Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 17/3065
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 november 2018 in de zaak tussen
[eisers] , te [woonplaats] , eisers,
(gemachtigde: mr. N.M.C.H. Crooijmans),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Son en Breugel, verweerder,
(gemachtigden: E.L.A. Kramer, J. Aarts en J. van den Braak).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam], te [vestigingsplaats] (vergunninghoudster), gemachtigde: [naam] .
[naam], te [vestigingsplaats] (vergunninghoudster), gemachtigde: [naam] .
Procesverloop
Bij besluit van 3 oktober 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan derde-partij omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van en in werking hebben van een agrarisch bedrijf met vleeskuikens op het adres [adres] te [vestigingsplaats] .
Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 april 2018. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door mr. P.G. Grijpstra, in de plaats van hun gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. Voor vergunninghoudster zijn [naam] en [naam] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van vergunninghoudster.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting, aansluitend aan de behandeling ter zitting, geschorst.
Op 22 mei 2018 heeft verweerder, onder intrekking van de op 3 oktober 2017 verleende omgevingsvergunning, opnieuw omgevingsvergunning verleend aan vergunninghoudster (het herstelbesluit 1). Eisers hebben hierop gereageerd. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder op 7 augustus 2018 een nieuw herstelbesluit genomen (herstelbesluit 2). Eisers hebben hierop gereageerd. Vervolgens heeft de rechtbank met instemming van partijen het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1.1
Vergunninghoudster heeft een veehouderij aan de [adres] te [vestigingsplaats] . Hiervoor heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (GS) op 30 september 2011 omgevingsvergunning verleend. Tot de inrichting behoort een verbrandingsinstallatie voor houtsnippers. Vergunninghoudster heeft op 6 maart 2017 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen, afwijken van het bestemmingsplan en het veranderen van de werking van de inrichting. Bedoeling is dat de installatie ook mest als brandstof gaat gebruiken. Het plan voldoet niet aan de planregels, wat de afstand van de bedrijfsgebouwen tot de zijdelingse perceelsgrens (van minimaal 5 meter) betreft. De inrichting is op basis van artikel 1.2 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm) een type C-inrichting en moet worden aangemerkt als een IPPC-installatie. De inrichting wordt gewijzigd binnen het bestaande bouwvlak. Voor het voorgenomen project is op 20 juli 2016 een vergunning op basis van de Wet natuurbescherming (Wnb) voor de Natura 2000-activiteiten aangevraagd. Omdat deze vergunning is aangevraagd voordat de aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend, is een verklaring van geen bedenkingen van GS niet nodig.
1.2
Het project waarvoor vergunning wordt gevraagd betreft het slopen van de bestaande stallen B en C en het oprichten van een gehele nieuw stal B voor het houden van vleeskuikens. Ten opzichte van de geldende vergunning worden de volgende veranderingen aangevraagd:
- Het oprichten van een nieuwe stal B, voor het huisvesten van 39.900 vleeskuikens. Deze stal zal worden voorzien van een verwarmingssysteem met (indirect gestookt) warmteheaters en ventilatoren (BWL 2009.14.V5), in combinatie met een ionisatiesysteem met negatieve coronadraden (BWL 2009.18);
- Het herinrichten van de bestaande stal D, voor het houden van 3 volwassen paarden en 20 stuks vleesvee, alsmede het plaatsen van een vergassingsinstallatie voor de eigen geproduceerde mest;
- De nieuw op te richten stal B, alsmede alle bestaande stallen E, F, G en H, worden verwarmd met warmte afkomstig uit de opgestelde vergassingsinstallatie in stal D.
1.3
Het ontwerpbesluit heeft van 22 augustus 2017 tot en met 2 oktober 2017 ter inzage gelegen. Eisers wonen in de directe omgeving van de inrichting en hebben hierop gereageerd.
2.1
Eisers voeren aan dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 34 (mestbewerking) van de Verordening ruimte Noord-Brabant (VrNB), omdat dit ertoe leidt dat binnen de inrichting de bestaande gebruiksoppervlakte van bebouwing voor mestbewerking toeneemt, terwijl niet aan de in deze bepaling genoemde voorwaarden wordt voldaan. Verweerder heeft hier ten onrechte geen overweging over opgenomen.
