Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 17/3194
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 juli 2018 in de zaak tussen
[eisers] , te [plaats 1] , eisers
(gemachtigde: mr. H.A. Pasveer)
en
de burgemeester van de gemeente Oss, verweerder
(gemachtigden: B. Velthausz en ing. R. Slangen).
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
[derde-partij], te [plaats 2] ,
(gemachtigden: [gemachtigden] )
H32 B.V., te Oss,
(gemachtigde: mr. P.H. Vink),
Evenementen Lokaal, te Oss,
[derde-partij] , te Berghem,
De Ontmoeting & El Saludo B.V., te Heesch,
(gemachtigde: S.G.A. Bijkersma).
Procesverloop
Bij besluiten van 15 mei 2017 heeft verweerder aan [derde-partij] , H32 B.V. (H32), Evenementen Lokaal en [derde-partij] evenementenvergunningen voor het evenement ‘Muziekboulevard 2017’ (Muziekboulevard) op 25 en 26 mei 2017 verleend. Deze besluiten worden hierna samen aangeduid als primair besluit I.
Eisers hebben tegen primair besluit I bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 7 augustus 2017 (primair besluit II) heeft verweerder aan De Ontmoeting & El Saludo B.V. (De Ontmoeting & El Saludo) een evenementenvergunning voor het evenement ‘Kermis Eikenboomgaard 2017’ (Kermis) van 15 tot en met 24 augustus 2017 verleend.
Eisers hebben tegen primair besluit II bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 30 oktober 2017 (bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eisers gegrond verklaard.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 8 maart 2018. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door B.G.A. Velthausz en W. van Estrick. Derde-partij [derde-partij] is verschenen. Derde-partijen [derde-partij] en Evenementen Lokaal hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Derde-partijen H32 en De Ontmoeting & El Saludo hebben zich niet laten vertegenwoordigen.
Bij tussenuitspraak van 8 maart 2018 heeft de rechtbank geoordeeld dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat verweerder daarbij heeft verzuimd een nieuwe beslissing op de aanvragen van derde-partijen om evenementenvergunningen voor de Muziekboulevard en de Kermis te nemen.
De rechtbank heeft verweerder daarom opgedragen binnen twee weken na 8 maart 2018 een nieuwe beslissing op de bezwaren van eisers te nemen.
Op 22 maart 2018 heeft verweerder een nieuwe beslissing op de bezwaren van eisers genomen (herstelbesluit). Hierbij heeft verweerder de bezwaren van eisers gegrond verklaard en de primaire besluiten I en II in stand gelaten.
Bij brieven van 28 maart 2018 en 5 april 2018 hebben eisers op het herstelbesluit gereageerd.
Het nadere onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 8 mei 2018. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partij [derde-partij] is verschenen. Derde-partijen [derde-partij] en Evenementen Lokaal hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Derde-partijen H32 en De Ontmoeting & El Saludo hebben zich niet laten vertegenwoordigen.
Overwegingen
Inleiding
1. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist.
2. In haar tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:11 van de Awb en heeft zij verweerder opgedragen een nieuwe beslissing op de bezwaren van eisers te nemen.
3. Bij het herstelbesluit heeft verweerder de bezwaren van eisers gegrond verklaard en de primaire besluiten I en II in stand gelaten.
4. In deze einduitspraak ligt het herstelbesluit ter beoordeling voor. Daarover overweegt de rechtbank het volgende.
De feiten
5. Op 25 en 26 mei 2017 vond de Muziekboulevard plaats. De Kermis vond plaats van 15 tot en met 24 augustus 2017. Dit zijn jaarlijks terugkerende evenementen, die worden gehouden op diverse locaties in het centrum van de gemeente Oss. Een van die locaties is de Eikenboomgaard, waar eisers wonen.
Het herstelbesluit
6.1.
Bij primair besluit I heeft verweerder [derde-partij] , H32, Evenementen Lokaal en [derde-partij] evenementenvergunningen voor de Muziekboulevard verleend.
6.2.
