bevoegdheid ook in dit geval moeten toepassen, aldus eiseres.
15. De minister heeft op de zitting desgevraagd verklaard dat hij ervoor heeft gekozen om in dit geval per klasse van 10 transporten een boete op te leggen omdat het hier om silomestregistraties gaat. Verder wordt elke zaak op zijn eigen individuele merites beoordeeld, aldus de minister.
16. De rechtbank volgt de minister niet in zijn toelichting. Uit de overgelegde bladzijde van het besluit blijkt namelijk dat in die zaak, net als in deze zaak, overtreding van artikel 61 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet aan de orde was. Verder heeft de minister in dat besluit uitdrukkelijk te kennen gegeven dat hij een boete kan matigen door uit te gaan van een boetebedrag per klasse van 20 transporten. Gelet hierop was het aan de minister om inzichtelijk te maken waarom hij in dit geval de boete niet heeft gematigd aan de hand van genoemde staffel. De (eerst) ter zitting gegeven toelichting acht de rechtbank onvoldoende. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de minister in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door de boete niet per klasse van 20 transporten te matigen naar een bedrag van € 1.660,-- (166 gedeeld door 20 maal 200). Deze beroepsgrond slaagt.
17. De rechtbank ziet in de beroepsgronden van eiseres geen aanleiding de boete verder te matigen.
De conclusie
18. Gelet op wat hiervoor onder de rechtsoverweging 16 is overwogen, zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen. De rechtbank stelt, gelet op het bepaalde in artikel 8:72a van de Awb, de hoogte van de boete vast op € 1.660,--.
19. Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de rechtbank dat de minister het door eiseres betaalde griffierecht van € 345,-- aan haar moet vergoeden.
20. De rechtbank veroordeelt de minister in de door eiseres gemaakte proceskosten in beroep. Die kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het bijwonen van de zitting met een waarde per punt van € 525,-- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit;
stelt de boete vast op een bedrag van € 1.660,--;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
bepaalt dat de minister aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 345,--,
terugbetaalt;
veroordeelt de minister tot vergoeding van de proceskosten van € 1.050,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.D.M. Michael, voorzitter, en mr. H.M.H. de Koning en mr. J.A.W. Huijben, leden, in aanwezigheid van mr. B.C.T. Rabou-Coort, griffier. De beslissing is in het openbaar geschied op 10 juni 2020.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Meststoffenwet
Artikel 15
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen, in het belang van een doelmatige afvoer van mestoverschotten of de bescherming en verbetering van het milieu, regels worden gesteld met betrekking tot het in voorraad hebben, verwerken, vervoeren en verhandelen van dierlijke meststoffen.
(…)
Artikel 51
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen, in het belang van een doelmatige afvoer van mestoverschotten of de bescherming en verbetering van het milieu, regels worden gesteld met betrekking tot het in voorraad hebben, verwerken, vervoeren en verhandelen van dierlijke meststoffen.
(…)
Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet
Artikel 38
1. De intermediair meldt elk van zijn intermediaire ondernemingen afzonderlijk ter registratie aan bij Onze Minister.
2 Ten behoeve van de registratie verstrekt de intermediair per onderneming in ieder geval gegevens over:
a. de locaties van de tot de onderneming behorende gebouwen en opslagruimten voor dierlijke meststoffen, zuiveringsslib, compost of mengsels van zuiveringsslib en compost;
(…)
Artikel 41
Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over:
a. de overige bij de aanmelding, bedoeld in artikel 38, eerste lid, te verstrekken gegevens, de wijze waarop en de termijn waarbinnen de aanmelding en de doorgifte van wijzigingen geschieden;
b. de wijze waarop de administratie, bedoeld in artikel 39, wordt gevoerd, de plaats waar deze met het oog op het toezicht op de naleving beschikbaar moet zijn en de termijn waarbinnen de gegevens of wijzigingen in de gegevens in deze administratie worden opgenomen;
c. de overige gegevens die de administratie, bedoeld in artikel 39, bevat;
d. de gegevens die ingevolge artikel 40, eerste lid, worden verstrekt en de wijze waarop en de termijn waarbinnen deze gegevens worden verstrekt;
e. de gevallen waarin en de voorwaarden waaronder de artikelen 38, 39 of 40 geheel of gedeeltelijk niet van toepassing zijn; en
f. het aanbrengen van aanduidingen op de opslagruimten voor meststoffen ter identificatie van deze ruimten.
Artikel 53
1. Terzake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen wordt door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt.
2 De leverancier en de afnemer dragen er ieder voor zijn deel, en de vervoerder voor het geheel, zorg voor dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en ondertekend.
3 Het vervoersbewijs wordt bij ministeriële regeling vastgesteld en bevat in ieder geval gegevens over:
a. de leverancier, de vervoerder en de afnemer;
b. het tijdstip en de locatie van laden en lossen;
c. de hoeveelheid meststoffen; en
d. het soort meststoffen.
4 De gegevens op het vervoersbewijs worden niet gewijzigd of onleesbaar gemaakt.
5 Terzake van de ondertekening van het vervoersbewijs kunnen de leverancier, de vervoerder en de afnemer elkaar niet machtigen.
