Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 18/3200
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 augustus 2019 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , eiser,
(gemachtigde: mr. W.A. Braams),
en
het college van burgemeester en wethouders van de Gemeente Sint-Michielsgestel, verweerder,
(gemachtigde: drs. T. Diebels).
Procesverloop
Bij besluit van 14 juni 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om een tegemoetkoming in planschade als bedoeld in artikel 6 .1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro), afgewezen.
Bij besluit van 8 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Nadien heeft eiser nog een waardebepaling van Antea Group ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 april 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat bij de boordeling van de zaak uit van de volgende feiten.
1.1
Eiser is (samen met zijn echtgenote) eigenaar van de onroerende zaken bekend als [adres 1] tot en met [nummer 1] en [adres 2] te [plaats] (de percelen). Zij wonen zelf aan de [adres 3] en de andere panden hebben zij verhuurd. Zij hebben de percelen in eigendom verkregen in de periode 1988 tot en met 2005.
1.2
Op 15 mei 2017 heeft eiser verweerder verzocht om een tegemoetkoming in planschade. Eiser stelt in zijn verzoek directe planschade te hebben geleden in de vorm van waardevermindering van zijn percelen als gevolg van het bestemmingsplan "Centrum Sint Michielsgestel 2010" dat op 16 mei 2012 onherroepelijk is geworden. Dit bestemmingsplan voorziet in een juridische-planologische regeling voor het dorpscentrum van Sint-Michielsgestel en maakt de herontwikkeling ervan mogelijk. Aan de percelen is de bestemming "Centrum-3" toegekend. In zijn aanvraag heeft eiser aangegeven dat de vaststelling van dit bestemmingsplan heeft geleid tot een beperking van de gebruiks-, genots- en bouwmogelijkheden, waaronder de verhuurmogelijkheden, van de op de percelen aanwezige woningen en bedrijfspanden. Dit heeft gevolgen voor de waarde van de onroerende zaken en leidt tot inkomensderving.
1.3
Het voorheen geldende planologische regime werd gevormd door het bestemmingsplan " Petrus Dondersplein /Heesakkers e.o", vastgesteld door de raad van verweerders gemeente op 20 september 1990, en door het op 16 februari 1995 vastgestelde bestemmingsplan " Petrus Dondersplein /Heesakkers e.o. partiele en correctieve herziening 1995" (oude planologische regime).
De percelen van eiser waren onder het oude planologische regime bestemd tot "Gemengde bebouwing - GB -". Op grond hiervan waren centrumvoorzieningen toegestaan, omvattende winkels en dienstverlenende bedrijven, mede omvattende horecabedrijven, kantoren, en woningen. Het bouwvlak mocht, gelet op de aanduiding op de plankaart, voor maximaal 60% worden bebouwd. Een deel van de gronden had de nadere aanduiding "differentiatievlak winkel". Uitsluitend op de als zodanig aangeduide gronden mochten winkels worden gebouwd. Winkels en dienstverlenende bedrijven mochten uitsluitend op de begane grond worden gesitueerd. Deze beperking gold niet voor kantoren, toonzalen en hotelaccommodatie.
Gebouwen moesten worden voorzien van een kap met een dakhelling van ten minste 30o en ten hoogste 65o. De maximale (goot)hoogte bedroeg, volgens de aanduiding op de plankaart, 7 meter.
1.4
In het gewijzigde planologische regime, dat wordt gevormd door het bestemmingsplan "Centrum Sint-Michielsgestel 2010", zijn de percelen bestemd als "Centrum-3". Binnen deze bestemming zijn op de begane grond detailhandel, dienstverlenende bedrijven of instellingen, horeca (categorie 1 en 2) - waaronder ten hoogste één café - en kantoren toegestaan. Daarnaast is wonen in een woning mogelijk en is ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van horeca-2", aan het [adres 4] , tevens een partycentrum toegestaan. Ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van kantoor-1", die rust op de percelen [adres 5] en [nummer 2] , zijn kantoren ook op de verdieping toegestaan. Hoofdgebouwen moeten binnen een bouwvlak worden gebouwd. Voor de percelen [adres 1] , [nummer 3] en [nummer 4] geldt een maximaal bebouwingspercentage van 80%. Voor de overige percelen geldt een maximum van 60%. De maximale goot- en bouwhoogte van hoofdgebouwen bedragen respectievelijk 7 m en 11m.
