Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 17/1870
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 januari 2018 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. J.B. Bierbach),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Dienst Uitvoering Onderwijs,
verweerder
(gemachtigde: drs. P.M.S. Slagter).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 1.250,– omdat ze niet op tijd heeft voldaan aan de inburgeringsplicht. Verder is in dat besluit aan eiseres meegedeeld dat zij de lening die zij bij verweerder heeft, moet terugbetalen zodra ze klaar is met inburgeren.
Bij besluit van 9 juni 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaarschrift van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 5 oktober 2017. Eiseres is naar de zitting gekomen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De wetsartikelen die in deze uitspraak worden genoemd, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Vooraf
2. Voor deze zaak is van belang te weten dat op twee manieren aan de inburgeringsplicht kan worden voldaan. De eerste manier is door het inburgeringsexamen af te leggen. Dat inburgeringsexamen bestaat (voor zover iemand vóór 2015 inburgeringsplichtig werd, zoals eiseres) uit vijf onderdelen: Lezen, Luisteren, Schrijven, Spreken en Kennis Nederlandse Maatschappij. De tweede manier is door in plaats van het inburgeringsexamen, het Staatsexamen NT2 (Staatsexamen NT2) af te leggen. Daarbij leert de inburgeraar Nederlands op een hoger niveau dan bij het inburgeringsexamen. Het Staatsexamen NT2 is bedoeld voor inburgeraars die een beroepsopleiding willen doen of willen studeren, of die zijn opgeleid voor een baan op een middelbaar of hoger niveau. Het Staatsexamen NT2 bestaat uit vier onderdelen: Lezen, Luisteren, Spreken en Schrijven. [1]
De feiten die tot deze procedure hebben geleid
3.1.
Eiseres is geboren op 26 juli 1980 en heeft de Soedanese nationaliteit. In 2013 kreeg ze een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd op grond van artikel 29, eerste lid, onder a, van de Vreemdelingenwet 2000. De vergunning is ingegaan op 27 juni 2013 en geldig tot 27 juni 2018.
3.2.
Verweerder heeft eiseres in een brief van 12 juli 2013 meegedeeld dat zij volgens de Wet inburgering (Wi) inburgeringsplichtig is. In die brief staat dat eiseres vóór 2 juli 2016 moet voldoen aan de inburgeringsplicht. Ook staat daarin dat de inburgeringstermijn is gestart op 3 juli 2013 en dat eiseres drie jaar de tijd krijgt om te leren en om het inburgeringsdiploma te halen. In brieven van 21 januari 2014, 10 juli 2014, 15 januari 2015 en 16 juli 2015 heeft verweerder eiseres herinnerd aan haar inburgeringsplicht.
3.3.
Omdat eiseres gedurende een lange periode in een asielzoekerscentrum woonde, heeft verweerder op 21 januari 2016 ambtshalve beslist de inburgeringstermijn te verlengen tot en met 22 oktober 2016.
3.4.
Bij besluit van 12 januari 2016 heeft verweerder eiseres een lening verstrekt voor een maximumbedrag van € 10.000,–.
3.5.
Op 11 juli 2016 is eiseres geslaagd voor de onderdelen Spreken en Schrijven van het Staatsexamen NT2. Voor de twee overige onderdelen (de onderdelen Luisteren en Lezen) is eiseres toen niet geslaagd.
3.6.
Bij een herkansing op 18 oktober 2016 is eiseres wel geslaagd voor het onderdeel Lezen, maar niet voor het laatste onderdeel Luisteren.
3.7.
In een brief van 24 oktober 2016 heeft verweerder eiseres laten weten dat hij het voornemen heeft eiseres een boete van € 1.250,– op te leggen, omdat zij niet op tijd heeft voldaan aan de inburgeringsplicht. Op die brief heeft eiseres niet gereageerd.
3.8.
Op 3 januari 2017 is het primaire besluit genomen, waarbij aan eiseres de in deze zaak aan de orde zijnde boete is opgelegd. In dat besluit is ook opgenomen dat eiseres nog twee jaar de tijd krijgt om in te burgeren, namelijk tot 22 oktober 2018.
3.9.
Bij een herkansing op 10 januari 2017 is eiseres geslaagd voor het laatste onderdeel Luisteren. Daarmee heeft zij alle onderdelen van het Staatsexamen NT2 behaald.
3.10.
Bij brief van 12 mei 2017 heeft verweerder eiseres laten weten dat zij met het behalen van het diploma van een Nederlandstalige opleiding (het Staatsexamen NT2) geen inburgeringsexamen meer hoeft te doen en wordt vrijgesteld van haar inburgeringsplicht.
3.11.
Op 9 juni 2017 is het bestreden besluit genomen, waarbij het bezwaarschrift van eiseres ongegrond is verklaard. Eiseres moet dus nog steeds een boete van € 1.250,– betalen en ze moet de lening van € 10.000,– ook terugbetalen.
De beoordeling
4.1.
Eiseres heeft in de eerste plaats aangevoerd dat verweerder (voor een tweede maal, zo begrijpt de rechtbank, want op 16 januari 2016 was dat al eens gebeurd) ambtshalve had moeten beslissen tot verlenging van de inburgeringstermijn. Als de termijn was verlengd, had eiseres op tijd kunnen inburgeren, was er geen boete opgelegd en hoefde ze de lening ook niet terug te betalen.
4.2.
De mogelijkheid om zonder daaraan voorafgaand verzoek de termijn te verlengen, is opgenomen in artikel 2.12, tweede lid, van het Besluit inburgering. In dat artikel staat dat verweerder in bijzondere gevallen ambtshalve kan besluiten tot verlenging van de termijn. [2] Bij die beoordeling komt aan verweerder beoordelingsvrijheid toe. De uitoefening van die bevoegdheid moet de rechtbank terughoudend toetsen.
4.3.
Eiseres heeft in juli 2016 met de inburgeringstelefoon gebeld omdat zij op dat moment voor twee van de vier onderdelen van het Staatsexamen NT2 (de onderdelen Lezen en Luisteren) nog niet was geslaagd, terwijl de einddatum voor haar inburgeringstermijn in zicht kwam (22 oktober 2016). Volgens eiseres had verweerder haar eerder geadviseerd om die onderdelen binnen het inburgeringsexamen te maken (in plaats van dezelfde onderdelen binnen het Staatsexamen NT2). Tijdens dat telefoongesprek werd eiseres echter verteld dat die inburgeringsexamen-onderdelen mogelijk pas na de einddatum van 22 oktober 2016 zouden kunnen worden afgelegd. Om die reden heeft eiseres ervoor gekozen de desbetreffende onderdelen toch binnen het Staatsexamen NT2 af te leggen, zodat ze nog op 18 oktober 2016, en dus vlak voordat haar inburgeringstermijn afliep, kon herkansen. Daar heeft eiseres dus zelf en bewust voor gekozen. De rechtbank ziet niet in dat verweerder onder deze omstandigheden ambtshalve had moeten overgaan tot het verlengen van de inburgeringstermijn, noch dat van eiseres niet kon worden verwacht dat ze zelf een verzoek tot verlenging van de termijn zou doen. De beroepsgrond faalt.
4.4.
Voor zover eiseres verwijst naar artikel 2.4c van de Regeling inburgering, overweegt de rechtbank dat toetsing daaraan niet aan de orde is. Dat artikel heeft immers betrekking op de situatie waarin een verzoek tot verlenging is gedaan. Daarvan is hier geen sprake; betoogd is dat verweerder ambtshalve had moeten verlengen.
5.1.
Eiseres heeft over de boete aangevoerd dat de wet- en regelgeving over boetes bij inburgering in strijd is met het Unierecht. Zij heeft een beroep gedaan op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) van 4 juni 2015 (P. en S., ECLI:EU:C:2015:369) en gesteld dat de boete in strijd is met de Kwalificatierichtlijn [3] , waarvan eiseres als houdster van een asielvergunning begunstigde is en waarvoor volgens eiseres dezelfde uitleg geldt als voor de langdurig ingezetenenrichtlijn [4] die in het arrest P. en S. aan de orde is.
5.2.
Uit de in 5.1 genoemde rechtspraak van het HvJ volgt dat het opleggen van een boete bij niet tijdig inburgeren de verwezenlijking van de met de langdurig ingezetenrichtlijn nagestreefde doelen niet in gevaar brengt, omdat die dreiging een prikkel kan zijn ter bevordering van integratie in het gastland binnen een redelijke termijn. De rechtbank moet wel bepalen of de omstandigheden van het geval aanleiding geven om te oordelen dat de boete de verwezenlijking van de nagestreefde doelen in gevaar brengt en daaraan haar nuttige werking ontneemt. Naar het oordeel van de rechtbank is dat niet het geval. Eiseres heeft dat niet aannemelijk gemaakt, nu zij niet heeft gesteld en in elk geval niet heeft onderbouwd dat zij de boete niet kan betalen. De beroepsgrond slaagt niet.
6.1.
Eiseres heeft ook aangevoerd dat de boete niet evenredig is en moet worden gematigd. Die beroepsgrond slaagt wel. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
6.2.
Uit het bestreden besluit en uit wat verweerder op de zitting heeft gezegd, blijkt dat verweerder niet gepubliceerd beleid, een vaste gedragslijn, in de vorm van een staffel hanteert om te bepalen of en in welke mate de boete gematigd moet worden. De boete wordt volgens die gedragslijn gematigd als aantoonbaar inspanningen zijn verricht om in te burgeren. Daarbij tellen alleen inspanningen in de vorm van een inburgeringscursus gevolgd aan een school met een “Blik-op-werk-keurmerk” mee. Eiseres heeft geen inburgeringscursussen gevolgd, maar cursussen Staatsexamen NT2. Die cursussen worden niet in de staffel genoemd en tellen dus niet mee, en eiseres heeft ook geen examenpogingen in het inburgeringsexamen gedaan. Daarom is er geen aanleiding de boete te matigen, aldus verweerder.
6.3.
De boete is op grond van artikel 34, aanhef en onder a, van de Wi maximaal € 1.250,–. In artikel 5:46 tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staat dat het bestuur de boete moet afstemmen op de ernst van de gedraging, de mate verwijtbaarheid en eventuele andere omstandigheden. Volgens vaste rechtspraak (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 14 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8810) kan de minister omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over de hoogte van een boete. Bij de toepassing van dat beleid moet in elk voorkomend geval beoordeeld worden of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de gebruikmaking van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Als dat niet het geval is, moet de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig worden vastgesteld dat het bedrag passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het boetebesluit voldoet aan die eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
6.4.
Vaststaat dat eiseres op de einddatum van haar inburgeringsplicht drie van de vier onderdelen van het Staatsexamen NT2 had behaald. Vaststaat ook dat de cursussen en examenonderdelen van het Staatsexamen NT2 van een hoger niveau zijn dan de cursussen en examenonderdelen van het inburgeringsexamen. Verder heeft eiseres gesteld en onderbouwd (met verklaringen en urenstaten van cursusinstituten) dat zij in elk geval 412 uur aan cursussen heeft gevolgd ter voorbereiding op het Staatsexamen NT2. Verweerder heeft dat laatste niet betwist. De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet duidelijk heeft weten te maken waarom in zijn ongeschreven matigingsbeleid alleen rekening wordt gehouden met cursussen ter voorbereiding op en examenonderdelen van het inburgeringsexamen. Dat is niet zonder meer begrijpelijk, omdat het Staatsexamen NT2 immers van een hoger niveau is dan het inburgeringsexamen.
Eiseres heeft naar het oordeel van de rechtbank overeenkomstig de bedoeling van de Wi gehandeld en verweerder kon dat niet buiten beschouwing laten. Door onverkort vast te houden aan zijn – uitermate beperkte – beleid en door de maximale boete op te leggen, heeft verweerder de situatie van eiseres ten onrechte gelijk gesteld aan de situatie waarin ze helemaal geen inspanningen zou hebben verricht. Verweerder kon dus in redelijkheid niet overgaan tot het opleggen van de maximale boete. Dat betekent dat het bestreden besluit geen stand kan houden.
6.5.
Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover het ziet op de hoogte van de boete en zelf in de zaak voorzien (artikel 8:72a van de Awb).
6.6.
Zoals overwogen in 6.4 had eiseres op de einddatum van haar inburgeringsplicht (22 oktober 2016) drie van de vier onderdelen van het Staatsexamen NT2 behaald. Ze had dus voor een groot deel voldaan aan de eisen die aan inburgering worden gesteld. Het nog niet behaalde onderdeel heeft ze kort na het primaire besluit, op 10 januari 2017, behaald. De periode waarmee ze haar inburgeringtermijn heeft overschreden, is bezien in het licht van de drie jaar en ruim drie maanden die haar waren gegund, dus beperkt. Daartegenover staat dat eiseres er zelf voor heeft gekozen om – van meet af aan – cursussen en examenonderdelen van een hoger niveau te volgen en af te leggen, wat logischerwijs tot gevolg kan hebben dat onderdelen lastiger zijn om te behalen. Wel weegt de rechtbank mee de stelling van eiseres dat haar tijdens het gesprek met de inburgeringstelefoon van juli 2016 was verteld dat er geen cursusdata voor de inburgeringscursussen meer beschikbaar waren vóór het aflopen van haar inburgeringstermijn, en dat ze om die reden de twee laatste examenonderdelen ook op het niveau van het Staatsexamen NT2 heeft afgelegd (in plaats van op het niveau van de inburgeringscursussen, wat ze aanvankelijk van plan was). Verweerder heeft daarover gezegd dat hij zich niet kan voorstellen dat er geen data meer beschikbaar waren, maar heeft dat niet onderbouwd. Alles bijeengenomen acht de rechtbank een boete van € 400,– redelijk. De boete zal op dat bedrag worden vastgesteld.
7. Omdat verweerder wel terecht heeft geoordeeld dat eiseres niet tijdig is ingeburgerd, en het niet zo is dat in het geheel geen boete mocht worden opgelegd, blijft het bestreden besluit in stand voor zover dat ziet op de terugbetaling van de lening.
8.1.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ter hoogte van € 46,– vergoeden.
8.2.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Die kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,– (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor de zitting met een waarde per punt van € 501,– en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij is bepaald dat eiseres een boete van € 1.250,– moet betalen;
- laat het bestreden besluit voor het overige in stand;
- verklaart het bezwaar gegrond, herroept het primaire besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft, stelt de boete vast op € 400,– en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het primaire besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 46,– vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.002,–.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Lie, rechter, in aanwezigheid van mr. A.E. van Langen-Wouda, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 januari 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:46
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
4. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
Artikel 8:72a
Indien de bestuursrechter een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, neemt hij een beslissing omtrent het opleggen van de boete en bepaalt hij dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking.
Vreemdelingenwet 2000
Artikel 29
1. Een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 kan worden verleend aan de vreemdeling:
a. die verdragsvluchteling is; (…)
Wet inburgering
Artikel 7
1. De inburgeringsplichtige verwerft binnen drie jaar mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal op ten minste het niveau A2 van het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen en kennis van de Nederlandse samenleving.
(…)
3. Onze Minister verlengt de in het eerste lid bedoelde termijn:
a. indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft terzake van het niet voldoen aan de inburgeringsplicht, of
b. eenmalig met ten hoogste twee jaren, indien aantoonbaar een alfabetiseringscursus wordt of is gevolgd voor het verstrijken van die termijn.
Artikel 31
1. verweerder legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die niet binnen de in artikel 7, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7, derde lid, of van de krachtens artikel 7, vierde lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn, aan de inburgeringsplicht heeft voldaan.
(…)
Artikel 34
De bestuurlijke boete kan niet hoger zijn dan:
a. € 340 voor het niet naleven van artikel 7a, eerste lid;
b. € 340 voor het niet afronden van het participatieverklaringstraject, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, binnen de bij of krachtens de artikelen 29 en 30 gestelde termijnen;
c. € 1.250 voor het niet naleven van artikel 7b, eerste lid;
d. € 1.250 voor het niet behalen van de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, binnen de bij of krachtens de artikelen 32 en 33 gestelde termijnen.
Besluit inburgering
Artikel 2.12
2. In bijzondere gevallen die de inburgeringsplichtige betreffen, kan Onze Minister ambtshalve besluiten tot verlenging van de voor de inburgeringsplichtige geldende termijn, bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de wet. De beschikking wordt niet eerder gegeven dan zes maanden voor het verstrijken van die termijn.
(…)
4. Bij regeling van Onze Minister kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de verlenging van de termijn.
Regeling Inburgering
Artikel 2.4c
1. verweerder verleent verlenging van de voor de inburgeringsplichtige geldende termijn op grond van artikel 7, derde lid, onder a, van de Wet Inburgering, indien de inburgeringsplichtige ten minste 300 uur heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus bij een instelling met het Blik op Werk keurmerk en ten minste twee maal heeft deelgenomen aan de niet behaalde onderdelen van het inburgeringsexamen.