ECLI:NL:RBOBR:2019:2410

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 18/2654

uitspraak van de meervoudige kamer van 29 april 2019 in de zaak tussen

Scouting Frederik Hendrik, te Breda, eiseres

(gemachtigden: [naam] en [naam] ),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, verweerder

(gemachtigden: M.P.A. van de Luytgaarden en F.P.M. Snijders).

Procesverloop

Bij besluit van 16 maart 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het subsidieverzoek van eiseres afgewezen.

Bij besluit van 21 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard, maar de rechtsgevolgen van het primaire besluit met een gewijzigde motivering in stand gelaten.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 januari 2019. Eiseres en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

Na de zitting heeft de rechtbank de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.

Overwegingen

Het juridische en beleidskader van de gemeente Breda

1. Op 29 september 2016 heeft de gemeenteraad van Breda de ‘Algemene subsidieverordening Breda 2017’ vastgesteld. Op grond van artikel 1:3 van deze verordening is verweerder bevoegd te besluiten over het verstrekken van subsidies. Op grond van artikel 2:1 kan verweerder een subsidieplafond vaststellen. In artikel 4:1 staan de gronden op grond waarvan verweerder een subsidieaanvraag kan weigeren.

2. De gemeente Breda heeft haar subsidiebeleid voor het sociaal domein grondig aangepast. Uitgangspunt voor het in 2018 geldende beleid is de notitie ‘Breda Basis kader subsidie uitvraag 2016’ en het beleidskader ‘Kader Breda Doet, samen verder!’. De gemeente stelt volgens dit beleidskader subsidie beschikbaar op basis van vijf vooraf vastgestelde thema`s. Deze thema`s worden elk aan een eigen thematafel besproken, waar de gemeente samen met maatschappelijke partners aan deelneemt. Een van deze Thematafels betreft ‘Breda Opgroeien’ (hierna: de Thematafel)

3. In de notitie ‘Aan tafel!’ is het proces van de thematafels uiteengezet. Dat proces houdt kort gezegd in dat als partijen in aanmerking willen komen voor gemeentelijke subsidie, zij kunnen meedoen door plaats te nemen aan een thematafel. Aan de thematafels wordt een gezamenlijk uitvoeringsplan opgesteld, samen met een begroting. Dit uitvoeringsplan wordt gezien als een algemene subsidieaanvraag, met een looptijd van meerdere jaren. Als het de thematafel niet lukt met een gezamenlijk uitvoeringsplan te komen, dan kan verweerder de partijen vragen alsnog afzonderlijke subsidieaanvragen in te dienen. In de notitie ‘Aan Tafel’ is verder aangegeven dat de thematafels geen besluiten nemen over de subsidieverdeling. Zij hebben een adviserende rol naar verweerder, maar uiteindelijk neemt verweerder de besluiten. Naarmate de thematafels zorgvuldiger werken bij het opstellen van een gezamenlijk uitvoeringsplan, wordt de toetsing door verweerder marginaler. Er kunnen ook plannen worden ingediend bij verweerder los van de thematafels. Losse plannen worden altijd voorzien van een advies van een thematafel als het onderwerp daar aanleiding toe geeft.

4. Verweerder heeft tot slot nog relevante beleidsregels vastgesteld in het ‘Besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda houdende regels betreft de subsidieverstrekking Nadere regels subsidieverstrekking Breda 2017’. In artikel 2:3, eerste lid, van dit Besluit zijn thematafels gedefinieerd als een door verweerder als zodanig aangeduide overlegstructuur gericht op in ieder geval het opstellen van een uitvoeringsplan. Het tweede lid van deze bepaling geeft aan dat een ieder kan deelnemen aan een thematafel.

Wat er vooraf ging aan deze zaak

5. Eiseres is een scouting vereniging. Bij brief van 22 september 2017 heeft eiseres subsidie aangevraagd voor het jaar 2018 ter hoogte van € 5.000,-. In de aanvraag is aangegeven dat de subsidie wordt gebruikt voor het uitvoeren van de activiteiten van eiseres.