1.5
Verweerder heeft voor het nemen van het besluit op bezwaar advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ). De SAOZ heeft in haar advies van 7 juni 2018 heeft een planologische vergelijking gemaakt tussen het oude en het nieuwe planologische regime. De SAOZ heeft, aan de hand van deze vergelijking geconcludeerd dat de planologische voordelen van de vaststelling van het bestemmingsplan "Centrum Sint-Michielsgestel 2010" groter zijn dan de planologisch nadelen daarvan. Met name het vergroten van het bebouwingspercentage (voor de percelen [adres 1] , [nummer 3] en [nummer 4] ) en het gebruik ten behoeve van detailhandel op de begane grond (voor de percelen [adres 4] , [nummer 5] , [nummer 6] , [nummer 2] en [nummer 7] (achterperceel) zijn van dien aard dat planologische nadelen helemaal worden gecompenseerd. Omdat per saldo geen sprake zal zijn van planologisch nadeel, heeft de SAOZ geen taxatie uitgevoerd.
De SAOZ heeft verweerder geadviseerd om het verzoek van eiser om tegemoetkoming in de directe planschade af te wijzen.
1.6
Eiser heeft zich laten bijstaan door een deskundige van Antea Group (Antea). Antea heeft voor eiser aanvullende beroepsgronden geformuleerd en op 27 maart 2019 een waardebepaling opgesteld ter onderbouwing van de gestelde waardedaling van het object [adres 1] - [nummer 3] te [plaats] .
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de conclusies van dit advies overgenomen en de aanvraag om aan tegemoetkoming in de planschade afgewezen op de grond dat per saldo geen sprake is van planologisch nadeel.
3. De voor deze zaak relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
4. Volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1671) dient voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade te worden onderzocht, of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient het planologische regime na de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar wat maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
5. Een bestuursorgaan mag een besluit op een aanvraag om vergoeding van planschade baseren op een advies van een door hem geraadpleegde deskundige, indien uit dat advies op objectieve en onpartijdige wijze blijkt, welke feiten en omstandigheden aan dat advies ten grondslag zijn gelegd en de conclusies ervan niet onbegrijpelijk zijn, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van dat advies naar voren zijn gebracht. Naar het oordeel van de rechtbank is de SAOZ te beschouwen als onafhankelijke deskundige op het gebied van planschade. Verweerder mocht in beginsel dan ook op het door SAOZ uitgebrachte advies afgaan.
De rechtbank zal hierna beoordelen of wat eiser heeft aangevoerd concrete aanknopingspunten oplevert om aan de juistheid of volledigheid van het advies te twijfelen.
6. Voorafgaande aan de reactie op de afzonderlijke beroepsgronden, is in het verweerschrift een uiteenzetting gegeven over de planopzet van het gewijzigde planologische regime en over de positieve en negatieve planologische gevolgen die dit heeft gehad.
6.1
Volgens verweerder is er, gelet op de planopzet, geen "wezenlijke" planologische verslechtering aan de orde, laat staan een verslechtering die tot schade van betekenis zou hebben geleid. Verweerder heeft in dit verband gewezen op een distributieplanologisch onderzoek van 17 februari 2004, getiteld "DPO Dorpscentrum Sint-Michielsgestel", en het rapport "Ontwikkelingsmogelijkheden detailhandel en voorzieningen, Sint-Michielsgestel Centrum" van 24 november 2009. Gezocht is naar een evenwicht tussen winkels, horeca en overige voorzieningen en daarmee naar het wegnemen van marktverstoringen. Daarom is in het bestemmingsplan de vloeroppervlakte voor detailhandel, dienstverlening, horeca en kantoor gemaximeerd.
Verweerder erkent dat een dergelijke regeling enigermate beperkend is, maar daar staat volgens hem tegenover dat alle eigenaren van onroerende zaken met dezelfde bestemming hiermee van doen hebben. De nieuwe regeling voorkomt dat er ten aanzien van de afzonderlijke functies een overcapaciteit ontstaat en bevordert daarmee niet alleen een goede ruimtelijke ordening, maar beschermt de eigenaren van onroerende zaken - en daarmee van de waarde van die zaken - tegen een duurzame marktverstoring. Er is met de nieuwe planologische regeling naar gestreefd om de verschillende functies in een redelijke verhouding te doen staan tot de vraag ernaar, waarmee de waarde van de verschillende locaties juist wordt versterkt.
6.2
Volgens verweerder is verder van belang dat gunstige en nadelige effecten die door dezelfde planologische mutatie worden veroorzaakt, na weging met elkaar kunnen worden verrekend. Volgens verweerder is het, zonder een gedetailleerde taxatie duidelijk dat de planologische voordelen, met name het vergroten van het bebouwingspercentage ( [adres 1] , [nummer 3] en [nummer 4] ) en het gebruik ten behoeve van detailhandel op de begane grond ( [adres 4] , [nummer 5] , [nummer 6] , [nummer 2] en [nummer 7] (achterperceel) voor de objecten groot genoeg zijn om de planologische nadelen, met name het vervallen van het gebruik ten behoeve van een kantoor op de verdieping ( [adres 1] [nummer 1] en [adres 2] ) helemaal te compenseren.