Aan de vergunningen van Evenementen Lokaal en [derde-partij] heeft verweerder onder meer het volgende voorschrift verbonden:
‘1.5.2 Dit evenement valt, volgens het evenementenbeleid Oss, onder de categorie ‘geluidsbelasting hoog’. Het gemiddelde geluidsniveau veroorzaakt door het maken van muziek en geluid mag niet meer bedragen dan 90 dB(A) en 102 dB(C) op de dichtstbijzijnde gevel van een woning of ander geluidgevoelig object (woning, enz.), gemeten op één meter voor de gevel.’
6.3.
Bij primair besluit II heeft verweerder De Ontmoeting & El Saludo een evenementenvergunning voor de Kermis verleend. Aan deze vergunning heeft verweerder onder meer het volgende voorschrift verbonden:
‘1.2.2.
Het gemiddelde geluidsniveau veroorzaakt door het maken van muziek en geluid mag niet meer bedragen dan 90 dB(A) en 102 dB(C) op de dichtstbijzijnde gevel van een woning of een ander geluidgevoelig object (woning, enz.), gemeten op één meter voor de gevel.’
6.4.
Verweerder heeft de aanvragen om evenementenvergunningen getoetst aan het Evenementenbeleid van de gemeente Oss, dat is vastgesteld door de gemeenteraad op 30 oktober 2014 en geldt vanaf 2 januari 2015 (evenementenbeleid).
6.5.
Bij het herstelbesluit heeft verweerder de bezwaren van eisers gegrond verklaard en de primaire besluiten I en II met aanvulling van de motivering in stand gelaten.
De gronden van het beroep van eisers
Herstelbesluit zorgvuldig voorbereid?
7.1.
Eisers stellen zich op het standpunt dat het herstelbesluit onzorgvuldig is voorbereid, omdat verweerder de feiten en de mate van overlast die eisers ondervinden tijdens de evenementen niet heeft vastgesteld. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijzen eisers naar het advies van de Commissie bezwaarschriften van de gemeente Oss, waarin is overwogen dat uit de primaire besluiten I en II niet blijkt dat verweerder zorgvuldig onderzoek heeft gedaan naar de situatie ter plaatse van de evenementen en de effecten van deze evenementen op de omgeving.
7.2.
Artikel 3:2 van de Awb schrijft voor dat het bestuursorgaan de nodige kennis over de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaart.
7.3.
Tijdens de zitting heeft verweerder gesteld dat de relevante feiten zijn vastgesteld en dat deze zijn vermeld onder het kopje ‘evenementenbeleid’ in het herstelbesluit.
De rechtbank volgt verweerder hier niet in. Onder het kopje ‘evenementenbeleid’ in het herstelbesluit is volstaan met een toelichting op de wijze waarop het evenementenbeleid tot stand is gekomen, waar dit op is gebaseerd en wat daarin voor zover in deze zaak relevant is opgenomen. Een vaststelling van de relevante feiten, zoals bedoeld in artikel 3:2 van de Awb, ontbreekt echter.
7.4.
Verweerder heeft tijdens de zitting verder gesteld dat de relevante feiten zijn vastgesteld in het kader van een nog lopend onderzoek door bureau DPA Cauberg-Huygen.
Aan deze enkele stelling kan voor de beoordeling in deze zaak geen betekenis worden toegekend, omdat verweerder niet inzichtelijk heeft gemaakt of in dat onderzoek feiten zijn vastgesteld met het oog op de bestreden besluitvorming en zo ja, welke feiten dat dan betreft. In het herstelbesluit heeft verweerder volstaan met het noemen van dit onderzoek (onder het kopje ‘geluidsoverlast’). De volgens verweerder relevante en vastgestelde feiten zijn daarin niet opgenomen.
7.5.
Uit het herstelbesluit blijkt ook verder niet dat verweerder ten behoeve van de besluitvorming onderzoek heeft gedaan naar de relevante feiten, zoals de situatie ter plaatse. Zo blijkt niet dat is onderzocht op welke afstand van de woning van eisers de podia en de geluidsinstallaties worden opgesteld en wat de gevelwering van de woning van eisers is. Verweerder heeft tijdens de zitting gezegd dat hij niet heeft onderzocht wat het effect in de woning van eisers is als de vergunde geluidswaarden ten volle worden benut.
