Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 16/2848
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 december 2017 in de zaak tussen
[eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres,
(gemachtigde: mr. C.D.J. Bisschop),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Deurne, verweerder,
(gemachtigde: mr. R.E.H.G. Paping-Driessen).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: de provincie Noord-Brabant,
te 's-Hertogenbosch, vergunninghoudster,
gemachtigde: (ing. G. Schouten).
Procesverloop
Bij besluit van 31 mei 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder aan de Dienst Landelijk
Gebied een omgevingsvergunning verleend voor de uitvoering van werkzaamheden ter stimulering van de natuurontwikkeling in het project "Koningshoeven Natuur Middengebied" van Landinrichtingsplan Peelvenen "Het onverenigbare verenigd".
[persoon] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 20 november 2013, waarbij verweerder de verlening van de omgevingsvergunning in stand heeft gelaten.
Bij tussenuitspraak van 16 mei 2014, met zaaknummer SHE 13/5693, heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om de geconstateerde gebreken in het besluit van 20 november 2013 te herstellen.
Verweerder heeft in reactie op de tussenuitspraak een nieuw besluit genomen op 10 juli 2014 (het herstelbesluit).
Bij einduitspraak van 30 december 2014 (zaaknummer SHE 13/5693) heeft de rechtbank het
beroep van [persoon] tegen het herstelbesluit gegrond verklaard en het besluit op bezwaar van 20 november 2013 en het herstelbesluit vernietigd. Tevens heeft de rechtbank verweerder opdracht gegeven om opnieuw op het bezwaar te beslissen.
Bij besluit van 10 augustus 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van [persoon] ongegrond verklaard en de omgevingsvergunning van 31 mei 2013, met een nadere motivering, in stand gelaten.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) ingesteld. Op 7 september 2016 heeft de Afdeling het beroepschrift doorgezonden naar de rechtbank.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 februari 2017. Eiseres is vertegenwoordigd door mr. drs. C.R. Jansen, kantoorgenoot van eiseres' gemachtigde, en door [persoon] , vennoot van eiseres. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde die werd bijgestaan door mr. E. van Breugel-van Tienhoven en ing. A. Vrielink, namens het dagelijks bestuur van waterschap Aa en Maas (DB). Vergunninghoudster is vertegenwoordigd door haar gemachtigde.
De rechtbank heeft aanleiding gezien om het ter zitting gesloten onderzoek te heropenen en de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) gevraagd om haar van advies te dienen en in dat kader een aantal door de rechtbank geformuleerde vragen te beantwoorden.
De StAB heeft op 14 september 2017 verslag gedaan.
Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken na verzending van een kopie van dit verslag daarop te reageren. Geen van partijen heeft van die gelegenheid gebruik gemaakt.
Geen van partijen heeft vervolgens, daartoe in de gelegenheid gesteld, aangegeven mondeling op zitting te willen worden gehoord. De rechtbank heeft vervolgens op 30 november 2017 het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat bij de beoordeling van de zaak uit van de volgende feiten.
1.1
De omgevingsvergunning is aangevraagd ten behoeve van de uitvoering van maatregelen ter bevordering van hoogveenontwikkeling en het op gang helpen van natuurontwikkeling in de Deurnesche Peel. Die ontwikkelingen maken deel uit van het uitvoeringsplan "Koningshoeven Natuur", als onderdeel van het landinrichtingsplan "Peelvenen".
De omgevingsvergunning ziet in de kern op de volgende vergunningplichtige werken en werkzaamheden:
- het dempen, verondiepen en omvormen van sloten en lopen;
- het aanleggen van een waterkerende kade;
- het plaatsen van kunstwerken;
- het afgraven van grond;
- het verwijderen van houtopstanden.
1.2
Het DB heeft voor de verhoging van het waterpeil, het dempen van sloten en het aanbrengen van stuwen en dergelijke een watervergunning verleend. Eiseres heeft tegen deze vergunning geen rechtsmiddelen aangewend. In het kader van omgevingsvergunning heeft het DB verweerder geadviseerd.
1.3
Eiseres exploiteert, op percelen ten westen van het Kanaal van Deurne, buiten het projectgebied, een agrarisch bedrijf.
2.1
Eiseres voert allereerst aan dat verweerder zich niet, op basis van de door het DB uitgebrachte adviezen van 28 juli 2015 en 12 januari 2016, op het standpunt heeft kunnen stellen dat het vergunde grondverzet in het projectgebied niet leidt tot een onevenredige aantasting van de waterhuishoudkundige situatie op eiseres' percelen. De door de rechtbank in haar einduitspraak van 30 december 2014 geconstateerde onvolkomenheden zijn volgens eiseres daarom niet gerepareerd.
Het advies van 28 juli 2015 biedt volgens eiseres geen enkel inzicht in de gehanteerde onderzoeksmethode. De summiere onderbouwing van het standpunt doet ernstig vermoeden dat van een gevalideerde methode geen sprake is. Los hiervan blijkt uit het advies niet of rekening is gehouden met alle relevante omstandigheden van het geval, zoals weergegeven in de uitspraak van de rechtbank van 30 december 2014.
Uit het advies van 12 januari 2016 kan worden afgeleid dat het DB heeft nagelaten om de expertise van een deskundige in te roepen. De uitgangspositie van de percelen van eiseres is, evenals in het geval waarop de einduitspraak van de rechtbank betrekking heeft, niet in kaart gebracht. Verweerder heeft de gevolgen van de verhoging van het streefpeil van de stuw in de Soeloop niet nader onderzocht. Een latere verhoging van het streefpeil zou dan ook de waterhuishoudkundige situatie van eiseres' percelen kunnen aantasten.
Verder heeft het DB bij de totstandkoming van het advies gebruik gemaakt van een ééndimensionaal model, waarin slechts één aspect, de invloed van neerslag en verdamping, is meegenomen. Eiseres heeft ter zitting gegevens overgelegd, waaruit volgens haar kan worden afgeleid dat de gemiddeld hoogste grondwaterstand (GHG) en de gemiddeld laagste grondwaterstand (GLG) nabij haar percelen een stijgende lijn vertonen.
Volgens eiseres heeft verweerder, door de adviezen op te volgen ondanks dat daaraan gebreken kleven, gehandeld in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in onderlinge samenhang met artikel 33.2.4. van de planregels van het bestemmingsplan "Tweede herziening bestemmingsplan Buitengebied" (hierna: het bestemmingsplan). Eiseres geeft de rechtbank daarom in overweging om een deskundige te benoemen om de nadelige gevolgen van het grondverzet voor haar perceel in beeld te laten brengen.
2.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld, dat zich in dit geval geen weigeringsgronden voordoen. De aangevraagde werken en werkzaamheden voldoen aan de voorwaarden die daaraan in de planregels van het bestemmingsplan zijn gesteld.
Het aanvullende advies van het DB van 28 juli 2015 bouwt voort op het advies van
24 oktober 2013. De percelen van eiseres zijn gelegen buiten het gebied waarbinnen de werkzaamheden worden uitgevoerd. Het dempen van de Soeloop Noord-Zuid vindt plaats op mimimaal 1,5 km afstand van de percelen van eisers. Deze demping valt volgens het advies buiten het hydrologische beïnvloedingsgebied. Het ophogen van de bodem van de Soeloop Oost-West heeft volgens het advies geen peilverhoging tot gevolg, aangezien het peil in de Soeloop wordt bepaald door de stuw benedenstrooms.
In reactie op vragen van verweerder heeft het DB in een brief van 12 januari 2016 aangegeven dat er in het aanvullende advies vanuit is gegaan dat het streefpeil van de nieuwe stuw in de Soeloop, ter hoogte van het kanaal van Deurne, niet wordt verhoogd en de effecten van de maatregelen zijn te achterhalen door de gegevens uit de in de brief genoemde peilbuis nabij de percelen van eiseres.
Op basis van de adviezen en de toelichting in de brief van 12 januari 2016 komt verweerder tot de conclusie dat er geen veranderingen in de grondwaterstanden zichtbaar zijn die zijn te relateren aan de vergunde maatregelen, die reeds zijn uitgevoerd. Van een significant negatief effect op de waterhuishouding op de percelen van eiseres is dan ook geen sprake.
2.3
Deze beroepsgrond van eiseres beperkt zich, gelet op de bewoordingen ervan, tot de effecten van grondverzet op gronden met de medebestemming "Waarde - Attentiegebied ehs".
Volgens de bestemmingsomschrijving zijn de als zodanig aangewezen gronden - het betreft (nagenoeg) het gehele projectgebied - behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor het behoud en bescherming van de nabijgelegen natuurparel.
Op grond van artikel 33.2.1 van de planregels van het bestemmingsplan is het verboden om zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning voor werken en werkzaamheden de in het schema in artikel 33.2.4 opgenomen werken en werkzaamheden uit te (doen) voeren. Tot deze werken/werkzaamheden behoort onder andere "het verzetten van grond van meer dan 100 m3 of op een diepte van meer dan 60 cm onder maaiveld, een en ander voor zover geen vergunning vereist is in het kader van de Ontgrondingenwet". De vergunning wordt slechts verleend, indien de werken/werkzaamheden, dan wel de directe of indirecte gevolgen ervan, de waterhuishoudkundige situatie niet onevenredig aantasten of kunnen aantasten. Voordat vergunning kan worden verleend moet, op grond van artikel 33.2.3 van de planregels, het bevoegde watergezag om advies worden gevraagd.
2.4
De rechtbank heeft in haar tussenuitspraak van 16 mei 2014 (ECLI:NL:ROBR:2014:2529) aanwijzingen gegeven ten aanzien van het door verweerder uit te voeren onderzoek in het kader van het herstel van het besluit van 20 november 2013. In haar einduitspraak van 30 december 2014 heeft zij geoordeeld dat de aan het herstelbesluit ten grondslag gelegde adviezen van het DB op een aantal onderdelen tekortschoten.
In de brief van 12 januari 2016 heeft het DB aan verweerder laten weten dat het geen deskundige heeft ingeschakeld om de uitgangssituatie in kaart te brengen, omdat de rechtbank in de einduitspraak uitging van het wijzigen van het streefpeil van de stuw in de Soeloop ter hoogte van het kanaal van Deurne, maar het DB voorlopig niet voornemens is om het streefpeil te wijzigen.
Aan de hand van een tijdreeksmodel heeft het DB, met gebruikmaking van de gegevens uit de peilbuis nabij het perceel van eiseres, berekend in hoeverre de grondwaterstand verklaard kan worden op basis van neerslag en verdamping. Als die invloed bekend is, kan volgens het DB worden berekend wat de veranderingen in de grondwaterstand zijn die niet aan neerslag of verdamping zijn gerelateerd. Op basis van deze berekening, gebruikmakende van de gegevens van de peilbuis over de periode 18 maart 2013 tot en met 26 juni 2015, binnen welke periode het grondverzet is uitgevoerd, komt het DB tot de conclusie dat er geen gegevens in de grondwaterstand waarneembaar zijn die kunnen worden gerelateerd aan de uitgevoerde werken en werkzaamheden.
2.5
De rechtbank heeft in de door eiseres ter zitting overgelegde gegevens (een grafiek van de peilbuisgegevens van de nabij haar percelen geplaatste peilbuis, waarop de gemiddeld hoogste grondwaterstand (GHG) en de gemiddeld laagste grondwaterstand (GLG) over de periode van 18 maart 2013 tot 18 september 2016 zijn weergegeven) aanleiding gezien om de StAB om advies de vragen.
De rechtbank heeft de StAB de volgende vragen voorgelegd:
- Kan aan de hand van de (gebruikte gegevens in) het tijdreeksmodel een uitspraak worden gedaan over de fluctuatie van de GLG en de GHG in de dichtst bij het perceel van eiseres gelegen peilbuis?
- Rechtvaardigen deze gegevens de conclusie dat de grondverzetwerkzaamheden ter uitvoering van "Koningshoeven Natuur Middengebied" op het perceel van eiseres zullen leiden (of hebben geleid) tot verhoging van de GLG en de GHG?
2.6
De StAB heeft de eerste vraag ontkennend beantwoord. De periode dat de grondwaterstand is gemeten, is te kort om uitspraken te kunnen doen over de fluctuatie van de GLG en de GHG. De meetperiode bedraagt slechts 2 jaar en 3 maanden, terwijl minimaal een periode van 8 jaar zou moeten worden gemeten.
2.7
Volgens de StAB laat de tijdreeks uit de brief van het DB van 12 januari 2016 wel zien dat de invloed van de werkzaamheden niet aantoonbaar is. Hoewel voor het bepalen van de GHG/GLG minimaal 8 jaren aan metingen nodig is, in het niet aannemelijk dat de grondverzetwerkzaamheden hebben geleid, of zullen leiden, tot verhoging van de GLG en de GHG op het perceel van eiseres. De StAB heeft hierbij mede betrokken dat Witteveen+Bos in 2014 met een computermodel inzichtelijk heeft gemaakt wat de gevolgen zijn van de grondverzetwerkzaamheden, inclusief de peilopzet voor de GHG. Omdat hiermee geen veranderingen worden aangetoond, zal dit volgens de StAB uiteraard ook gelden voor de grondwerkzaamheden zonder peilopzet.
Als er effecten zouden zijn geweest, zou dit volgens de StAB wel zichtbaar moeten zijn geweest in de tijdreeks uit de brief van het DB. De StAB baseert dit op de omstandigheid dat effecten wel waarneembaar zijn in peilbuizen nabij de Soeloop Noord-Zuid. Uit gegevens van die peilbuizen kan worden afgeleid dat, kort na de demping van die waterloop in juni 2014, het grondwater ten oosten daarvan hoger is komen te staan. Uitvoering van een tijdreeksanalyse, met gebruikmaking van gegevens van neerslag en verdamping, zou voor die peilbuizen te zien geven dat de maatregelen wel degelijk een effect hebben op de grondwaterstand.
2.8
De rechtbank komt, op grond hiervan, tot de conclusie dat verweerder zich in redelijkheid, zich daarbij baserend op het advies van het DB van 12 januari 2016, op het standpunt heeft kunnen stellen dat het vergunde grondverzet in het projectgebied niet leidt tot onevenredige aantasting van de waterhuishoudkundige situatie op eiseres' percelen.
Dit betoog van eiseres faalt.
3.1
Volgens eiseres heeft verweerder ten onrechte niet voorzien in een schaderegeling. Daarmee miskent verweerder dat hij, op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Awb, gehouden is om alle relevante belangen af te wegen. Het niet aanbieden van schadevergoeding voor onevenredig zware schade leidt tot strijd met het evenredigheidsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
Eiseres verzoekt ook hiervoor een deskundige te benoemen, die de inhoud van een mogelijke schaderegeling in beeld kan brengen.
3.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het lijden van mogelijke schade door het project geen overweging is geweest bij het verlenen van de omgevingsvergunning en dan ook niet is beoordeeld in de bezwaarfase. Als eiseres van mening is dat zij recht heeft op een schadevergoeding, dient zij een schadeverzoek in te dienen bij de schadeveroorzakende partij. In deze aparte procedure wordt dan, afhankelijk van de geleden schade en het type schade, bepaald of eiseres voor een schadevergoeding in aanmerking komt.
3.3
Gelet op haar in rechtsoverweging 2.8 gegeven oordeel, ziet de rechtbank geen aanleiding om tot de conclusie te komen dat verweerder, door niet op voorhand een schaderegeling met eiseres te treffen, heeft gehandeld in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
Indien eiseres niettemin schade ondervindt, kan zij zich met een verzoek om schadevergoeding tot verweerder wenden.
Ook dit betoog van eiseres faalt.
4. Het beroep is, gelet op het voorafgaande, ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. de Lange, voorzitter, en mr. J. Heijerman en
mr. H.F.M.W. van Rijswick, leden, in aanwezigheid van mr. J.F.M. Emons, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 december 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.