Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 18/3278
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 oktober 2019 in de zaak tussen
Stichting [naam] , te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: ir. A.K.M. van Hoof),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergeijk, verweerder
(gemachtigde: mr. G.M. van den Boom).
Als derde-partij (vergunninghoudster) heeft aan het geding deelgenomen: [naam] , te [vestigingsplaats] , gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij.
Procesverloop
Bij besluit van 9 november 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder besloten de aan vergunninghoudster verleende omgevingsvergunning milieu van 12 december 2011 (revisievergunning) en de omgevingsvergunning bouwen van 2 mei 2012 niet in te trekken.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij beslissing van 21 februari 2019 heeft de rechtbank bepaald dat de beperking van de kennisneming als bedoeld in artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van het op 30 oktober 2018 ingediende bedrijfsplan gerechtvaardigd is.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 juli 2019. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens vergunninghoudster zijn [naam] , [naam] en de gemachtigde van vergunninghoudster verschenen.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
- Op 12 december 2011 is een revisievergunning aan vergunninghouder verleend voor het houden van dieren op het adres [adres] . Het betreft het huisvesten van 2.904 vleesvarkens (stal 11 en 14, gedeeltelijk) en 2.400 gespeende biggen (stal 14 gedeeltelijk). Op 12 december 2011 is een revisievergunning verleend om op de locatie aan de [adres] 228 melk- en kalfkoeien, 182 vrouwelijk stuks jongvee tot 2 jaar, 7.472 vleesvarkens en 2.400 gespeende biggen te mogen huisvesten in respectievelijk 2 traditionele rundveestallen en 5 emissiearme varkensstallen. Op 31 januari 2018 is een omgevingsvergunning milieu voor een verandering verleend. Het betreft een zogenaamde of/of vergunning. Dit betekent dat in de bestaande rundveestallen 1, 2 en 4 in totaal 228 melk- en kalfkoeien en 182 stuks vrouwelijk jongvee tot 2 jaar worden gehouden, of dat in de bestaande stallen 2 en 4 in totaal 1.000 vleeskalveren tot circa 8 maanden worden gehouden. Stal 1 blijft in de situatie waarin er vleeskalveren worden gehuisvest leeg staan. Aan de huisvesting van de in totaal 7.472 vleesvarkens en 2.400 gespeende biggen in de 5 emissiearme varkenstallen vinden geen wijzigingen plaats. Op 2 mei 2012 is een omgevingsvergunning bouwen verleend voor de bouw van 2 stallen (11 en 14). Uit controles is gebleken dat deze bouw niet heeft plaatsgevonden.
- Verweerder heeft ambtshalve (uit eigen beweging) een ontwerpbesluit genomen om de geldende omgevingsvergunning milieu voor wat betreft de stallen 11 en 14 en de omgevingsvergunning voor het bouwen van de stallen 11 en 14 in te trekken, omdat geen gebruik werd gemaakt van beide vergunningen.
- Vergunninghoudster heeft zienswijzen ingediend.
2. In het bestreden besluit heeft verweerder afgezien van het intrekken van beide vergunningen, naar aanleiding van de zienswijzen van vergunninghoudster.
3. Op grond van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) kan het bevoegd gezag de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover gedurende drie jaar, dan wel indien de vergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a onderscheidenlijk b of g, gedurende 26 weken, onderscheidenlijk de in de vergunning bepaalde termijn, geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning. Binnen de termijn van drie jaar heeft vergunninghoudster geen handelingen verricht met gebruikmaking van de vergunningen. De bevoegdheid van verweerder om de vergunningen in te trekken, is niet in geschil. Dit geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder in redelijkheid van het gebruik maken van de bevoegdheid tot intrekking van de vergunningen heeft kunnen afzien.