7.6.
De rechtbank concludeert gelet op het voorgaande dat uit het herstelbesluit niet blijkt op welke concrete feiten de besluitvorming is gebaseerd. Het herstelbesluit is dan ook in strijd met artikel 3:2 van de Awb onzorgvuldig voorbereid.
7.7.
Dat betekent dat het herstelbesluit al om die reden niet in stand kan blijven en moet worden vernietigd.
8. De rechtbank ziet aanleiding ook de overige door eisers aangevoerde beroepsgronden te beoordelen. De Muziekboulevard en de Kermis zijn namelijk jaarlijks terugkerende evenementen en het inhoudelijk oordeel over de rechtmatigheid van de voor deze evenementen verleende vergunningen kan betrokken worden bij eventuele toekomstige aanvragen voor vergunningen en de toetsing daarvan.
Onduldbare hinder, evenementenbeleid, belangenafweging
9.1.
Eisers stellen dat verweerder het evenementenbeleid niet aan het herstelbesluit ten grondslag mocht leggen, omdat niet blijkt dat ten behoeve van het vaststellen van het evenementenbeleid een feitenvaststelling heeft plaatsgevonden. Dat heeft als gevolg dat geen belangenafweging heeft plaatsgevonden bij het vaststellen van het evenementenbeleid. Belangen kunnen namelijk pas tegen elkaar worden afgewogen, als de feiten over die belangen zijn vastgesteld.
Daarnaast leveren de in het evenementenbeleid genoemde en ook vergunde geluidsbelastingen, namelijk 90 dB(A)/102 dB(C), onduldbare hinder op. De hoeveelheid geluid binnen de woning is bij deze geluidsbelasting namelijk zo hoog, dat eisers elkaar niet kunnen verstaan. Ook andere activiteiten, zoals lezen en tv kijken, zijn hierdoor onmogelijk. Eisers wijzen op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 3 maart 2010 [1] , waarin de Afdeling oordeelt dat een geluidsbelasting door evenementen van 70 à 75 dB(A) toelaatbaar wordt geacht. De vergunde geluidsbelasting is verder in strijd met de Nota van de Inspectie Milieuhygiëne Zuid-Limburg (Nota).
In de Nota is namelijk een maximale geluidsbelasting van 70 à 75 dB(A) vastgelegd, terwijl in dit geval een geluidsbelasting van 90 dB(A) is vergund.
9.2.
Verweerder is van mening dat geen sprake is van onduldbare hinder, omdat in het evenementenbeleid eindtijden zijn opgenomen en het aantal evenementen waarvoor een geluidsbelasting van maximaal 90 dB(A)/102 dB(C) (categorie Hoog) wordt vergund daarin is beperkt tot tien dagen per jaar.
9.3.
Tussen partijen is niet in geschil dat eisers tijdens de Muziekboulevard en de Kermis ernstige geluidshinder ondervinden. Het geschil spitst zich toe op de vraag of die geluidshinder ook onduldbaar is.
9.4.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 11 mei 2016 [2] geoordeeld dat niet op objectieve gronden is vast te stellen wanneer omwonenden onduldbare geluidshinder ondervinden. Het oordeel of sprake is van onaanvaardbare hinder, is niet alleen afhankelijk van de maximaal vergunde grenswaarde. Het is ook afhankelijk van de vraag of het bestuursorgaan aan de belangen die met de activiteit zijn gediend, redelijkerwijs doorslaggevend gewicht heeft mogen toekennen.
9.5.
Gelet op deze uitspraak is de vraag of en zo ja, hoe verweerder de belangen die met de evenementen zijn gediend heeft afgewogen tegen de belangen van eisers.
9.6.