6 De op het vervoersbewijs ingevulde gegevens worden op elektronische wijze bij Onze Minister ingediend.
7 De vervoerder bewaart het vervoersbewijs en de leverancier en de afnemer bewaren een afschrift van het vervoersbewijs als onderdeel van de administratie, bedoeld in artikel, 39 onderscheidenlijk artikel 32.
Artikel 54
Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over:
a. de overige op het vervoersbewijs te vermelden gegevens;
b. de wijze en het tijdstip waarop het vervoersbewijs door de leverancier, de vervoerder en de afnemer wordt opgemaakt en ondertekend;
c. de overige ter zake van een vracht dierlijke meststoffen te verstrekken gegevens;
d. de wijze en het tijdstip waarop de op het vervoersbewijs ingevulde gegevens alsmede de gegevens, bedoeld in onderdeel c, worden ingediend; en
e. de gevallen waarin en de voorwaarden waaronder artikel 53 geheel of gedeeltelijk niet van toepassing is.
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
Artikel 49
1. Op de opslagruimten voor meststoffen, bedoeld in artikel 38, tweede lid, onderdeel a, van het besluit, worden de door de minister verstrekte registratienummers ter identificatie van de afzonderlijke opslagruimten aangebracht, op zodanige wijze dat het nummer steeds duidelijk zichtbaar en leesbaar is.
2 De opslagruimten voor meststoffen worden in de administratie en bij de verstrekking van gegevens mede aangeduid met het registratienummer van de opslagruimte, bedoeld in het eerste lid.
Artikel 60
1. Als vervoersbewijs als bedoeld in artikel 53, derde lid, van het besluit wordt vastgesteld het vervoersbewijs dierlijke meststoffen dat overeenkomt met het model dat is opgenomen in bijlage F, onderdeel A.
(…)
Artikel 61
1. Uiterlijk bij het laden van de dierlijke meststoffen worden de onderdelen 1, 3a, met uitzondering van het CMR-nummer, 3b, met uitzondering van de postcode van de losplaats en de datum en het tijdstip van het lossen, en 3c, met uitzondering van de code van het laboratorium, de code monsternemer en de kilogrammen fosfaat en stikstof, van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevuld en wordt het vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de leverancier ondertekend.
2 Uiterlijk bij het lossen van de dierlijke meststoffen worden onderdeel 3b, voor zover dit betrekking heeft op de postcode van de losplaats en op de datum en het tijdstip van het lossen, en onderdeel 5 van het op die vracht betrekking hebbende en overeenkomstig het eerste lid ingevulde vervoersbewijs ingevuld en wordt het vervoersbewijs door de vervoerder en de afnemer ondertekend.
3 Bij het invullen van de mestcode bij onderdeel 1 van het vervoersbewijs wordt gebruik gemaakt van de codes die voor de desbetreffende mestsoort zijn opgenomen in bijlage I.
4 Indien zich ter zake van het vervoer één of meer van de in bijlage F, onderdeel B, vermelde omstandigheden voordoen, worden de hiermee corresponderende codes terstond bij onderdeel 4 van het vervoersbewijs ingevuld.
5 In zoverre in afwijking van de voorgaande leden, kunnen de gegevens op het vervoersbewijs worden vermeld door het printen van deze gegevens in een aan de invulvelden gerelateerde volgorde binnen de daarvoor op het vervoersbewijs bestemde vrije ruimte.
Artikel 64
1. De op het vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevulde gegevens worden door de vervoerder uiterlijk 30 werkdagen na het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen op elektronische wijze bij de minister ingediend.
2 De elektronisch in te dienen gegevens bevatten mede de code van het laboratorium dat de analyse van de dierlijke meststoffen waarop het vervoersbewijs dierlijke meststoffen betrekking heeft, heeft uitgevoerd, en de op basis van deze analyse vastgestelde hoeveelheid dierlijke meststoffen.
3 Indien de hoeveelheid van de dierlijke meststoffen overeenkomstig de artikelen 84 tot en met 91 wordt bepaald op basis van de in die artikelen bedoelde forfaitaire stikstofgehalten, onderscheidenlijk fosfaatgehalten, worden de op het vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevulde gegevens, in afwijking van het eerste lid, uiterlijk tien werkdagen na het vervoer van de vracht of vrachten dierlijke meststoffen bij de minister ingediend.
Artikel 124
1. Degene die ingevolge deze regeling gegevens in de administratie moet opnemen of uit de administratie moet verstrekken, doet dit volledig en naar waarheid.
2 Het opnemen in of verstrekken uit de administratie van de in het eerste lid bedoelde gegevens geschiedt, voor zover niet uitdrukkelijk anders is bepaald, onverwijld nadat de gegevens bekend zijn bij degene die ze ingevolge deze regeling moet opnemen in of verstrekken uit de administratie.
Artikel 130
De hoogte van de bestuurlijke boete die overeenkomstig artikel 51 van de Meststoffenwet kan worden opgelegd, wordt vastgesteld overeenkomstig het bedrag dat in bijlage M voor de desbetreffende overtreding is vermeld.
Bijlage M bij artikel 130
Msw
Besluit
Regeling
Omschrijving
regelovertreding
Feitcode
Hoogte bestuurlijke boete
Artikel 64 lid 2,
Artikel 124, lid 1
Niet volledig indienen van de op een vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevulde gegevens door de vervoerder
M310
€ 200,-