2.2
Verweerder stelt hierover dat de mogelijke strijdigheid met de Verordening niet in de zienswijze is aangevoerd. De toetsing aan de Verordening vindt niet plaats binnen de toetsing van de activiteit onder artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo. Daarmee is sprake van een ander besluitonderdeel waarover geen zienswijze is ingediend. Het beroep is op dit punt volgens verweerder niet-ontvankelijk.
2.3
De rechtbank stelt vast dat in de zienswijzen geen gronden worden aangevoerd tegen de bouw van de verbrandingsinstallatie of de afwijking van het bestemmingsplan. Er worden alleen vraagtekens gesteld bij de milieugevolgen van de installatie. In het beroep wordt voor het eerst gesteld dat de omgevingsvergunning is verleend in strijd met de VrNB. Het beroep richt zich daarmee tegen besluitonderdelen die niet zijn bestreden in de zienswijzen. Artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staat er in dat geval aan in de weg dat tegen deze besluitonderdelen beroep kan worden ingesteld.
De rechtbank is daarom van oordeel dat het beroep, voor zover het zich richt tegen het besluitonderdeel bouwen en het besluitonderdeel afwijken van het bestemmingsplan, niet ontvankelijk is. Dit oordeel strekt zich ook uit tot de herstelbesluiten.
3. In het herstelbesluit 1 wordt het bestreden besluit ingetrokken. In het herstelbesluit 2 worden het herstelbesluit 1 en het bestreden besluit nogmaals ingetrokken. De rechtbank merkt de herstelbesluiten 1 en 2 aan als besluiten in de zin van artikel 6:19 van de Awb. Het beroep van eisers tegen het bestreden besluit richt zich van rechtswege ook tegen de herstelbesluiten. Uit het herstelbesluit 2 volgt dat de beroepen tegen het bestreden besluit en het herstelbesluit 1 gegrond zijn. De rechtbank zal het ingetrokken bestreden besluit en het ingetrokken herstelbesluit 1 voor alle duidelijkheid vernietigen.
4. Na het herstelbesluit 2 is tussen partijen niet langer in geding dat paragraaf 3.2.1 van het Abm niet van toepassing is op de vergassingsinstallatie, omdat sprake is van een stookinstallatie waarin een andere stof wordt verstookt dan een van de in bijlage I onderdeel C, categorie 14, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) genoemde stoffen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat mest niet kan worden beschouwd als biomassa, zoals dat is gedefinieerd in artikel 1.1 van het Abm en bijlage 1 van het Bor. Dierlijke mest maakt namelijk een substantieel deel uit van de brandstof voor de vergassingsinstallatie.
5. In herstelbesluit 1 is een aantal aanvullende voorschriften met betrekking tot de vergassingsinstallatie opgenomen. Eisers hebben hierop gereageerd en hebben wijzigingen en aanvullingen voorgesteld. In herstelbesluit 2 zijn deze voorstellen allemaal overgenomen, met uitzondering van de voorstellen met betrekking tot voorschrift 4.1.1.
6. In het deskundigenrapport van de deskundige van eisers van 21 december 2017 worden nog andere kritiekpunten genoemd. De rechtbank zal deze kritiekpunten hieronder behandelen.
7.1
Eisers wijzen er op dat de inrichtingstekening niet duidelijk is. Op de tekening staan zowel een biomassaketel, als een ketel gestookt op houtsnippers.
7.2
Ter zitting heeft de deskundige van vergunninghoudster aangegeven dat er naast de bestaande verbrandingsinstallatie voor houtsnippers een vergassingsinstallatie wordt gerealiseerd in gebouw J. De bestaande verbrandingsinstallatie voor houtsnippers is niet vergund in het bestreden besluit (en ook niet in herstelbesluit 1 of 2), maar valt onder de werkingssfeer van het Abm.
7.3
Met deze uitleg is, naar het oordeel van de rechtbank, de onduidelijkheid weggenomen.
8.1
Er zijn vragen gesteld over het vermogen van de vergassingsinstallatie en de nieuw te realiseren organic rankine cycle (ORC).
