ECLI:NL:RBOBR:2017:5709

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 17/1813

uitspraak van de meervoudige kamer van 31 oktober 2017 in de zaak tussen

[eiseres] , te [plaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. J. van Groningen),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gemert-Bakel, verweerder

(gemachtigden: mr. C.J. IJdema, mr. P. Fermont en M. Willems-van Gils).

Procesverloop

Bij besluit van 23 december 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder een aanvraag van eiseres om een omgevingsvergunning eerste fase (milieu) voor het oprichten van een gespeende biggen- en vleesvarkensstal en een zeugenstal (van 28 november 2014) en een aanvraag omgevingsvergunning 2e fase (bouwen, handelen in strijd met het bestemmingsplan) voor het oprichten van een gespeende biggen- en vleesvarkensstal en een zeugenstal (van 14 juni 2016) buiten behandeling gesteld.

Bij besluit van 9 mei 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 september 2017. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verder zijn [persoon A] en [persoon B] namens eiseres verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

Feiten

1. Eiseres heeft op 26 november 2014 een aanmeldnotitie milieueffectrapportage (m.e.r.) bij verweerder ingediend. Op 28 november 2014 heeft eiseres bij verweerder een aanvraag eerste fase (milieu) ingediend voor het oprichten van een gespeende biggen- en vleesvarkensstal en een zeugenstal. In de nieuwe vleesvarkensstal zullen 2.528 vleesvarkens en 1.200 gespeende biggen worden gehouden. In de zeugenstal zullen 60 zeugen worden gehouden.

Bij brief van 7 juli 2015 heeft verweerder eiseres verzocht om aanvullende gegevens met betrekking tot de aanmeldnotitie m.e.r. van 26 november 2014. Hierbij is gewezen op mogelijke buiten behandelingstelling indien de aanvullende gegevens niet worden ingediend vóór 10 augustus 2015. Op 14 juni 2016 heeft eiseres een aanvraag omgevingsvergunning tweede fase ingediend. Bij brief van 5 juli 2016 heeft verweerder eiseres opnieuw verzocht om aanvulling van de aanmeldnotitie m.e.r., omdat de ingediende gegevens onvoldoende zijn om de aanmeldnotitie te beoordelen. Deze aanvullingen dienden uiterlijk 1 september 2016 te worden ingediend. Ook hierbij is gewezen op een mogelijke buiten behandelingstelling indien de gegevens niet vóór 1 september 2016 zouden worden ingediend.

2. In het primaire besluit van 23 december 2016 heeft verweerder besloten de aanvraag eerste fase op grond van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in verbinding met artikel 7.28 van de Wet milieubeheer (Wm) niet in behandeling te nemen. Omdat de aanvraag eerste fase buiten behandeling moest worden gelaten, kon de aanvraag tweede fase ook niet in behandeling worden genomen, aldus verweerder. Ter zitting is gesteld dat het besluit om de aanvraag tweede fase niet in behandeling te nemen eveneens is gebaseerd op grond van artikel 7.28, tweede lid, van de Wm.

Wettelijk kader

3. De voor deze zaak relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Gronden beroepArtikel 4:5 Awb

4. Eiseres stelt dat het besluit in strijd met de wet is genomen. Zij stelt daartoe dat er geen betekenis meer toekomt aan de bevoegdheid als bedoeld in artikel 4:5 van de Awb, omdat verweerder geen toepassing heeft gegeven aan artikel 4:14 van de Awb en de termijn voor het nemen van een besluit niet is opgeschort op grond van artikel 4:15 van de Awb.

5. De rechtbank stelt vast dat, anders dan bij het primaire besluit, artikel 4:5 van de Awb niet aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd, zodat deze grond reeds hierom niet slaagt.
Artikel 4.5, derde lid, Bor

6. Eiseres voert aan dat in het bestreden besluit ten onrechte niet is ingegaan op het bezwaar dat artikel 4.5, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) van toepassing is op een milieueffectrapport en niet op een besluit omtrent de m.e.r.-beoordeling.

7. Verweerder heeft in het verweerschrift en ter zitting uiteengezet waarom artikel 4.5, derde lid, van het Bor in het primaire besluit is aangehaald. Dit artikel is echter niet ten grondslag gelegd aan het primaire besluit en evenmin aan het bestreden besluit. In het bestreden besluit staat dat de buiten behandelingstelling is gebaseerd op artikel 7.28, tweede lid, van de Wm. De rechtbank ziet in het feit dat verweerder in het bestreden besluit niet is ingegaan op artikel 4.5, derde lid, van het Bor daarom geen aanleiding tot een vernietiging van dit besluit, ook al was het voor eiseres wellicht duidelijker geweest als verweerder dit bezwaar expliciet had weerlegd in het bestreden besluit. Deze grond faalt.
Aanvraag tweede fase

8. Eiseres brengt verder naar voren dat artikel 7.28, tweede lid, van de Wm niet van toepassing is op een aanvraag tweede fase, zodat deze niet zonder toepassing van artikel 4:5, eerste lid, onder c, van de Awb buiten behandeling had mogen worden gelaten. Er had op de aanvraag tweede fase beslist moeten worden als ware het een aanvraag eerste fase dan wel had de aanvraag tweede fase zelfstandig getoetst moeten worden aan de weigeringsgronden als bedoeld in artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

9. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de activiteit bouwen in dit geval onlosmakelijk is verbonden met de activiteit oprichten van een inrichting, zodat het gaat om een project met onlosmakelijke activiteiten als bedoeld in artikel 2.7 van de Wabo. Daaruit volgt dat de aanvraag tweede fase, na het buiten behandeling stellen van de aanvraag eerste fase, niet zelfstandig beoordeeld had kunnen worden en verweerder deze eveneens buiten behandeling moest stellen omdat de aanvraag voor de activiteit bouwen dan geen betrekking zou hebben op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project.

10. Voor zover eiseres stelt dat er eerst beslist had kunnen worden op de aanvraag voor de activiteit bouwen en vervolgens op de aanvraag voor de activiteit oprichten van een inrichting, overweegt de rechtbank dat de activiteit bouwen zoals gesteld onlosmakelijk is verbonden met de activiteit oprichten van een inrichting, zodat onder bouwen ook het oprichten van een installatie voor het fokken, mesten of houden van dieren moet worden begrepen. Dat heeft tot gevolg dat de activiteit bouwen eveneens m.e.r.-beoordelingsplichtig is als bedoeld in categorie 14 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage, zodat verweerder deze aanvraag ook dan buiten behandeling had moeten stellen op grond van artikel 7.28, tweede lid, van de Wm.
Deze grond slaagt niet.
Niet tijdige besluitvorming

10. Eiseres stelt ten slotte dat zij de dupe is geworden van de trage afhandeling van de aanmeldnotitie m.e.r., omdat meer dan twee jaar na het indienen van de aanvragen deze buiten behandeling zijn gelaten. Zij stelt dat verweerder daarmee heeft gehandeld in strijd met het fair play beginsel en het verbod van détournement de pouvoir heeft overtreden. Voorts is niet gehandeld overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel.

10. Verweerder heeft hierover gesteld dat hij niet heeft gehandeld in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur en dat eiseres ook anderszins niet in haar belangen is geschaad. Er werd niet op de aanvragen beslist, omdat de aanmeldnotitie m.e.r. niet volledig was en daarom hierover geen besluit kon worden genomen. Verder biedt artikel 7.28, tweede lid, van de Wm verweerder geen discretionaire ruimte om de aanvragen toch in behandeling te nemen. Bovendien heeft verweerder juist beoogd om eiseres meer tijd te gunnen om tot een volledige aanmeldnotitie m.e.r. te komen.

13. Ter zitting is gebleken dat er meerdere malen door verweerder om een aanvulling is gevraagd, omdat de stukken die werden ingeleverd door eiseres weer nieuwe vragen opwierpen. Daarnaast moest ook de gemeenteraad zich nog over de zaak buigen.

13. Er valt het nodige aan te merken op verweerders handelwijze. De besluitvorming heeft in ieder geval veel te veel tijd in beslag genomen. Dit neemt echter niet weg dat verweerder gezien het ontbreken van een besluit over de aanmeldnotitie m.e.r. in het bestreden besluit de aanvraag omgevingsvergunning eerste en tweede fase buiten behandeling moest laten gezien artikel 7.28, tweede lid, van de Wm. Daarom kan niet worden geoordeeld dat het bestreden besluit in strijd is met de door eiseres genoemde algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Deze grond faalt.
Conclusie

13. Uit het voorgaande volgt dat verweerder de aanvraag omgevingsvergunning eerste en tweede fase terecht buiten behandeling heeft gesteld.

13. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Heijerman, voorzitter, en mr. M.J.H.M. Verhoeven en mr. C. van der Sluis, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 oktober 2017.

de griffier is verhinderd te tekenen voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.

BIJLAGE

Wet milieubeheer

Artikel 7.21. Bij algemene maatregel van bestuur worden de activiteiten aangewezen:a. die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu;b. ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.(…).4. Terzake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, worden de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.17 of 7.19 moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.(…).

Artikel 7.17
1. Behoudens in het geval dat toepassing is gegeven aan artikel 7.16, vijfde lid, neemt het bevoegd gezag uiterlijk zes weken na de datum van ontvangst een beslissing omtrent de vraag of bij de voorbereiding van het betrokken besluit voor de activiteit, vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die zij voor het milieu kan hebben, een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
(…).

Artikel 7.28(…).2. Het bevoegd gezag laat de aanvraag tevens buiten behandeling indien deze een krachtens artikel 7.2, vierde lid, aangewezen besluit betreft, dat krachtens wettelijk voorschrift op aanvraag wordt genomen, ena. bij het indienen van de aanvraag geen afschrift is gevoegd van de beslissing krachtens artikel 7.17, eerste lid, inhoudende dat geen milieueffectrapport behoeft te worden gemaakt, ofb. geen beslissing is genomen krachtens artikel 7.17, eerste lid, dan wel is beslist dat een milieueffectrapport moet worden gemaakt en dat rapport niet is overgelegd.(…).

Besluit milieueffectrapportage

Artikel 2
(…).
2. Als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de wet worden aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven, alsmede activiteiten die in onderdeel C van de bijlage zijn omschreven en die uitsluitend of hoofdzakelijk dienen voor het ontwikkelen en beproeven van nieuwe methoden of producten en die niet langer dan twee jaar worden gebruikt.

Indien een activiteit behoort tot een categorie van activiteiten die zowel in onderdeel C als in onderdeel D van de bijlage omschreven is en zij tevens voldoet aan de in de daarbij aangegeven categorieën van gevallen genoemde criteria, behoort zij tot de in onderdeel C omschreven categorie van activiteiten.
(…).

Bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage

Onderdeel D. Activiteiten, plannen en besluiten, ten aanzien waarvan de procedure als bedoeld in de artikelen 7.16 tot en met 7.20 van de wet van toepassing is

(…).
D 14: de oprichting, wijziging of uitbreiding van een inrichting voor het fokken, mesten of houden van varkens in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op meer dan 2.000 stuks mestvarkens, 750 zeugen, of 3.750 stuks gespeende biggen (…).
(…).

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.5
1. Op verzoek van de aanvrager wordt een omgevingsvergunning in twee fasen verleend. De eerste fase heeft slechts betrekking op de door de aanvrager aan te geven activiteiten.
(…).

4. De beschikking met betrekking tot de tweede fase wordt niet eerder gegeven dan de beschikking met betrekking tot de eerste fase. Indien daardoor de beslistermijn voor de beschikking met betrekking tot de tweede fase zou worden overschreden geeft het bevoegd gezag, in afwijking daarvan, de beschikking gelijktijdig met de beschikking met betrekking tot de eerste fase.

(…).

Artikel 2.7
1. Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.
(…).

Besluit omgevingsrecht

Artikel 4.5
(…).
3. Indien ten behoeve van een omgevingsvergunning een milieueffectrapport moet worden opgesteld als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, wordt dit milieueffectrapport ingediend bij de aanvraag om een beschikking met betrekking tot de eerste fase.

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 4:5

1. Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15, of
c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.