6. Verweerder heeft de aanvraag van eiseres ter advisering voorgelegd aan de deelnemers van de Thematafel. De Thematafel heeft verweerder geadviseerd de aanvraag niet te honoreren. De deelnemers van de Thematafel hebben aangegeven dat zij van mening zijn dat de activiteiten van de scouting bijdragen aan de algemene doelstellingen van de Thematafel, maar hebben geadviseerd hiervoor geen financiële bijdrage te verlenen. In plaats daarvan heeft de Thematafel geadviseerd aan eiseres aan te bieden dat zij deskundigheidsbevordering kan krijgen van de partners van de Thematafel. Extra scholing kan dan plaatsvinden binnen Breda, in plaats van bij Scouting Nederland.

7. In het primaire besluit geeft verweerder aan dat het advies van de Thematafel wordt overgenomen. De partners aan de Thematafel hebben een gezamenlijk inhoudelijk plan voor 2018 opgesteld. Verweerder heeft om die reden de subsidieverzoeken niet inhoudelijk geanalyseerd, maar marginaal getoetst. De in het gezamenlijk plan verwoorde doelstellingen, activiteiten en ambities geven volgens verweerder een samenhangend en stimulerend jeugd- en jongerenbeleid.

8. In het bestreden besluit is de afwijzing van de subsidieaanvraag van eiseres gehandhaafd. Daarbij verwijst verweerder naar het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften. In dit advies staat onder meer het volgende:

“Naar de mening van de commissie ontbreekt een deugdelijke motivering voor de afwijzing van de aanvraag. Het college kan zich daarbij niet louter baseren op het advies van de thematafel. Ook is onvoldoende inzicht gegeven in het advies van de thematafel waardoor de motivering onvoldoende kenbaar is zoals voorgeschreven in artikel 3:49 van de Awb. Verder stelt de commissie vast dat een wettelijke grondslag voor de afwijzing ontbreekt in het bestreden besluit.”

“De commissie meent dat bij de beoordeling van de subsidieaanvraag een onderscheid moet worden gemaakt tussen de gevraagde deskundigheidsbevordering en de overige scoutingactiviteiten. De commissie meent dat de (impliciet in natura) toegewezen subsidie voor deskundigheidsbevordering, uitgaande van de gereserveerde bedragen hiervoor genoemd in het uitvoeringsplan, specifieker hoort te worden toegekend. De overige scoutingactiviteiten zijn niet meegenomen in de primaire beoordeling. In de beslissing op bezwaar kan het college dit herstellen. Hierbij geeft de commissie het college in overweging om bezwaarmaker in de gelegenheid te stellen om deze overige activiteiten nader te specificeren.”

“De commissie meent dat het proces en de gekozen werkwijze van de thematafels niet kan leiden tot herroeping van het bestreden besluit. Zoals hiervoor aangegeven, concludeert de commissie wel dat het college niet alléén mag afgaan op het advies van de betreffende thematafels.”

9. In het bestreden besluit geeft verweerder aan dat de Thematafel op een zorgvuldige wijze heeft geadviseerd over het subsidieverzoek. Uit de met eiseres gevoerde gesprekken is verweerder gebleken dat het verzoek voornamelijk gaat om een bijdrage voor de kosten van deskundigheidsbevordering en ondersteuning. De Thematafel is beperkt in zijn financiële mogelijkheden door een subsidieplafond en verweerder meent dat eiseres voor de benodigde deskundigheidsbevordering gebruik kan maken van de mogelijkheden van de partners van de Thematafel.

Bespreking van de beroepsgronden

10. De meest verstrekkende beroepsgrond van eiseres is dat het subsidieproces niet transparant is verlopen en het bestreden besluit om die reden moet worden vernietigd. Eiseres heeft hiervoor aangevoerd dat de afwijzing van haar aanvraag is gebaseerd op een advies van de Thematafel terwijl aan deze Thematafel vertegenwoordigers van organisaties zitten die zelf belang hebben bij de subsidieverlening, omdat zij zelf subsidies ontvangen. Voor kleine organisaties zoals eiseres is het niet goed mogelijk deel te nemen aan de thematafels gelet op de tijd die dit in beslag neemt, zodat zij geen vergelijkbare positie kon verkrijgen.