7.1
Volgens eiser wordt het weg bestemmen van de hotelfunctie op de verdiepingen en in de kelder en het alleen nog toestaan van een hotel (hotelcategorie 2) op de begane grond in het advies van de SAOZ weliswaar beschreven, maar wordt dit niet gewogen in de planologische vergelijking.
7.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat bij de beschrijving van de planologische mogelijkheden is vermeld dat de betrokken gronden voorheen waren bestemd voor centrumvoorzieningen, mede omvattende horecabedrijven in de vorm van een hotel. Een hotel op de verdieping was niet uitgesloten, terwijl dit thans alleen op de begane grond is toegestaan. Die wijziging is in de afweging betrokken als een planologisch nadelig ruimtelijk effect. Dit deeleffect weegt echter naar het oordeel van verweerder niet op tegen de voordelen van de planmutatie voor aanvrager als geheel, waarbij verweerder mede de afweging heeft gemaakt (gezien het plangebied als geheel, de ligging en de uitwendige beoordeling van de panden) dat de panden van aanvrager hun hoogste waarde niet ontlenen aan de hoedanigheid van hotelaccommodatie.
7.3
Desgevraagd heeft verweerder ter zitting betoogd dat de SAOZ in de opsomming van de voor- en nadelen de belangrijkste functies heeft genoemd. Daardoor is het nadeel van het vervallen van de horecafunctie voor gedeelten van de panden van eiser niet afzonderlijk genoemd.
De rechtbank begrijpt dat, waar in de vergelijking van de planologische regimes het vervallen van de hotelfunctie op andere verdiepingen dan de begane grond wel als een effect van het nieuwe planologische regime wordt gezien, eiser had verwacht dat in de beschrijving van de voor- en nadelen ook het effect van die wijziging zou worden beschreven.
De rechtbank kan zich vinden in de uitleg van de SAOZ en verweerder dat de panden van eiser hun hoogste waarde niet ontlenen aan de hoedanigheid van hotelaccommodatie. De rechtbank acht het dan ook aanvaardbaar dat de SAOZ in die vergelijking alleen het, naar de rechtbank begrijpt belangrijkste, vervallen van het gebruik van andere verdiepingen dan de begane grond als kantoor in de vergelijking van voor- en nadelen heeft opgenomen.
Dit betoog faalt.
8.1
Eiser heeft aangevoerd dat hij nadeel ondervindt van de beperking van de horecafunctie tot in totaal 1.315 m2 bvo. Wanneer de horecabedrijven een bedrijfsoppervlak hebben van meer dan 250 m2 worden ze als categorie 3 bedrijf aangemerkt en zijn ze planologisch niet toegestaan. De aanduiding “specifieke vorm van horeca-2”, op basis waarvan een partycentrum is toegestaan, geldt alleen ter plaatse van de bestaande bebouwing.
Het voorafgaande bestemmingsplan stond horecabedrijven in algemene zin toe. Er gold geen beperking ten aanzien van de categorie of op basis van een maximale oppervlakte. In het advies van de SAOZ wordt niet tot dit nadeel geconcludeerd, terwijl dit een relevante rol speelt bij de beoordeling van de ingediende planschadeaanvraag.
8.2
Verweerder stelt dat de beperking van het totale “horeca-areaal” niet enkel nadeel oplevert, maar waarde-technisch gezien juist ook voordelen kent. Horeca is ter plaatse van de afzonderlijke objecten van aanvrager ook niet onmogelijk gemaakt, enkel nader gereguleerd. Er is geen “wezenlijke” planologische verslechtering aan de orde, laat staan een verslechtering die tot schade van betekenis zou hebben geleid. Verweerder heeft in dit verband verder gewezen op wat hij heeft overwogen over het met de nieuwe planologische regeling nagestreefde evenwicht in voorzieningen.
8.3
De rechtbank kan verweerder hierin volgen. De effecten van de planologische wijzigingen moeten in hun totaliteit worden beoordeeld. Niet louter de beperking van de horecafunctie tot in totaal 1.315 m2 leidt tot een planologisch nadeel. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat die beperking, in relatie tot het geheel aan toegestane functies, een dusdanig negatief effect heeft op de gebruiksmogelijkheden van zijn panden, dat sprake is van een planologisch nadeel en van schade die tot een tegemoetkoming in planschade aanleiding zou geven.
Dit betoog faalt.
9.1
Eiser voert aan dat hij nadeel ondervindt omdat de kantoorfunctie op de eerste en tweede verdieping op diverse percelen is weg bestemd.