8.2
Ter zitting heeft de deskundige van vergunninghoudster aangegeven dat in een ORC slechts warm water wordt omgezet in elektriciteit. Verder heeft hij aangegeven wat het vermogen is van de ORC en de vergassingsinstallatie.
8.3
Op basis hiervan ziet de rechtbank niet in welke nadelige gevolgen voor het milieu door de ORC kunnen optreden, behoudens de mogelijke lekkage van thermische olie. Verweerder heeft ervan kunnen afzien om in het herstelbesluit 2 beperkingen te verbinden aan het in werking zijn van de ORC.
Het herstelbesluit 2 voorziet in beperkingen aan de emissie van de vergassingsinstallatie. Het is bovendien duidelijk dat alleen mest van eigen bedrijf in de vergassingsinstallatie wordt gebruikt. Onder deze omstandigheden hoeft in het herstelbesluit geen beperking te worden verbonden aan het vermogen van de vergassingsinstallatie.
9.1
Er is tot slot gewezen op de mogelijkheid dat de ORC thermische olie kan gaan lekken, waardoor de bodem kan worden verontreinigd.
9.2
De rechtbank is van oordeel dat de normen met betrekking tot de bescherming van de bodem onder de ORC kennelijk niet strekken ter bescherming van de belangen van eisers die op meer dan 100 meter afstand wonen. Gelet op artikel 8:69a van de Awb, kan deze beroepsgrond niet tot vernietiging van het herstelbesluit 2 leiden.
10.1
Eisers richten hun pijlen vooral op voorschrift 4.1.1 van het herstelbesluit 2. In voorschrift 4.1.1 worden emissiebeperkingen aan puntbronnen (de vergassingsinstallatie) gegeven. Dit voorschrift luidt als volgt:
De emissie van stoffen afkomstig van de vergassingsinstallatie voor mest met ORC (verder genoemd installatie) mag niet meer bedragen dan:
- 40 mg/nm3 totaal stof
- 300 mg/nm3 Nox
- 200 mg/nm3 SO2
De deskundige van eisers pleit voor een aanscherping van deze emissienormen door een volumegehalte aan zuurstof op te nemen en de emissienorm voor Nox aan te scherpen naar 70 mg/nm3 Nox . Eisers betwisten niet dat de emissiewaarden juist zijn als uitsluitend biomassa zou worden vergast. Als strooiselmest wordt gebruikt, zal dit volgens hen leiden tot een andere emissie. Als de normen niet haalbaar zijn voor de installatie, moet de installatie worden aangepast of de capaciteit daarvan worden aangepast. Het is eisers niet duidelijk of de genoemde emissienormen voldoende bescherming bieden voor het milieu.
De door verweerder opgenomen beperkingen zijn gelijk aan de beperkingen die op basis van artikel 3.10b van het Abm worden opgelegd aan een ketelinstallatie met een thermisch vermogen van minder dan 1 MWth die biomassa of houtpallets als brandstof gebruiken. Voor ketelinstallaties die gebruik maken van andere brandstoffen (aardgas of vergistingsgas) gelden lagere emissiewaarden.
10.2
Verweerder merkt hierover op dat hij bij het stellen van deze emissienormen heeft aangesloten bij de emissienormen voor biomassa, ook al bestaat de brandstof voor de vergassingsinstallatie niet alleen uit biomassa als bedoeld in het Abm, maar ook uit strooiselmest. Aanscherping van die normen is niet mogelijk zonder afbreuk te doen aan de werking van de installatie. De normen komen overeen met de emissienormen voor de vergassing van biomassa in het Abm.
10.3
Verweerder heeft bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu een zekere beoordelingsruimte. De rechtbank is van oordeel dat verweerder, gelet op de hem toekomende beoordelingsruimte, in redelijkheid heeft kunnen aansluiten bij de normstelling in het Abm voor ketelinstallaties die biomassa als brandstof gebruiken. Eisers hebben op geen enkele wijze onderbouwd dat de Nox- en SO2-emissies van mest relatief hoger of anders zouden liggen dan de Nox- en SO2-emissies van biomassa. Niet valt in te zien waarom onvoldoende bescherming wordt geboden aan het milieu, als moet worden voldaan aan de emissie-eisen voor ketelinstallaties met biomassa als brandstof.