11. Verweerder heeft in reactie aangevoerd dat er geen sprake is van een eigen belang van de deelnemende partijen. De van tevoren geformuleerde doelstellingen van de Thematafel zijn het uitgangspunt bij de advisering door de Thematafel en niet het belang van de maatschappelijke partners. Bij de bijeenkomsten van de Thematafels is een ambtenaar van de gemeente aanwezig om voor objectiviteit te zorgen. Verder is het effect van samen besluiten over de verdeling van de subsidies dat iedereen ook samenwerkt. Iedereen kan aanschuiven aan de Thematafel. Voor kleinere organisaties geldt dat ze kunnen aansluiten bij grotere partijen, die hun belangen dan meenemen aan de Thematafel. Bovendien gaat het om slechts één overleg per maand, zodat ook kleinere organisaties best kunnen meedoen. Verder moeten de leden van de Thematafel aan elkaar verantwoorden wat ze met de middelen doen. Tot slot geeft verweerder aan dat de partners van de Thematafel een advies geven over de subsidieverdeling, en verweerder ervoor kan kiezen dit advies al dan niet te volgen.

12. Verweerder heeft voor de Thematafel voor het jaar 2018 een subsidieplafond van
€ 7.095.000,- vastgesteld. De Thematafel heeft ten behoeve van het jaar 2018 een gezamenlijk uitvoeringsplan opgesteld. In de daarbij horende begroting is subsidie gereserveerd voor de projecten van tien organisaties. Daarnaast is € 30.878,- gereserveerd voor ‘Ondersteuning en kwaliteitsverbetering vrijwilligersorganisaties’. Het gezamenlijk uitvoeringsplan is ondertekend door medewerkers van zes organisaties. Deze zes organisaties ontvangen volgens de begroting gezamenlijk € 6.981.476,- van het totale bedrag aan subsidie in 2018. In totaal is € 7.026.100,- aan subsidie verdeeld in de begroting. Het resterende bedrag van € 68.900,- is als bestemmingsreserve aangemerkt voor projecten die later in het jaar nog zouden kunnen opkomen, zo heeft verweerder ter zitting aangegeven.

13. De beroepsgrond van eiseres dat de afwijzing van de subsidieaanvraag niet transparant is omdat deze is gebaseerd op een advies van vertegenwoordigers van organisaties die zelf ook subsidie ontvangen, begrijpt de rechtbank als een beroep op artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Artikel 2:4 van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan zijn taak vervult zonder vooringenomenheid. Ook de schijn van belangenverstrengeling dient te worden vermeden. Op grond van het tweede lid waakt het bestuursorgaan ertegen dat voor het bestuursorgaan werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden. Met het begrip ‘persoonlijk’ is blijkens de wetsgeschiedenis van de totstandkoming van het artikel (Kamerstukken II 1988/89, 21221, 3, p. 55) gedoeld op ieder belang dat niet behoort tot de belangen die het bestuursorgaan uit hoofde van de hem opgedragen taak behoort te behartigen. Deze bepaling is ook van toepassing op het functioneren van adviesorganen.

14. De rechtbank stelt vast dat de deelnemers aan de Thematafel zowel over hun eigen subsidieaanvragen hebben geadviseerd, als over de subsidieaanvragen van andere organisaties zoals eiseres. In het geval van eiseres hebben zij voorts zowel geadviseerd over de vraag of de subsidieaanvraag voldoet aan de doelstellingen van de thematafel, als over de vraag of een financiële bijdrage moet worden toegekend. De inrichting van dit systeem leidt er naar het oordeel van de rechtbank toe dat de deelnemers aan de thematafel in staat zijn te bevorderen dat hun eigen subsidieaanvragen worden ingewilligd en dat andere subsidieaanvragen niet, of tot een lager bedrag, worden ingewilligd. Door over andere subsidieaanvragen negatief te adviseren, kunnen zij indirect de beslissing ten aanzien van hun eigen aanvragen beïnvloeden omdat er op die wijze meer subsidiegeld beschikbaar blijft. In dat systeem is in ieder geval sprake van een schijn van vooringenomenheid, omdat verweerder zich laat adviseren door personen met een persoonlijk belang in de zin van artikel 2:4, tweede lid, van de Awb.

15. Dat het subsidieplafond in dit geval niet is bereikt, leidt er naar het oordeel van de rechtbank niet toe dat de schijn van vooringenomenheid is weggenomen. De deelnemers aan de Thematafel hebben het resterende bedrag van € 68.900,- immers aangemerkt als bestemmingsreserve. Later in het jaar kan dat bedrag daarmee alsnog worden besteed aan projecten van deelnemers aan de Thematafel.

