ECLI:NL:RBOBR:2018:3072

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 18/52

uitspraak van de meervoudige kamer van 22 juni 2018 in de zaak tussen

de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
[eiseres] B.V., te Eindhoven, eiseres

(gemachtigden: mr. M.T. van der Wulp en [naam] ),

de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de staatssecretaris

(gemachtigde: mr. A.M. Pelgrim).

Procesverloop

Bij besluit van 20 januari 2017 (het primaire besluit) heeft de staatssecretaris aan eiseres een boete opgelegd van € 72.000,– wegens overtreding van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit).

Bij besluit van 27 november 2017 (het bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard. De staatssecretaris heeft daarbij het primaire besluit herroepen en de hoogte van de boete vastgesteld op € 54.000,–.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.

De zitting heeft plaatsgevonden op 5 april 2018. Voor eiseres is naar de zitting gekomen [naam] , site-manager bij eiseres, en gemachtigde M.T. van der Wulp. [naam] is aangemerkt als mede-gemachtigde van eiseres. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

De aanleiding tot en de inhoud van het bestreden besluit

1. Op 20 oktober 2015 heeft bij eiseres een arbeidsongeval plaatsgevonden. Van dat ongeval is een boeterapport opgemaakt, waarin het volgende is vermeld:

“Op 20 oktober 2015 werden (…) door één van uw medewerkers, te weten de heer [naam] (hierna: het slachtoffer), werkzaamheden verricht bestaande uit het ompakken van diverse goederen. Hierbij werd o.a. gebruik gemaakt van een arbeidsmiddel, een rolcontainer. Het slachtoffer pakte spullen uit en deponeerde de lege dozen in de daarvoor bestemde rolcontainer. Deze rolcontainer stond vlakbij de werkplek, achter een tafel met rollerbaan en een andere tafel. De rolcontainer was voorzien van vier wielen. Hiervan waren twee zwenkwielen. Op de kartonnen dozen zaten stickers met barcodes, die gescand werden voor het verdere proces. Door een collega was een doos in de rolcontainer gegooid waarvan de barcode nog niet gescand was. Het slachtoffer wilde deze doos weer uit de rolcontainer halen. Omdat de rolcontainer bijna leeg was, lag de betreffende kartonnen doos helemaal onderin, zodat het slachtoffer er van buitenaf niet bij kon. Er waren ook geen andere voorzieningen om iets onder uit de container te halen. Daarop stapte het slachtoffer via een tafel in de rolcontainer. Toen hij de kartonnen doos aan zijn collega had gegeven, wilde hij weer via de tafel uit de rolcontainer stappen. Omdat de rolcontainer niet op de rem was gezet, was de kans op een ongewilde gebeurtenis, zoals het wegrollen van de rolcontainer, niet zoveel mogelijk voorkomen en was voor uw werknemer valgevaar aanwezig. Dit gevaar heeft zich verwezenlijkt. Toen het slachtoffer zijn voet en handen op de lage rand van rolcontainer plaatste en hij via de tafel op de grond wilde springen, rolde de rolcontainer naar achteren. Hierdoor verloor het slachtoffer zijn evenwicht en kwam voor de tafel op de grond terecht tegen een lege pallet.”

2. De werknemer heeft bij dit arbeidsongeval zijn pols gebroken. Hij is daarvoor behandeld en geopereerd in het ziekenhuis.

3. Volgens de staatssecretaris heeft eiseres hiermee artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit overtreden. Dat artikellid luidt als volgt:

“Een arbeidsmiddel is zodanig geplaatst, bevestigd of ingericht en wordt zodanig gebruikt dat het gevaar dat zich een ongewilde gebeurtenis voordoet zoals verschuiven, omvallen, kantelen, getroffen worden door het arbeidsmiddel of onderdelen daarvan, oververhitting, brand, ontploffen, blikseminslag en directe of indirecte aanraking met elektriciteit zoveel mogelijk is voorkomen.”

4. De boete die de staatssecretaris aan eiseres heeft opgelegd is als volgt berekend. Voor een overtreding in de zin van artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit kan volgens de toepasselijke regelgeving een boete van € 9.000,– worden opgelegd.^[1]De boete is met vier vermenigvuldigd, omdat het slachtoffer letsel heeft opgelopen waarvoor hij in het ziekenhuis opgenomen is geweest.^[2]Vervolgens is de boete met twee vermenigvuldigd omdat volgens de staatssecretaris sprake is van recidive.^[3]Daarmee komt de totale boete op € 72.000,–. De staatssecretaris vindt niet dat bij eiseres iedere vorm van schuld ontbreekt, zodat er geen aanleiding is om helemaal van boeteoplegging af te zien. Maar de staatssecretaris vindt wel dat de boete met 25% kan worden gematigd, omdat eiseres haar werknemers had geïnstrueerd dat de rolcontainers op de rem moeten worden gezet. Als die instructie was opgevolgd, zou het risico op een ongeval zijn verkleind. Uiteindelijk is daarom bij het bestreden besluit een boete opgelegd van € 54.000,–.