Verweerder verwijst in dit kader naar het evenementenbeleid. In het herstelbesluit is vermeld dat bij de totstandkoming van dat beleid een zorgvuldige belangenafweging heeft plaatsgevonden. De regels over geluid zijn opgenomen in hoofdstuk 5.1. van het evenementenbeleid. Deze zijn gebaseerd op de notitie ‘Geluidparagraaf evenementenbeleid gemeente Oss’ van 20 mei 2014 van de Omgevingsdienst Brabant Noord (Geluidparagraaf). In de Geluidparagraaf wordt verwezen naar de Nota waarin onder meer invulling wordt gegeven aan het begrip onduldbare hinder. Tijdens de zitting heeft verweerder gezegd dat de belangen van de bewoners van het centrum van Oss zijn veiliggesteld door het evenementenbeleid. Verweerder vindt dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die maken dat hij moet afwijken van zijn beleid.
9.7.
Met betrekking tot de vraag of verweerder het evenementenbeleid aan het herstelbesluit ten grondslag heeft mogen leggen moet de rechtbank beoordelen of het beleid in overeenstemming met artikel 3:2 van de Awb zorgvuldig is voorbereid, of een zorgvuldige belangenafweging heeft plaatsgevonden, zoals artikel 3:4 van de Awb voorschrijft, en of het beleid berust op een deugdelijke motivering, zoals artikel 3:46 van de Awb bepaalt.
9.8.
Tijdens de zitting is door verweerder gesteld dat bij de vaststelling van het evenementenbeleid onderzoek naar de relevante feiten heeft plaatsgevonden, bestaande uit geluidsmetingen, die in het verleden zijn verricht. Verweerder heeft niet toegelicht waar en wanneer deze metingen zijn verricht. Hij heeft gezegd dat hij de resultaten daarvan niet in het dossier kan terugvinden.
9.9.
De rechtbank stelt vast dat de resultaten van de door verweerder gestelde metingen niet tot de beschikbare gedingstukken behoren. Deze staan niet in het evenementenbeleid en evenmin in de Geluidparagraaf. Daarin is weliswaar ‘Tabel 5: Hinderscorematrix evenementen met geluidsbelasting’ opgenomen, maar die tabel is leeg. De rechtbank stelt vast dat ook verder uit het evenementenbeleid en de Geluidparagraaf niet blijkt van relevant feitenonderzoek. Ook de Nota kan niet bijdragen aan de feitenvaststelling, omdat die in 1996 is opgemaakt en daarom gedateerd is.
9.10.
Naar het oordeel van rechtbank blijkt gelet op het voorgaande niet dat verweerder onderzoek heeft gedaan naar de relevante feiten en de af te wegen belangen. De rechtbank is daarom met eisers van oordeel dat het evenementenbeleid niet zorgvuldig is voorbereid.
9.11.
Het evenementenbeleid is in strijd met artikel 3:46 van de Awb ook niet deugdelijk gemotiveerd. Daarover overweegt de rechtbank het volgende.
9.12.
In de Geluidparagraaf, waar het evenementenbeleid ook op is gebaseerd, is onder meer het volgende vermeld:
‘Voor diverse locaties in de binnenstad is een akoestisch onderzoek uitgevoerd. De resultaten geven aan dat we in de binnenstad van Oss voornamelijk harde bebouwing hebben, waardoor geluid al snel tot overlast kan zorgen binnen de tot nu toe gebruikelijke voorschriften. Hiermee kan gesteld worden dat grote evenementen in Oss niet mogelijk zijn.’
9.13.
Eisers hebben met een beroep op deze passage uit de Geluidparagraaf betoogd dat de Eikenboomgaard te smal en te klein is voor grootschalige evenementen.
9.14.
Tijdens de zitting heeft verweerder erkend dat in ieder geval de Kermis een groot evenement is.
9.15.
Volgens de Geluidparagraaf is het niet mogelijk een groot evenement in de binnenstad van Oss te houden. Toch is de Kermis expliciet in het evenementenbeleid genoemd als evenement dat van groot belang is voor de gemeente Oss en is hiervoor een evenementenvergunning verleend aan De Ontmoeting en El Saludo. In het evenementenbeleid is echter niet gemotiveerd waarom hierin wordt afgeweken van de Geluidparagraaf.
9.16.
In het evenementenbeleid is verder opgenomen dat drie categorieën geluidsbelasting, namelijk laag, middel en hoog, als gevolg van evenementen worden onderscheiden. In de categorie Midden wordt een geluidsbelasting van maximaal 75dB(A) en in de categorie Hoog een geluidsbelasting van maximaal 90 dB(A)/102 dB(C) vergund. Deze geluidsnormen zijn volgens verweerder gebaseerd op de Geluidparagraaf en op geluidsmetingen uit het verleden.
9.17.
In de Nota, waarnaar in de Geluidparagraaf wordt verwezen en waar het evenementenbeleid onder meer op is gebaseerd, is echter opgenomen om als maximaal toelaatbaar geluidsniveau op de gevel aan te houden:
- 70 à 75 dB(A) in de periode van 07.00 uur - 23.00 uur (dag- en avondperiode), en
- 65 à 70 dB(A) in de periode van 23.00 uur – 07.00 uur (nachtperiode).
Als deze geluidsniveaus worden overschreden is volgens de Nota sprake van ‘onduldbare hinder’.
9.18.
De rechtbank stelt vast dat in het evenementenbeleid niet is gemotiveerd waarom van de in de Nota gehanteerde uitgangspunten is afgeweken en evenmin waarom de in het evenementenbeleid genoemde geluidsbelastingen noodzakelijk zijn. Bovendien is niet duidelijk op welke metingen uit het verleden de geluidsnormen zijn gebaseerd.
9.19.
Het evenementenbeleid is gelet op het voorgaande niet zorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd. De rechtbank is daarom met eisers van oordeel dat verweerder het evenementenbeleid niet aan zijn herstelbesluit ten grondslag heeft mogen leggen.
9.20.
De rechtbank is verder van oordeel dat uit het herstelbesluit niet blijkt dat verweerder de belangen van eisers kenbaar heeft betrokken bij de belangenafweging. Hij heeft die belangenafweging ook niet kunnen maken, omdat, zoals hiervoor onder 7.6. overwogen, de relevante feiten niet zijn vastgesteld.
9.21.
Zoals de rechtbank hiervoor onder 9.4. heeft overwogen, is de vraag of sprake is van onduldbare hinder ook afhankelijk van de vraag of het bestuursorgaan doorslaggevend gewicht heeft mogen toekennen aan de belangen die met de Muziekboulevard en de Kermis zijn gediend. Omdat in strijd met artikel 3:4, eerste lid, van de Awb geen zorgvuldige belangenafweging heeft plaats gevonden, beantwoordt de rechtbank die vraag ontkennend. Verweerder heeft in dit geval dan ook niet kunnen concluderen dat geen sprake is van onduldbare hinder. Het herstelbesluit is in strijd met artikel 7:12 van de Awb ondeugdelijk gemotiveerd.
Conclusie
10. Het herstelbesluit is in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet zorgvuldig voorbereid, er heeft in strijd met artikel 3:4 van de Awb geen zorgvuldige belangenafweging plaats gevonden en is in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het herstelbesluit kan dan ook geen stand houden.
11. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het herstelbesluit en het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding te volstaan met vernietiging van het herstelbesluit en het bestreden besluit, omdat zowel de Muziekboulevard als de Kermis al geruime tijd geleden hebben plaatsgevonden. Dat betekent dat de rechtbank niet zelf in de zaak zal voorzien en verweerder niet zal opdragen een nieuwe beslissing op de bezwaren van eisers te nemen.
12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
13. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze
kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.256,50. Dit bedrag is als volgt opgebouwd:
- 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift tegen primair besluit I;
- 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift tegen primair besluit II;
- 1 punt voor het verschijnen tijdens de hoorzitting;
- 1 punt voor het indienen van het beroepschrift;
- 1 punt voor het verschijnen tijdens de zitting;
- 0,5 punt voor een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus;
- 1 punt voor het verschijnen tijdens de nadere zitting na tussenuitspraak.
De rechtbank gaat uit van een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het herstelbesluit;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 3.256,50, te betalen aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N. Flikkenschild, rechter, in aanwezigheid van drs. J.A. Meijer - Habraken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 juli 2018.
griffier rechter
De griffier is verhinderd
deze uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.