4.1
Eiseres merkt op dat bij een beslissing over de intrekking van een vergunning alle betrokken belangen tegen elkaar moeten worden afgewogen. Hierbij moet ook worden gekeken of het niet tijdig gebruik maken van de vergunning, vergunninghouder kan worden aangerekend. De omstandigheid dat vergunninghoudster niet aannemelijk heeft weten te maken dat zij alsnog binnen korte termijn van de vergunning gebruik zal maken is voldoende om de intrekking van een ongebruikte vergunningen te rechtvaardigen. Eiseres mist in deze afweging een afweging van de ruimtelijke en milieubelangen bij de intrekking van de betrokken vergunningen.
4.2
Verweerder heeft zich in het ontwerpbesluit gebaseerd op zijn intrekkingsbeleid. Dat beleid houdt, kort samengevat, in dat verweerder een onderzoek is gestart naar vergunningen waarvan geen gebruik is gemaakt gedurende drie jaren, waarna een procedure wordt gestart om de vergunning in te trekken. In het bestreden besluit en in het verweerschrift benadrukt verweerder dat hij bevoegd is, maar niet verplicht om omgevingsvergunningen in te trekken wegens het niet tijdig gebruiken daarvan. Aan het gebruik van deze bevoegdheid moet een belangenafweging ten grondslag liggen. Verweerder vindt de financiële belangen van vergunninghoudster evident. Door de economische malaise in de varkenssector valt het vergunninghoudster niet te verwijten dat zij tot aan het tijdstip van het nemen van het bestreden besluit geen gebruik heeft gemaakt van de vergunningen. Wanneer vergunninghoudster opnieuw een vergunning zou moeten aanvragen zou dat haar naar verwachting ongeveer € 200.000,00 kosten. Verweerder heeft ook bij de afweging een planning van het aanpassen van de stallen betrokken. Ten tijde van het bestreden besluit was al een aanvang gemaakt met het ontwerpen van de aanpassingen.
4.3
Vergunninghoudster heeft haar belangen nog verder uitgewerkt en aangegeven wanneer zij de stallen wil gaan realiseren. Ook wijst vergunninghoudster op een in december 2017 verleende vergunning op basis van de Wet natuurbescherming, waaruit volgens haar blijkt dat er geen gevolgen zijn voor Natura 2000-gebieden. Zij benadrukt dat zij juist een slag wil maken met de verduurzaming van haar bedrijf, onder andere door het aanbrengen van zonnepanelen op de daken van de stallen.
4.4
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, waaronder de uitspraak van 27 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3583), moeten bij de beslissing over intrekking van een omgevingsvergunning alle in aanmerking te nemen belangen worden betrokken en tegen elkaar worden afgewogen. Daartoe behoren, naast de door het bestuursorgaan gestelde belangen, waaronder de bescherming van planologische, stedenbouwkundige en welstandsbelangen, ook de (financiële) belangen van vergunninghouder. Bij de afweging moet in aanmerking worden genomen of het niet tijdig gebruik maken van de vergunning vergunninghoudster is aan te rekenen.
4.5
In het bestreden besluit zijn de financiële belangen van vergunninghoudster meegewogen. De rechtbank mist echter een volledige afweging van de ruimtelijke belangen en de milieubelangen in het bestreden besluit. Ook al voorzag het ontwerpbesluit in intrekking van de betrokken vergunningen, verweerder is verplicht om alle belangen op een inzichtelijke wijze te wegen. Dat is niet gebeurd. Het beroep van eiseres slaagt in zoverre.
5. De rechtbank zal hieronder de reactie van verweerder en de derde-partij op de door eiseres in het beroepschrift genoemde belangen bespreken.
6.1
Eiseres heeft gewezen op de afname van ammoniakemissie en stikstofdepositie als de stallen 11 en 14 niet zouden worden gebouwd.
6.2
Vergunninghoudster heeft gewezen op een op 22 december 2017 verleende vergunning op basis van de Wet natuurbescherming (Wnb). Deze vergunning is verleend in verband met de wijziging van de inrichting die is vergund in de omgevingsvergunning van 31 januari 2018.