De beoordeling van het geschil

5. Eiseres is het niet eens met de boete. Wat ze hiertegen heeft aangevoerd, zal hierna worden besproken.

Was de staatssecretaris bevoegd een boete op te leggen?

6. Eiseres stelt dat het arbeidsongeval op 20 oktober 2015 geen overtreding inhoudt van de arbeidsomstandighedenwetgeving, zodat de staatssecretaris niet bevoegd was een boete op te leggen.

6.1.

Eiseres zegt in de eerste plaats dat “klimmen op een rolcontainer” ten onrechte door de staatssecretaris is gekwalificeerd als “gebruik van een arbeidsmiddel”, zoals artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit is verwoord. Volgens eiseres miskent de staatssecretaris hiermee dat “klimmen” een door eiseres verboden gedraging is. Daarin volgt de rechtbank eiseres niet. Dat het klimmen in een rolcontainer volgens eiseres geen rechtmatig gebruik van die rolcontainer inhield, wil niet zeggen dat het daardoor niet als gebruik in de zin van artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit kan worden gekwalificeerd. In het artikellid worden nu juist voorbeelden gegeven van gevolgen die (niet nader gespecificeerd) onrechtmatig gebruik van arbeidsmiddelen kan hebben.

6.2.

Eiseres stelt verder dat niet zou zijn komen vast te staan dat de rolcontainer niet op de rem stond of zou zijn weggerold, zoals het bestreden besluit vermeldt. Dat de rolcontainer in beweging is gekomen, betekent niet dat hij ook is weggerold, aldus eiseres. De rechtbank volgt eiseres ook daarin niet, in de eerste plaats niet omdat in het op ambtseed opgemaakte boeterapport met zoveel woorden is vermeld dat de container niet op de rem stond en is weggerold. Los daarvan is het voor de vaststelling of een overtreding als bedoeld in artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit heeft plaatsgevonden, niet van belang of de container op de rem stond en of hij is weggerold. Het gaat er – gelet op de tekst van dat artikellid – om dat het gevaar dat zich een ongewilde gebeurtenis voordoet, zoveel mogelijk wordt voorkomen. Wat die gebeurtenis precies inhoudt, is in het artikellid niet uitputtend omschreven. Er zijn voorbeelden in genoemd. De rechtbank is van oordeel dat daaronder ook kan vallen het wegrollen of anderszins in beweging komen van een container.

6.3.

De tussenconclusie luidt dat de staatssecretaris terecht heeft vastgesteld dat eiseres artikel 7.4, derde lid, van het Arbobesluit heeft overtreden en dat hij bevoegd was om een boete op te leggen.

Is sprake van afwezigheid van alle schuld?

7.1.

In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor als de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij alles heeft gedaan wat redelijkerwijs mogelijk was om de overtreding te voorkomen. Eiseres vindt dat dit hier het geval is.

7.2.

Eiseres heeft in dit verband verwezen naar haar veiligheidsbeleid, in het bijzonder naar een publicatie waaruit blijkt dat eiseres haar werknemers heeft gewezen op valgevaar. Zoals de staatssecretaris echter terecht heeft aangevoerd, ziet dat stuk, getiteld
“Bescherm uzelf tegen vallen”, op een andere situatie dan de situatie die tot het arbeidsongeval heeft geleid. Het stuk luidt:
“Het vallen van een hoogte wordt beschouwd als een groot risico met ernstig letsel tot gevolg. Voor personeel dat op hoogte van meer dan 2,5 meter moet werken is uitrusting en gereedschap beschikbaar. Op de site wordt bepaald waar dergelijke uitrusting nodig is. Voor werk op lagere hoogte moeten goede trappen e.d. beschikbaar zijn. Dit onderwerp behandelt ook het vallen van een trap of opstap. In sommige gevallen worden kratten e.d. gebruikt om op te gaan staan als een order van een bepaalde hoogte moet worden gepakt. Hierdoor ontstaat extra gevaar voor vallen, omdat de materialen niet geschikt zijn om op te gaan staan. Zelfs een val van een kleine hoogte kan ernstig letsel tot gevolg hebben. Als het nodig is om een trap of opstap te gebruiken, dan moet deze ook geschikt zijn voor dit gebruik. Dat kan betekenen dat er een leuning moet zijn aangebracht.”Dit onderdeel van het veiligheidsbeleid betreft naar het oordeel van de rechtbank dus veeleer een situatie waarin iemand een hoogte moet overbruggen om ergens bij te kunnen, en niet het klimmen in een container zoals hier is gebeurd.