Het bestemmingsplan “Centrum Sint Michielsgestel 2010” staat alleen ter plaatse van de aanduiding “specifieke vorm van kantoor-1” kantoren op de verdieping toe. Deze aanduiding geldt ter plaatse van de percelen [adres 5] en [nummer 2] . Op basis van het oude planologische regime gold deze beperking niet en konden alle bouwlagen als kantoor worden gebruikt. De SAOZ noemt deze planologische verslechtering terecht als nadelig ruimtelijk effect bij de objecten die niet zijn aangeduid als ”specifieke vorm van kantoor-1” Het ontbreekt echter aan een kwantitatieve weging van dit nadeel.
9.2
Verweerder stelt dat de SAOZ in de planologische vergelijking per afzonderlijk object de ruimtelijke gevolgen heeft beoordeeld. Er is geconcludeerd dat sprake is van planologische nadelen met name het vervallen gebruik ten behoeve van een kantoor op de verdieping en dat is in het geheel ook afdoende meegewogen.
9.3
Tegenover het wegvallen van het gebruik van de eerste en tweede verdieping van de gebouwen op diverse percelen, staan wijzigingen in het gebruik die positieve planologische effecten hebben, bijvoorbeeld in de vorm van het toestaan van een gebruik dat eerder niet mogelijk was ( [adres 4] , [nummer 5] , [nummer 6] , [nummer 2] , [nummer 7] ), of de vergroting van het bebouwingspercentage voor toegestaan gebruik ( [adres 1] , [nummer 3] en [nummer 4] ). Verweerder erkent dat de planologische vergelijking voor de objecten [adres 1] [nummer 1] en [adres 2] negatief uitvalt, met name door het vervallen van het gebruik van de verdiepingen ten behoeve van een kantoor. Verweerder stelt zich naar het oordeel van de rechtbank echter op goede gronden op het standpunt dat de planologische voordelen groot genoeg zijn om de planologische nadelen van het vervallen van het kantoorgebruik geheel te compenseren. De rechtbank betrekt hierbij dat het door verweerder nagestreefde evenwicht in voorzieningen, aangehaald in rechtsoverweging 6.1. De rechtbank acht het aannemelijk dat daarvan een waarde verhogend effect uitgaat, wat door eiser ook niet is betwist.
Ook dit betoog faalt.
10.1
Eiser voert aan dat in het advies van de SAOZ de beperking van de oppervlakte aan kantoor tot maximaal 875 m2 bvo als een vermindering van de gebruiksmogelijkheden had moeten worden benoemd en gewogen had moeten worden. Dit is niet gebeurd, zodat het advies onvolledig is en onvoldoende is gemotiveerd.
10.2
Verweerder heeft op dit punt verwezen naar wat hij heeft betoogd over de beperking van de oppervlakte van het horeca-areaal. Dit betekent dat verweerder van mening is dat de beperking van de oppervlakte aan kantoren niet enkel nadeel oplevert, maar waarde-technisch gezien juist ook voordelen kent. Het gebruik als kantoor is ter plaatse van de afzonderlijke objecten van aanvrager niet geheel onmogelijk gemaakt, enkel nader gereguleerd. Ook hier geldt daarom dat er geen “wezenlijke” planologische verslechtering aan de orde is, laat staan een verslechtering die tot schade van betekenis zou hebben geleid. Verweerder heeft verder gewezen op wat hij heeft overwogen over het met de nieuwe planologische regeling nagestreefde evenwicht in voorzieningen.
10.3
De rechtbank sluit aan bij wat zijn heeft overwogen in rechtsoverweging 8 .3. Omdat de effecten van de planologische wijzigingen in hun totaliteit moeten worden beoordeeld, kan ook niet de loutere beperking van de kantoorfunctie tot maximaal 875 m2 bvo niet tot een planologisch nadeel leiden. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat die beperking, in relatie tot het geheel aan toegestane functies, een dusdanig negatief effect heeft op de gebruiksmogelijkheden van zijn panden, dat sprake is van een planologisch nadeel en van schade die tot een tegemoetkoming in planschade aanleiding zou geven.
Dit betoog slaagt daarom evenmin.
11.1
Volgens eiser wordt de maximale bedrijfsvloeroppervlakte die volgens het bestemmingsplan mag worden gebruikt voor detailhandel en voor dienstverlening beperkt door de totale oppervlakte die voor deze functies en voor horeca, kantoor en maatschappelijke functies gezamenlijk mag worden gebruikt. Hierdoor wordt een flexibel gebruik van de bebouwing verminderd. Doorgaans worden gebouwen met een flexibel gebruik hoger gewaardeerd dan gebouwen met weinig of geen flexibiliteit. Dit wordt door de SAOZ niet onderkend.
11.2
Verweerder stelt dat het toegestaan zijn van verschillende functies op zich voor een eigenaar van een onroerende zaak gunstig is. Dat wil echter niet zeggen dat een dergelijk object daardoor per definitie meer waard is: dat hangt immers af van het antwoord op de vraag aan welke bestemming het object zijn hoogste waarde ontleend. Vaste planschaderechtspraak is ook dat het vervallen van functies alleen dan tot schade leidt, als het object daardoor in die hoogste waarde is aangetast. Belangrijk is verder dat, als die flexibiliteit ook geldt voor “alle buren”, de theoretische meerwaarde daardoor juist sterk vermindert. Dit is een element waar Antea volgens verweerder geheel aan voorbijgaat.
Verweerder wijst er verder op dat in de nieuwe situatie de planologische beperking (er mochten uitsluitend winkels zijn binnen het op de verbeelding aangegeven “differentievlak winkels”) is vervallen. In de nieuwe situatie is ook op de begane grond van de objecten [adres 4] , [nummer 5] , [nummer 6] , [nummer 2] en [nummer 7] (achterperceel) bij recht het gebruik als winkel toegestaan (ook wanneer daarvoor moet worden ge- of verbouwd). Dit is een planologisch voordeel.
11.3
Op grond van artikel 7.3, onder c, van de planregels van het nieuwe bestemmingsplan mag de gezamenlijke bedrijfsvloeroppervlakte per functie niet meer bedragen dan in de tabel is aangegeven, met dien verstande dat de gezamenlijke oppervlakte in vierkante meters voor alle functies in ieder geval niet meer mag bedragen dan het aangegeven 'totaal':
maximumoppervlakte m2 bvo
detailhandel
dienstverlening
horeca
kantoor
maatschappelijk
totaal
1.78
1.76
1.315
875
3.84
11.4
De oppervlakte aan bvo voor de verschillende functies opgeteld bedraagt 5.730 m2. De totaal toegestane oppervlakte aan bvo bedraagt 3.840 m2. Het totaal betekent weliswaar een beperking ten opzichte van de opgetelde oppervlakten, maar, anders dan eiser stelt, niet voor de functies detailhandel en dienstverlening gezamenlijk. Wel is het zo dat deze functies afzonderlijk niet tot een bvo van 3.840 m2 kunnen worden ingevuld, maar deze beperking vloeit voort uit het, naar het oordeel van de rechtbank gerechtvaardigde, streven van verweerder naar evenwicht tussen de aanwezige voorzieningen. Gezien de toekenning van de verschillende functies aan de objecten van eiser kan niet worden gezegd dat van flexibiliteit in het gebruik onvoldoende sprake is. De rechtbank deelt niet eisers suggestie dat zijn objecten hierdoor minder waard worden. De rechtbank betrekt hierbij dat eiser niet heeft aangegeven dat de gezamenlijke bvo van zijn objecten groter is dan het totaal dat in de tabel is genoemd.
Verweerder heeft verder terecht gewezen op de toegenomen gebruiksmogelijkheden van zijn objecten voor detailhandel.
Ook dit betoog faalt.
12.1
Eiser voert aan dat er een beperking is gekomen in de bouwhoogte, waar onder het oude planologische regime geen maximale bouwhoogte in het bestemmingsplan was bepaald, waardoor de aanvullende werking van de bouwverordening tot een maximale bouwhoogte leidde van 15 m. De maximale goot- en bouwhoogte van hoofdgebouwen bedragen in de nieuwe situatie 7 m en 11 m. In combinatie met de beperkingen ten aanzien van het gebruik, neemt de bvo voor diverse functies binnen de gronden fors af. Dit is door de SAOZ ten onrechte niet in beeld gebracht.
Bovendien gaat de SAOZ volgens eiser uit van een maximale goothoogte van 7 m in de oude planologische situatie. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling geldt echter dat, als er een aanduiding op de verbeelding is opgenomen en deze aanduiding in de planregels niet wordt verklaard, of als er in de planregels geen koppeling met deze aanduiding wordt gemaakt, aan deze aanduiding geen betekenis toekomt. Eiser wijst op de uitspraak van de Afdeling van 7 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1665.
In dit geval komt aan de ingetekende maximale goothoogte op de verbeelding geen betekenis toe, omdat deze niet wordt genoemd in artikel 6 van Pro de planregels.
12.2
Volgens verweerder was onder het oude planologische regime de maximale goothoogte wel bepaald. De aanduiding “7” op de verbeelding werd in het renvooi verklaard als: “maximale (goot)hoogte in meters”. In artikel 6, derde lid, van de planregels was aangegeven: “voor het bouwen gelden de aanwijzingen op de kaart (en de volgende bepalingen)”.
Bij de beoordeling van de planologische gevolgen voor de afzonderlijke objecten is telkens rekening gehouden met de maximering van de bouwhoogte in het nieuwe plan tot 11 meter. Tegenover deze beperking staan ook voordelen waarmee rekening moet worden gehouden, zoals de vergroting van het bebouwingspercentage en de steilere dakhelling.
12.3
De rechtbank volgt verweerder in zijn opvatting dat uit de aanduiding "7" op de verbeelding, in combinatie met het renvooi op de verbeelding en de tekst van artikel 6, derde lid, van de planregels, volgt dat de goothoogte binnen het bouwvlak niet meer mocht bedragen dan 7 m. Aan die aanduiding komt dus betekenis toe.
12.4
Uit de vergelijking van de bouwmogelijkheden van het oude en nieuwe planologische regime per object blijkt dat de SAOZ zich er rekenschap van heeft gegeven dat de maximale bouwhoogte, met inachtneming van de aanvullende werking van de bouwverordening, 15 m bedroeg en dat deze, als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan is gemaximeerd op 11 m. Welke relatie er bestaat tussen de beperkingen ten aanzien van het gebruik en de vermindering van de bouwhoogte, in die zin dat de combinatie daarvan zou leiden tot een forse afname van de bvo voor diverse functies, ontgaat de rechtbank.
Dat, los hiervan, de beperking in de bouwmogelijkheden in zijn totaliteit zou leiden tot een afname van de bvo, heeft eiser op geen enkele wijze onderbouwd.
Overigens heeft verweerder ook hier rekening mogen houden met de planologische voordelen.
Dit betoog faalt eveneens.
13.1
Op zichzelf is de vergroting van het bebouwingspercentage van 60% naar 80% voor de objecten [adres 1] , [nummer 3] en [nummer 4] volgens eiser een voordelig ruimtelijk effect, maar de SAOZ gaat eraan voorbij dat dit moet worden beoordeeld in relatie tot de maximale bvo’s en de beperkingen die gelden voor de verdiepingen van de bebouwing.
13.2
Volgens verweerder is niet alleen het bebouwingspercentage voor de percelen [adres 1] , [nummer 3] en [nummer 4] gestegen van 60% naar 80%, maar is ter plaatse van deze percelen ook sprake van een verruiming van de voor wonen toegestane mogelijkheden. Dit biedt een flexibeler invulling.
13.3
De rechtbank vermag niet in te zien dat de planologische vergelijking op dit punt per saldo negatief zou moeten uitvallen. Verweerder ontkent niet dat de voordelige en nadelige gevolgen van de planologische wijziging met elkaar moeten worden vergeleken, maar de beoordeling van verweerder pakt anders uit dan eiser voorstaat. Verweerder heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat sprake is van een verruiming van de planologische mogelijkheden wat woningbouw betreft.
Op grond van artikel 6, derde lid, onder h 1, van de planregels van het bestemmingsplan "Petrus Dondersplein/Heesakkerstraat e.o.", zoals dat op 16 februari 1995 was gewijzigd, was met betrekking tot bij woningen behorende bijgebouwen bepaald dat het oppervlak van hoofdgebouw en bijgebouwen gezamenlijk ten hoogste 40% van het oppervlak van het bouwperceel mocht bedragen. Deze beperking geldt niet langer op basis van het nieuwe planologische regime. Zoals verweerder terecht heeft betoogd, is er ter plaatse van onder andere de gestapelde woonbebouwing c.q. appartementen op [adres 1] en [nummer 3] sprake van een verruiming van de voor wonen toegestane mogelijkheden. Hieraan doet niet af dat het perceel voor andere functies voor maximaal 60% mocht worden bebouwd.
Ook dit betoog kan niet slagen.
14.1
Eiser ziet de vergroting van de dakhelling van de kap van maximaal 65o naar 89o niet als een planologisch voordeel. Er is sprake van bestaande bebouwing en niet staat vast of herontwikkeling of nieuwbouw van een locatie rendabel zou zijn. Bovendien kon in de oude situatie, nog los van de maximale bouwhoogte van 15 m, boven de goot door middel van ruime dakkapellen een vergelijkbaar bouwvolume gerealiseerd worden.
Voor het object [adres 1] - [nummer 3] heeft eiser een waardebepaling van Antea Group, gedateerd 27 maart 2019, in het geding gebracht, waarin een vergelijking wordt gemaakt tussen de woningbouwmogelijkheden in de oude en de nieuwe planologische situatie en, aan de hand van een taxatie, wordt betoogd dat de planschade alleen al voor dit object € 340.000,00 bedraagt.
14.2
Volgens verweerder is er wel degelijk sprake van een planologisch voordeel. Door deze wijziging behoeft de eerste verdieping (goothoogte maximaal 7 meter) niet meer met een kap tot een dakhelling van maximaal 65 graden te worden afgedekt, maar kan bijna verticaal worden gebouwd tot een bouwhoogte van 11 meter. Zo levert bijvoorbeeld een thans mogelijk gemaakte kapconstructie met een mansardekap relatief veel meer (nuttig) gebruiksoppervlak op.
Volgens verweerder is de waardebepaling van Antea evident onjuist. Zij heeft dat ter zitting aan de hand van tekeningen onderbouwd.
14.3
De rechtbank volgt verweerder in zijn opvatting dat sprake is van een verruiming van de planologische mogelijkheden. De rechtbank acht niet aannemelijk dat onder het oude planologische regime een vergelijkbaar bouwvolume had kunnen worden gerealiseerd door het aanbrengen van dakkapellen. Ook in thans is het aanbrengen van ruime dakkapellen niet uitgesloten.
Dat niet vast staat of herontwikkeling of nieuwbouw rendabel is, is niet relevant, omdat sprake is van een vergelijking van planologische mogelijkheden die in theorie kunnen worden benut.
14.4
De rechtbank kent aan de waardebepaling van Antea Group geen doorslaggevende betekenis toe, omdat in deze planschadebeoordeling op een belangrijk punt een onjuist uitgangspunt wordt gehanteerd. Zo wordt in die beoordeling uitgegaan van een voorheen bestaande mogelijkheid om het betrokken perceel voor maximaal 80% te bebouwen, waar dit voor gebouwen met in de plint een andere functie dan wonen op grond van het oude planologische regime maximaal 60% was. Omdat het bebouwen tot 80% afhankelijk was van de invulling van andere percelen met dezelfde bestemming en niet is komen vast te staan dat er voldoende planologische ruimte was om van die mogelijkheid gebruik te maken, had Antea dit niet als uitgangspunt mogen hanteren.
Ook dit betoog faalt.
15.1
De SAOZ heeft volgens eiser niet heeft onderkend dat onder het oude planologische regime ten aanzien van het gebruik van de begane grond van de bebouwing voor detailhandel geen planologische beperking gold wanneer er geen bouwactiviteiten noodzakelijk waren. Als er geen bouwwerkzaamheden nodig waren om winkels te realiseren, kon dit gebruik op grond van het oude planologische regime ook buiten het "differentiatievlak winkel" niet worden tegengehouden. Van een voordelig planologisch effect van de nieuwe planologische regeling is dan ook geen sprake.
Voor het geval deze opvatting niet wordt gedeeld, voert eiser aan dat burgemeester en wethouders op basis van het oude planologische regime bevoegd waren om vrijstelling te verlenen ten behoeve van winkels op gronden zonder de aanduiding "differentievlak winkel". Aan de vestiging moest een haalbaarheidsonderzoek ten grondslag te liggen, tenzij het de verplaatsing van een winkel binnen de kern Sint-Michielsgestel betrof. Over het onderzoek werd advies ingewonnen bij de (voormalige) Rijksconsulent voor Economische zaken. Weliswaar bestond er beleidsvrijheid voor het college om de vrijstelling niet te verlenen, maar de criteria voor medewerking waren zodanig geformuleerd, dat de gemeentelijke medewerking met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet kon worden geweigerd, wanneer een positief haalbaarheidsonderzoek (en bij een verplaatsing binnen de kern ook een positief advies van de Rijksconsulent) werd overgelegd. Deze binnenplanse vrijstellingsbevoegdheid diende daarom maximaal te worden ingevuld bij de planologische vergelijking.
15.2
Voor de percelen [adres 1] , [nummer 3] , en [nummer 1] en [adres 2] gold de aanduiding “differentievlak winkel”. Deze aanduiding bracht in planologisch opzicht een beperking met zich. Op de gronden waarop deze aanduiding niet gold ( [adres 4] , [nummer 5] , [nummer 6] , [nummer 2] en [nummer 7] (achterperceel) mocht geen winkel worden gebouwd, of een bestaand pand daartoe worden verbouwd.
Volgens verweerder kon het gebruik ten behoeve van een winkel (bijvoorbeeld een supermarkt) in de praktijk uitsluitend worden geëffectueerd door ondergeschikte, of grondige bouwactiviteiten. Op gronden waarop de aanduiding niet van toepassing was, kon daardoor praktisch geen relevant gebruik ten behoeve van een winkel en zeker niet ten behoeve van een supermarkt worden geëffectueerd. In de nieuwe planologische situatie is deze beperking onverkort vervallen, zodat ook op de gronden [adres 4] , [nummer 5] , [nummer 6] , [nummer 2] en [nummer 7] (achterperceel) thans direct bij recht het gebruik ten behoeve van een winkel op de begane grond mogelijk is.
Een in een bestemmingsplan opgenomen vrijstellings- of ontheffingsmogelijkheid moet bij de bepaling van de maximale invulling van een bestemmingsplan buiten beschouwing worden gelaten en mag daarom niet in de planvergelijking worden betrokken. Er is geen aanleiding om hierover anders te oordelen, als zowel het oude als het nieuwe planologische regime onder de Wet op de Ruimtelijke ordening tot stand zijn gekomen (uitspraak van de Afdeling van 1 augustus 2012 ECLI:NL:RVS:2012:BX3316). Het ligt volgens verweerder voor de hand om aan te nemen dat hetzelfde geldt voor een in een bestemmingsplan opgenomen mogelijkheid om bij omgevingsvergunning af te wijken van regels van het bestemmingsplan (uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 ECLI:NL:RVS:2016:2582).
15.3
De rechtbank volgt verweerder in zijn opvatting dat het realiseren van een winkel zonder het uitvoeren van, al is het maar summiere, bouwwerkzaamheden niet goed voorstelbaar is. Overigens kan uit het samenstel van de planregels worden afgeleid dat de planwetgever met artikel 6 , derde lid, onder c, van die regels niet zozeer het bouwen van winkels in enge zin heeft willen reguleren, maar de vestiging van winkels. De rechtbank leidt dit af uit de bewoordingen van onderdeel d van artikel 6 , derde lid, van de planregels, dat spreekt over de "situering" van onder andere winkels en van artikel 6 , zesde lid, van de planregels, dat betrekking heeft op de vrijstelling voor de "vestiging van een winkel".
Wat het gebruik van de binnenplanse vrijstellingsbevoegdheid onder het oude planologische regime betreft, volgt de rechtbank verweerders opvatting dat de mogelijk om vrijstelling te verlenen, op grond van de jurisprudentie van de Afdeling, niet bij de maximale invulling van de planologische mogelijkheden op grond van het oude planologische regime mocht worden betrokken.
Dit betoog slaagt niet.
16.1
Volgens eiser had verweerder, nu hij niet inzichtelijk heeft gemaakt welke oppervlakten, bouwvolumes en functies per object hebben geleid tot de conclusie dat er per saldo geen sprake is van een planologisch nadeel, een taxatie moeten uitvoeren. Bij het achterwege blijven van een taxatie heeft verweerder ook niet kunnen volstaan met een inpandige opname van alleen het object [adres 3] . Een volledig beeld van de diverse bouwwerken draagt zijns inziens bij aan de inschatting van de planologische mogelijkheden voor een specifiek gebouw.
16.2
Volgens verweerder was het zonder een gedetailleerde taxatie voldoende duidelijk dat de planologische voordelen voor de objecten groot genoeg zijn om de planologische nadelen helemaal te compenseren. Anders dan Antea meent, was een volledige inpandige opname van de merendeels verhuurde en verkochte objecten was niet nodig om die conclusie te kunnen trekken. Verweerder heeft bij dit oordeel betrokken dat Antea in haar beoordeling de voordelen van de planwijziging niet heeft benoemd, of deze kennelijk heeft onderschat.
16.3
Volgens de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 3 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4335) is een begroting van de waardevermindering respectievelijk waardevermeerdering niet nodig, indien de conclusie dat per saldo geen planologisch nadeel wordt geleden ook zonder die begroting voldoende inzichtelijk en overtuigend is.
De rechtbank is van oordeel dat hiervan ook in dit geval sprake is. De rechtbank betrekt hierbij dat verweerder, aan de hand van het advies van de SAOZ, voldoende heeft verduidelijkt welke planologische voordelen aan de planologische wijziging zijn verbonden.
Eiser benadrukt, met de door Antea geformuleerde beroepsgronden en de waardebepaling van het object [adres 1] - [nummer 3] , hier tegenover met name per object (een combinatie van) de nadelige gevolgen, zonder het oog te hebben voor de positieve gevolgen van de planologische wijziging.
Wat eiser heeft aangevoerd bevat hiermee geen concrete aanknopingspunten om aan de juistheid of volledigheid van het advies van de SAOZ te twijfelen. Verweerder mocht dan ook van dit advies uitgaan.
Ook dit betoog faalt.
17. Het beroep is, gelet op het voorafgaande, ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. de Lange, rechter, in aanwezigheid van
mr. I.M.C. van Og, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 13 augustus 2019.
De griffier is buiten staat om rechter
deze uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.