6.3
De omgevingsvergunning van 31 januari 2018 biedt vergunninghoudster de keuze om in diverse stallen ofwel vleeskalveren, ofwel vleesvarkens te houden. Bij de keuze voor vleeskalveren vindt een toename van stikstofdepositie van 0,06 mol N/ha/jr plaats op het Natura 2000-gebied ‘Leenderbos, Groote Heide & De Plateaux’. De vergunning op basis van de Wnb is verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling in het Programma aanpak stikstof (PAS). In de milieuvergunning voor de stallen 11 en 14 is het houden van vleeskalveren niet vergund en zijn dezelfde aantallen vleesvarkens vergund als in de omgevingsvergunning van 31 januari 2018, indien voor het houden van vleesvarkens wordt gekozen.
6.4
De rechtbank is van oordeel dat verweerder, vanwege de (onbetwiste) ligging van het bedrijf ten opzichte van voor verzuring gevoelige gebieden en de mogelijke afname van ammoniakemissie, geen aanleiding heeft hoeven zien om de betrokken vergunningen voor de activiteiten milieu en bouwen in te trekken. Verweerder is niet bevoegd om de vergunning die is verleend op basis van de Wnb in te trekken. In het midden kan blijven welke conclusies aan de vergunning op basis van de Wnb van 22 december 2017 kunnen worden verbonden. Vast staat dat in deze vergunning slechts een toename in de stikstofdepositie wordt vergund, indien vleeskalveren worden gehouden. Het houden van vleeskalveren is echter niet vergund in de milieuvergunning waarop deze zaak betrekking heeft. De rechtbank vindt de vergunning op basis van de Wnb van 22 december 2017 in deze zaak niet relevant voor al dan niet intrekking. Het maakt dus niet uit dat deze vergunning is verleend met verwijzing naar het PAS.
7.1
Eiseres heeft gewezen op de wijziging van de Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv). Op basis van de gewijzigde regeling gelden andere geuremissiefactoren en heeft de inrichting een hogere geuremissie. De wijziging van de Rgv is tot stand gekomen, nadat was gebleken dat het geurverwijderingsrendement van combi-luchtwassers lager was dan tot dan toe was aangenomen.
7.2
Vergunninghoudster heeft gesteld dat er geen woningen van derden op zeer korte afstand van de inrichting zijn gelegen.
7.3
De rechtbank stelt vast dat de luchtwassers bij de stallen 11 en 14 combi-luchtwassers zijn. De rechtbank is echter van oordeel dat de enkele verwijzing naar de wijziging van de Rgv onvoldoende is om aan te nemen dat bij toepassing van de nieuwe emissiefactoren in de Rgv niet meer aan de geurnormen voor voorgrondbelasting kan worden voldaan. Eiseres heeft in reactie op de stelling van vergunninghoudster geen enkele indicatie gegeven (laat staan een woning genoemd) waar sprake zou kunnen zijn van een overschrijding van de toepasselijke geurnormen.
8.1
Eiseres wijst op de aanscherping van het provinciale beleid in de Verordening ruimte Noord-Brabant (VrNB) en de daarin opgenomen stalderingsverplichting, alsmede op de verplichtingen om te voldoen aan grenswaarden voor cumulatieve geurhinder, fijnstof en de eisen op basis van de Brabantse zorgvuldigheidsscore 2.0.
8.2
Vergunninghoudster ziet hierin geen reden om tot intrekking over te gaan. De stalderingsverplichting is juist een reden om niet tot intrekking over te gaan, want dan moet vergunninghoudster meer kosten maken om de stallen 11 en 14 te realiseren. Zij moet al veel meer investeren vanwege de Verordening natuurbescherming Noord-Brabant waarmee overigens ook wordt voldaan aan de Brabantse zorgvuldigheidsscore 2.0.
8.3
Het provinciale beleid is inderdaad aangescherpt. De rechtbank ziet echter in de algemene stellingen van eiseres geen aanleiding voor het oordeel dat vergunninghoudster niet zou voldoen aan de grenswaarden voor cumulatieve geurhinder, fijnstof en de eisen op basis van de Brabantse zorgvuldigheidsscore 2.0. De stalderingseis staat de verlening van een omgevingsvergunning voor het realiseren van de uitbreiding van het bedrijf op de projectlocatie niet in de weg. Als vergunninghoudster zou moeten stalderen, zou zij hiertoe kunnen verzoeken om afgifte van een stalderingsbewijs. Hiertoe dient het gebruik van een ander hokdierverblijf binnen het stalderingsgebied voor het houden van dieren juridisch en feitelijk te zijn beëindigd. Het zou vergunninghoudster vrij staan om te stalderen met stallen op een veel grotere afstand van het Natura 2000-gebied. De rechtbank is in zoverre van oordeel dat verweerder in de stalderingseis in het geldende bestemmingsplan geen aanleiding heeft hoeven zien om de omgevingsvergunning voor het realiseren van stal 11 en 14 in te trekken. Daarnaast merkt vergunninghoudster terecht op dat het alsnog voldoen aan de stalderingsverplichting zou leiden tot een zwaarder financieel nadeel vanwege de intrekking.
9.1
Ten slotte heeft eiseres aangevoerd dat vergunninghoudster niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij alsnog binnen korte termijn de betrokken omgevingsvergunningen zal benutten.
9.2
Vergunninghoudster wil de bouw van de stallen combineren met een nieuwe vergunningsprocedure in verband met de nieuwe eisen van de Verordening Natuurbescherming, opdat ook wordt voldaan aan de Brabantse zorgvuldigheidsscore 2.0.
9.3
De rechtbank is van oordeel dat, op basis van de informatie waar verweerder de beschikking over had, aannemelijk is geworden, dat vergunninghoudster op afzienbare termijn na het tijdstip van het nemen van het bestreden besluit gebruik zal maken van de betrokken vergunningen, in die zin dat de vergunde ruimte zal worden gebruikt als bestaand recht in de nieuwe vergunningsprocedure. Er is geen aanleiding te veronderstellen dat vergunninghoudster de derde-partij kan worden aangerekend dat zij tot dat moment geen gebruik had gemaakt van de betrokken vergunningen. Evenmin ziet de rechtbank enige aanwijzing dat vergunninghoudster geen gebruik zal maken van de betrokken vergunningen als de nieuwe vergunningsprocedure tot niets leidt. Gelet hierop heeft verweerder geen aanleiding hoeven zien de betrokken vergunningen in te trekken.
10. Het beroep is gegrond vanwege het ontbreken van een inzichtelijke belangenafweging in het bestreden besluit. Het bestreden besluit zal daarom worden vernietigd. De rechtbank ziet, gelet op hetgeen hierboven is geoordeeld, aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Dat betekent dat de vergunningen niet hoeven te worden ingetrokken.
11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht moet vergoeden. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, vast op € 1.024,00 voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. D.J. de Lange en mr. J.H.G van den Broek, leden, in aanwezigheid van mr. H.J. van der Meiden, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 11 oktober 2019
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage
artikel 2.33 Wabo
1. Het bevoegd gezag trekt de omgevingsvergunning in, voor zover:
a. de uitvoering van een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie dat vereist;
b. deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, indien door toepassing van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, redelijkerwijs niet kan worden bereikt dat in de inrichting of het mijnbouwwerk ten minste de voor de inrichting of het mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast;
c. dat nodig is ter uitvoering van een verzoek als bedoeld in artikel 2.29, eerste lid, tweede volzin, onder a, of een aanwijzing als bedoeld in artikel 2.34, eerste lid;
d. de inrichting of het mijnbouwwerk ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en toepassing van artikel 2.31 daarvoor redelijkerwijs geen oplossing biedt;
e. deze van rechtswege is verleend, indien deze betrekking heeft op een activiteit die ontoelaatbaar ernstige nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving heeft of dreigt te hebben en toepassing van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder c, daarvoor redelijkerwijs geen oplossing biedt;
f. deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, indien de inrichting een stortplaats als bedoeld in artikel 8.47 van de Wet milieubeheer of een afvalvoorziening als bedoeld in artikel 1.1 van die wet is: indien de stortplaats of afvalvoorziening krachtens paragraaf 8.2 van die wet voor gesloten is verklaard;
g. deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.19, in gevallen die in het betrokken wettelijk voorschrift zijn aangegeven.