16. De rechtbank begrijpt dat verweerder met de door hem genoemde maatregelen – de vooraf geformuleerde doelstellingen, de samenwerking tussen de deelnemers, de toegankelijkheid tot de Thematafel voor één ieder, de aanwezigheid van een ambtenaar van de gemeente en de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid bij verweerder – oog heeft gehad voor de noodzaak van een zorgvuldige en eerlijke besluitvorming. Echter, die maatregelen kunnen niet voorkomen dat een deelnemer aan de Thematafel in staat is te bevorderen welke subsidieaanvragen wel of juist niet worden ingewilligd. Daarmee kunnen deze maatregelen (de schijn van) vooringenomenheid derhalve niet tegengaan.

17. In het geval van eiseres is daarnaast nog in het bijzonder sprake van schijn van belangenverstrengeling voor zover het betreft het advies van de Thematafel over de deskundigheidsbevordering bij eiseres. De deelnemers aan de Thematafel hebben geadviseerd de subsidieaanvraag ook voor dat gedeelte af te wijzen en in plaats daarvan aan te bieden dat eiseres zich kan laten bijscholen in Breda. Daarvoor is vervolgens een bedrag van € 30.878,- gereserveerd op de begroting van de Thematafel, ten behoeve van een organisatie die is vertegenwoordigd aan de Thematafel. Het komt er dus op neer dat op basis van de subsidieaanvraag van eiseres subsidie is gereserveerd voor een deelnemer van de Thematafel, zonder dat dat is waar eiseres om heeft gevraagd, terwijl eiseres daardoor niet meer de mogelijkheid heeft zelf te kiezen voor de organisatie die de betreffende scholing wat haar betreft het beste kan verzorgen.

Conclusie

18. De rechtbank concludeert dat het advies van de Thematafel niet op voldoende zorgvuldige wijze tot stand is gekomen omdat het is verstrekt door deelnemers aan de Thematafel, die gelet op hun persoonlijk belang niet hadden mogen adviseren aan verweerder. Het advies had derhalve ook niet aan het primaire besluit van verweerder ten grondslag mogen worden gelegd. Het primaire besluit is onzorgvuldig voorbereid. Dit brengt mee dat verweerder de afwijzing van de aanvraag van eiseres ten onrechte heeft gehandhaafd in het bestreden besluit.

19. De beroepsgrond van eiseres slaagt, zodat het bestreden besluit reeds daarom dient te worden vernietigd. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien. Verweerder zal de aanvraag van eiseres opnieuw inhoudelijk en met inachtneming van deze uitspraak moeten beoordelen. Bij het nemen van een nieuw besluit zal verweerder ook het volgende in acht moeten nemen.

20. In het bestreden besluit is geen wettelijke grondslag voor de weigering van de aanvraag van eiseres genoemd. Ook is niet toegelicht waarom de aanvraag van eiseres is afgewezen. Evenmin is een splitsing gemaakt van de subsidieaanvraag van eiseres in een deel voor scholing en een deel voor scoutingactiviteiten, conform het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften. Op al deze punten voldoet het bestreden besluit niet aan de motiveringsplicht. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak, waarbij de schijn van vooringenomenheid moet worden voorkomen, het proces van heroverweging inzichtelijk dient te worden gemaakt, en inhoudelijk op de door eiseres aangevoerde gronden moet worden beslist. De rechtbank zal hier een termijn voor stellen van twaalf weken.

21. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard moet verweerder het betaalde griffierecht aan eiseres vergoeden.

22. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 272,90 (€22,20 voor reiskosten en € 164,- voor verletkosten van [naam] en € 17,40 voor reiskosten en € 69,30 voor verletkosten van [naam] ).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;

- draagt verweerder op binnen 12 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € €338,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 272,90.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Palmboom, voorzitter, en mr. H.M.H. de Koning en mr. M.J.H.M. Verhoeven, leden, in aanwezigheid van mr. D.M Manie, griffier. De beslissing is in het openbaar geschied op 29 april 2019.

de griffier is buiten staat deze voorzitter

uitspraak te ondertekenen

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.