Verder heeft getuige [naam] , werknemer van eiseres, een verklaring afgelegd die bij het boeterapport is gevoegd. Zij verklaart dat ze heeft gezien dat ook anderen wel eens in de container klimmen. Ook dat duidt er niet op dat eiseres er alles aan gedaan heeft om de overtreding te voorkomen.

De staatssecretaris heeft in dit verband kunnen overwegen dat eiseres het arbeidsongeval had kunnen en behoren te voorzien: het valt te verwachten dat tijdens het ompakken van de producten en weggooien van de lege dozen, er soms een doos wordt weggegooid waarvan de barcode per abuis nog niet is gescand. Om die situatie te ondervangen, moet dan een voorziening bestaan die voorkomt dat een medewerker in de container klimt om de doos eruit te halen. Dat er geen hulpmiddelen (zoals bijvoorbeeld een grijper) aanwezig waren die daarbij gebruikt konden worden is tussen partijen niet in geschil. Eiseres heeft wel aangevoerd dat haar vaste werkwijze in zo’n situatie is dat er een reprint (kopie) van de barcodesticker kan worden gevraagd bij de leidinggevende, maar evenals de staatssecretaris is de rechtbank van oordeel dat eiseres die stelling niet heeft onderbouwd en daarmee niet aannemelijk heeft gemaakt.

7.3.

De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van een situatie waarin iedere verwijtbaarheid ontbreekt. De tweede tussenconclusie luidt daarom dat geen aanleiding bestond om in het geheel geen boete op te leggen.

De hoogte van de boete

8.1.

Eiseres heeft aangevoerd dat de boete ten onrechte met vier is vermenigvuldigd. Volgens eiseres was de overtreding niet de directe aanleiding tot het ongeval, zoals artikel 1, 10e lid en onder b van de Beleidsregel vereist. De aanleiding tot het ongeval was immers het feit dat het slachtoffer het klimverbod overtrad, en niet het feit dat de rolcontainer niet op de rem stond. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. De aanleiding tot het ongeval was tweeledig: het feit dat de medewerker in de container klom, in combinatie met het feit dat die container niet zodanig was geplaatst dat daarmee wegrollen is voorkomen. Er is dus sprake van een direct verband zoals bedoeld in genoemd artikellid. De beroepsgrond faalt.

8.2.

Eiseres heeft ook aangevoerd dat de boete ten onrechte is verdubbeld vanwege recidive. De staatssecretaris is van mening dat sprake is van recidive omdat op 20 februari 2012 een andere boete is opgelegd aan een nevenvestiging van [eiseres] in Zevenaar. Die boete was opgelegd vanwege een arbeidsongeval dat op 23 augustus 2011 in die nevenvestiging had plaatsgevonden. Het arbeidsongeval waarvoor de in deze zaak aan de orde zijnde boete is opgelegd, heeft zich voorgedaan in een nevenvestiging in Utrecht. Volgens de Beleidsregel wordt, om te bepalen of sprake is van recidive, bij zelfstandig opererende nevenvestigingen gehandeld alsof het afzonderlijke ondernemingen zijn (het locatiebeginsel).^[4]Eiseres betoogt dat de nevenvestiging in Utrecht een zelfstandig opererende nevenvestiging is en dat de boete die aan de nevenvestiging in Zevenaar is opgelegd, dus niet mag worden betrokken bij het bepalen of sprake is van recidive.

8.3.

De rechtbank is van oordeel dat de staatssecretaris niet aannemelijk heeft gemaakt dat de vestiging in Utrecht geen zelfstandig opererende nevenvestiging is. Tijdens de zitting is door eiseres gemotiveerd uiteengezet dat er geen overkoepelend veiligheidsbeleid is dat voor beide nevenvestigingen geldt en dat beide vestigingen ook verschillende werkzaamheden uitvoeren, waardoor niet hetzelfde procédé geldt. De staatssecretaris heeft dit alles niet weersproken. Gelet daarop is de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris ten onrechte de boete heeft verdubbeld in verband met recidive. Deze beroepsgrond slaagt.

8.4.

Het beroep is om die reden gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien. Hierop komt de rechtbank in overweging 8.7 van deze uitspraak terug.

8.5.

Eiseres heeft verder over de hoogte van de boete aangevoerd dat de staatssecretaris de boete had moeten matigen op grond van artikel 1, 11e lid, van de Beleidsregel. Daarin staat dat bepaalde inspanningen die zijn gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel. Er zijn vier onderdelen genoemd, namelijk:

“a) als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;

b) als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;

c) als er adequate instructies zijn gegeven;

d) als er adequaat toezicht is gehouden.”