De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het Abm geen eisen stelt aan de samenstelling van biomassa, zolang het maar bestaat uit plantaardig landbouw- of bosbouwmateriaal. Bovendien voorziet het bestreden besluit in een verplichting de emissie van stoffen te meten binnen twee maanden na ingebruikname van de installatie.
10.4
Eisers merken terecht op dat de emissie mede afhankelijk kan zijn van de samenstelling en onderlinge verhouding van de gebruikte brandstoffen. Dit zou kunnen betekenen dat de emissie wordt gemeten op een moment dat uitsluitend biomassa als brandstof wordt gebruikt. In dat geval geeft de meting geen goed beeld over de emissie van de gasinstallatie, als uitsluitend of deels strooiselmest als brandstof wordt gebruikt. De rechtbank ziet daarom aanleiding om voorschrift 4.2.2 van herstelbesluit 2 aan te passen, opdat verweerder bij het over te leggen meetplan ook een beschrijving verlangt van de gebruikte brandstoffen. Op deze wijze kan worden voorkomen dat onvoldoende gegevens worden verzameld om de emissie van de gasinstallatie te bepalen (en zo nodig aanvullende voorschriften te stellen).
11. De rechtbank verklaart het beroep tegen het bestreden besluit en de herstelbesluiten, voor zover het zich richt tegen de besluitonderdelen ‘bouwen’ en ‘afwijken bestemmingsplan’, niet-ontvankelijk. Het beroep tegen het bestreden besluit en de beide herstelbesluiten is voor het overige gegrond.
12. De rechtbank zal het bestreden besluit en herstelbesluit 1, gelet op rechtsoverweging 3, geheel vernietigen. Herstelbesluit 2 wordt, gelet op rechtsoverweging 10.4 vernietigd, voor zover in voorschrift 4.2.2 van de bij herstelbesluit 2 verleende omgevingsvergunning geen beschrijving van de gebruikte brandstoffen wordt verlangd. De rechtbank zal in zoverre zelf in de zaak voorzien en aan de omgevingsvergunning een gewijzigd voorschrift 4.2.2. verbinden.
13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder eisers het door hen betaalde griffierecht moet vergoeden.
14. Verder veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, vast op € 1.503,00 voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 1 punt voor het twee keer indienen van een schriftelijke zienswijze na een herstelbesluit, waarde per punt € 501,00, wegingsfactor 1). Tot de voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten behoren verder de door eisers gemaakte deskundigenkosten, tot een bedrag van € 3.356,24.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit en de herstelbesluiten, voor zover het zich richt tegen de besluitonderdelen ‘bouwen’ en ‘afwijken bestemmingsplan’ niet‑ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit en de herstelbesluiten voor het overige gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit en herstelbesluit 1 geheel;
- vernietigt herstelbesluit 2, voor zover in voorschrift 4.2.2. van de omgevingsvergunning geen omschrijving van de samenstelling van de gebruikte brandstof is verlangd;
- wijzigt voorschrift 4.2.2. van de omgevingsvergunning in die zin dat dit als volgt komt te luiden:
4.2.2. De uitworp van de stoffen zoals genoemd in voorschrift 4.1.1. moet door of in opdracht van de vergunninghouder worden bepaald op een door het bevoegd gezag goedgekeurde wijze. Hiertoe overlegt vergunninghouder binnen 2 weken na ingebruikname van de installatie een meetplan ter goedkeuring aan het bevoegd gezag, waarin moet zijn beschreven: een beschrijving van de (samenstelling van) de gebruikte brandstoffen, meetfrequenties en meetmethoden (meetplaatsen, monstername, aantal monsters, analysemethode en kalibratie). De uitvoering van de monsternamepunten moet voldoen aan NEN-EN 15259. De metingen moeten worden uitgevoerd onder representatieve omstandigheden.
De uitspraak treedt in zoverre in de plaats van het vernietigde gedeelte van herstelbesluit 2;
- bepaalt dat verweerder eisers het door hen betaalde griffierecht van € 168,00 moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 4.859,24.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. de Lange, voorzitter, en mr. M.J.H.M. Verhoeven en mr. C.N. van der Sluis, leden, in aanwezigheid van A.J.H van der Donk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 november 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.