De staatssecretaris heeft in het bestreden besluit uitgebreid gemotiveerd uiteengezet waarom volgens hem geen sprake is van één van de situaties zoals in a) tot en met d) omschreven. In de kern komt het er volgens de staatssecretaris bij elk onderdeel op neer dat hoewel eiseres wel inspanningen heeft verricht, die inspanningen geen van alle erop duiden dat zij het specifieke risico zoals zich dat hier heeft verwezenlijkt (een medewerker die, om een per abuis ongescande doos terug te halen, in een rolcontainer klimt en ten val komt), heeft voorzien, terwijl dat wel had gemoeten. De rechtbank volgt die motivering, omdat de inspanningen niet zijn verricht met het oog op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval. In dit verband wijst de rechtbank ook op wat in rechtsoverweging 7.2 is overwogen. De beroepsgrond faalt.

8.6.

Eiseres heeft verder betoogd dat de boete niet evenredig is. De rechtbank begrijpt hieruit dat eiseres vindt dat de matiging van 25% die de staatssecretaris heeft toegepast (zie rechtsoverweging 4), niet voldoende is. De rechtbank volgt eiseres daarin niet. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris terecht in de instructie aan de werknemers om rolcontainers op de rem te zetten, reden gezien voor matiging met 25%. Voor verdere matiging bestaat ook naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding.

Conclusie

8.7.

Het beroep is, gelet op wat er in rechtsoverweging 8.2 tot en met 8.4 is overwogen, gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd. De rechtbank voorziet zelf in de zaak door de boete vast te stellen op € 27.000,– (het boetenormbedrag van € 9.000,– is met vier vermenigvuldigd in verband met het letsel en de ziekenhuisopname van het slachtoffer,^[5]en daarop is de matiging van 25% toegepast).

8.8.

De staatssecretaris moet het griffierecht dat eiseres heeft voldaan, aan haar vergoeden. Ook moet de staatssecretaris de proceskosten van eiseres betalen. Die kosten worden met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 1.002,– (één punt voor het beroepschrift, één punt voor de zitting, met een waarde per punt van € 501,–).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
stelt de hoogte van de boete die eiseres moet betalen, vast op € 27.000,–;

bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
bepaalt dat de staatssecretaris het griffierecht van € 333,– aan eiseres moet vergoeden;
veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten, aan de zijde van eiseres begroot op

€ 1.002,–.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Lie, voorzitter, en mr. M.L.W.M. Viering en mr. J.H.G van den Broek, leden, in aanwezigheid van mr. J.R. Leegsma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 juni 2018.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.

BIJLAGE

WETTELIJK KADER

Arbeidsomstandighedenwet

Artikel 34

(…)

5. Onverminderd het derde en vierde lid verhoogt de op grond van het eerste lid aangewezen ambtenaar de op te leggen bestuurlijke boete met 100 procent van het boetebedrag, vastgesteld op grond van het tiende lid, indien binnen een tijdvak van vijf jaar voorafgaand aan de dag van constatering van de overtreding een eerdere overtreding, bestaande uit het niet naleven van eenzelfde wettelijke verplichting of verbod of het niet naleven van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen en verboden, is geconstateerd en de bestuurlijke boete wegens de eerdere overtreding onherroepelijk is geworden.

Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving

Artikel 1. Boeteoplegging

1. (…)

a. Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 33, eerste en tweede lid, en artikel 34 van de Arbeidsomstandighedenwet worden zeven categorieën normbedragen onderscheiden, te weten:

1°. het 1e normbedrag € 340;

2°. het 2e normbedrag € 750;

3°. het 3e normbedrag € 1500;

4°. het 4e normbedrag € 3000;

5°. het 5e normbedrag € 4500;

6°. het 6e normbedrag € 9000;

7°. het 7e normbedrag € 13500;

(…)

10. Bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete kunnen één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en leiden tot verhoging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag:

(…)

b. bij een arbeidsongeval dat leidt tot een blijvend letsel of een ziekenhuisopname als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet worden de boetenormbedragen van de daaraan ten grondslag liggende overtredingen vermenigvuldigd met vier;

11. Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:

a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;

b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;

c. als er adequate instructies zijn gegeven;

d. als er adequaat toezicht is gehouden.

(…)

13. Bij de vaststelling of sprake is van herhaling van dezelfde of soortgelijke overtredingen wordt bij zelfstandig opererende nevenvestigingen van rechtspersonen gehandeld alsof deze afzonderlijke ondernemingen zijn.

(…)

15. Het dertiende en veertiende lid zijn niet van toepassing op ernstige overtredingen, als bedoeld in artikel 9.10a, derde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit.