Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 17/3
uitspraak van de meervoudige kamer van 31 oktober 2017 in de zaak tussen
[verzoeker 1] en [verzoeker 2] , te [woonplaats] , verzoekers
(gemachtigde: mr. P. de Groot),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Laarbeek, verweerder
(gemachtigde: mr. drs. B.E.G. Wiskerke en mr. D. Bussers).
Procesverloop
Bij brief van 28 december 2016 hebben verzoekers een verzoek ingediend om verweerder te veroordelen tot vergoeding van schade tot een bedrag van € 25.000,– die zij hebben geleden als gevolg van een ten onrechte niet verleende omgevingsvergunning voor het [adres] .
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 26 september 2017. Namens verzoekers zijn [naam] en de gemachtigde naar de zitting gekomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Verzoekers zijn eigenaren van het pand aan het [adres] . Zij hebben dit pand op 10 september 2013 verhuurd aan [naam] (verder: de huurster). De huurster heeft een aanvraag ingediend bij verweerder voor het vestigen van een lunchroom in het pand. Hiertoe was een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) vereist.
1.2
Bij besluit van 14 januari 2015 heeft verweerder deze omgevingsvergunning geweigerd. Bij besluit van 22 juni 2015 heeft verweerder het bezwaar van de huurster ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 12 februari 2016 (SHE 15/2164 en aan deze uitspraak gehecht) heeft de rechtbank het beroep van de huurster gegrond verklaard, het besluit van 22 juni 2015 vernietigd en bepaald dat verweerder in een nieuw te nemen beslissing op bezwaar het primaire besluit zal herroepen en alsnog een omgevingsvergunning voor het vestigen van een lunchroom aan de huurster zal verlenen met dien verstande dat de horecagelegenheid mag zijn geopend van maandag tot en met donderdag tot 21:00 uur, op vrijdag tot 22:00 uur en op zaterdag en zondag tot 19:00 uur.
1.3
Verweerder heeft in een nieuw besluit op bezwaar van 14 maart 2016 de vergunning met genoemde voorschriften verleend. Het huurcontract tussen huurster en verzoekers is beëindigd met wederzijdse instemming.
1.4
Op 18 oktober 2016 hebben verzoekers verweerder aansprakelijk gesteld. Op 17 november 2016 heeft de aansprakelijkheidsverzekeraar van de gemeente namens verweerder aansprakelijkheid afgewezen.
2. Verzoekers leggen aan hun verzoek ten grondslag dat zij schade hebben geleden. Zij hebben nooit huur ontvangen van de huurster, omdat zij niet is gestart met de zaak. Verzoekers hebben wel geïnvesteerd in een nieuwe horecazaak en een verbouwing laten uitvoeren, omdat zij er vanuit gingen dat een omgevingsvergunning zou worden verleend door verweerder. Deze schade is begroot op € 94.178,– voor huurderving, verbouwingskosten en juridische kosten. Verzoekers hebben de rechtbank verzocht verweerder te veroordelen tot vergoeding van de schade tot een bedrag van € 25.000,–.
3.1
Verweerder heeft aangevoerd dat de rechtbank niet bevoegd is om kennis te nemen van het verzoek omdat verzoekers geen belanghebbenden zijn bij het schadeveroorzakende besluit van 14 januari 2015. Volgens verweerder hadden verzoekers slechts een afgeleid belang omdat zij louter op basis van een contractuele relatie met de huurster werden geraakt door het besluit van 14 januari 2015. Iemand kan niet door het sluiten van een overeenkomst met een derde, belanghebbende worden bij een besluit jegens die derde. Verzoekers hebben bovendien ook niet zelf direct schade geleden, maar hebben schade geleden vanwege de ontbinding van het huurcontract. Die ontbinding vloeit niet voort uit het besluit maar uit een wilsbeslissing.
3.2
Verzoekers stellen belanghebbenden te zijn en ook als zodanig gedurende het hele traject te zijn aangemerkt. Verzoekers verwijzen hierbij naar het verslag van de commissie, de voorlopige voorziening en de bodemprocedure. Ook blijkt uit de beslissing van 23 oktober 2012 gericht aan [verzoeker 1] dat hij belanghebbende is.
3.3
De rechtbank is van oordeel dat zij, ondanks dat verzoekers stellen meer dan € 25.000,– schade te hebben geleden, bevoegd is om kennis te nemen van het verzoek. Het verzoek is namelijk beperkt tot een bedrag van € 25.000,– en gelet op artikel 8:89 tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is in dat geval de bestuursrechter bevoegd. De rechtbank vraagt zich wel af of verzoekers wel als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt, met andere woorden of zij wel een verzoek om schadevergoeding bij de bestuursrechter kunnen indienen. Hierover kan verschillend worden gedacht.
3.4
Verzoekers zijn geen partij geweest in de procedure rond de aanvankelijke weigering van de omgevingsvergunning. Weliswaar heeft de rechtbank [naam] gehoord bij de behandeling van het beroep van de huurster, de rechtbank heeft verzoekers echter niet als partij aangemerkt en verzoekers hebben daar ook niet om verzocht. De door verzoekers genoemde beslissing van 23 oktober 2012 is ook besproken in de uitspraak van 12 februari 2016 en is een reactie op een principeverzoek van verzoekers geweest. Verzoekers hebben de omgevingsvergunning echter niet aangevraagd
3.5
Hadden verzoekers, achteraf gezien, een rechtstreeks betrokken belang bij de weigering van de omgevingsvergunning bij het besluit van 14 januari 2015? De rechtbank is van oordeel dat verzoekers niet slechts een contractueel (en afgeleid) belang hadden bij dit besluit. Verzoekers waren op dat moment eigenaar van het pand. De omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan heeft een zaaksgebonden karakter. Met andere woorden, ook al komt er een andere huurder, de gebruiksmogelijkheid die wordt toegevoegd aan de bestemming op het pand, blijft bestaan. Het zaaksgebonden karakter van de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan volgt uit artikel 2.25, tweede lid, van de Wabo op grond waarvan een melding voor het overschrijven van de vergunning volstaat. Het volgt ook uit artikel 2.25, derde lid, van de Wabo en artikel 5.18, vierde lid van het Besluit omgevingsrecht waarin de uitzonderingen worden genoemd. De door de huurster gevraagde omgevingsvergunning staat daar niet bij. Daarmee hebben verzoekers ook een rechtstreeks betrokken belang. Het al dan niet bestaan van de extra gebruiksmogelijkheid is van invloed op de waarde en de verhuurbaarheid van het pand van verzoekers. In zoverre verschillen deze zaak en deze omgevingsvergunning van de zaak die onderwerp van geschil was in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: Afdeling) van 24 augustus 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2323) waarin de Afdeling overwoog dat een eigenaar van een horecapand geen rechtstreeks betrokken belang heeft bij de weigering van een verlening van een exploitatievergunning ten behoeve van de exploitanten omdat de exploitatievergunningen een persoonsgebonden karakter heeft.
3.6
De rechtbank is verder van oordeel dat in dit verband de achterliggende reden van de weigering niet relevant is. Hetzelfde geldt voor de vraag of de schade is veroorzaakt door het besluit van 14 januari 2015. Dit zijn inhoudelijke vragen die niet relevant zijn bij de beoordeling van de ontvankelijkheid van het verzoek.
3.7
Nu verzoekers wel belanghebbenden waren bij het besluit van 14 januari 2015, kunnen zij ook een verzoek om schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:88 van de Awb indienen.
4.1
Verweerder stelt dat niet is voldaan aan de vereisten die aan een verzoekschrift worden gesteld. Verzoekers verzoeken om een vergoeding van € 25.000,–, maar dat bedrag is op geen enkele wijze onderbouwd. De overgelegde berekening bestaat louter uit een opsomming van schadeposten. Het in de berekening naar voren komende bedrag is bovendien vele malen hoger dan het gevorderde bedrag.
4.2
Volgens de rechtbank voldoet het verzoek aan de indieningsvereisten genoemd in artikel 8:90 en 8:92 van de Awb. Op basis van de informatie in het verzoekschrift kan de rechtbank een inhoudelijk oordeel geven op het verzoek. In hoeverre het verzoek voldoende is onderbouwd, zal hieronder worden besproken.
5.1
Volgens verweerder was het oorspronkelijke besluit van 14 januari 2015 niet onrechtmatig maar heeft verweerder op verzoek van de rechtbank aangegeven onder welke voorwaarden wel een omgevingsvergunning had kunnen worden verleend en heeft de rechtbank vervolgens slechts bepaald dat het primaire besluit zou moeten worden herroepen.
5.2
De rechtbank is van oordeel dat uit haar uitspraak van 12 februari 2016 wel degelijk volgt dat het besluit van 14 januari 2015 onrechtmatig is. De omgevingsvergunning werd oorspronkelijk geweigerd om meerdere redenen. Naast de gevraagde openingstijden vond verweerder het aangeboden assortiment (shoarmabroodjes) niet passen in winkelondersteunende horeca. Dit volgt ook uit punt 2.14 van het advies van de commissie bezwaarschriften. In de uitspraak van 12 februari 2016 wordt hierover het volgende overwogen: “Uit de bereidheid van verweerder om alsnog mee te werken aan verlening van een vergunning met beperkte openingstijden, leidt de rechtbank af dat verweerder de aanwezigheid van andere horecagelegenheden en het assortiment van de horecagelegenheid van eiseres niet langer doorslaggevend acht. Dit acht de rechtbank overigens terecht. De resterende vraag is of de door verweerder genoemde openingstijden niet onnodig beperkend zijn.” In deze motivering ligt besloten dat beide, in het primaire besluit genoemde redenen voor weigering van de omgevingsvergunning niet kloppen. De rechtbank heeft in de uitspraak van 12 februari 2016 duidelijk aangegeven waarom zij niet zelf in de zaak heeft voorziet: “De rechtbank sluit op voorhand niet uit dat derden rechtsmiddelen zouden willen aanwenden tegen een te verlenen vergunning. In het geval de rechtbank, al dan niet na een bestuurlijke lus, zelf in de zaak zou voorzien, zouden deze derden de verlening van de vergunning slechts in laatste instantie bij de Afdeling kunnen betwisten. Daarom ziet de rechtbank aanleiding om te bepalen dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar zal moeten verlenen, het primaire besluit zal moeten herroepen en alsnog een omgevingsvergunning voor het vestigen van een lunchroom aan eiseres zal moeten verlenen, met dien verstande dat de horecagelegenheid mag zijn geopend van maandag tot en met donderdag tot 21.00 uur, op vrijdag tot 22.00 uur en op zaterdag en zondag tot 19.00 uur.”
6.1
Verweerder merkt op dat verzoekers geen rechtsmiddelen hebben aangewend tegen het besluit van 14 januari 2015 en dat dit besluit jegens hen niet onrechtmatig is, gelet op de leer van de formele rechtskracht zoals vastgelegd in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: Afdeling) van 24 maart 2004 (ECLI:NL:RVS:2004:AO6051).
6.2
De rechtbank volgt verweerder hierin niet. Met de vernietiging van het besluit van 22 juli 2015 en de bepaling dat het besluit van 14 januari 2015 diende te worden herroepen, is de onrechtmatigheid van het besluit van 14 januari 2015 gegeven. In artikel 8:88, eerste lid onder a, van de Awb ligt niet de eis besloten dat de indieners van een verzoek om schadevergoeding tegen het onrechtmatige besluit hebben moeten procederen om het verzoek om schadevergoeding te kunnen indienen. Dit volgt evenmin uit de wetsgeschiedenis. Het niet instellen van een rechtsmiddel kan verzoekers niet worden tegengeworpen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat deze eis evenmin werd gesteld voor het indienen van een verzoek om een zuiver schadebesluit. Hierbij was slechts bepalend of de verzoeker ook beroep had kunnen instellen tegen het schadeveroorzakende besluit (zie de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:730). Daarnaast hadden verzoekers en hun huurster een parallel belang (anders dan in de door verweerder genoemde uitspraak van 24 maart 2004). Als verzoekers zouden hebben geprocedeerd, zou dit niet tot een andere uitkomst hebben geleid.
7.1
Verweerder stelt dat de door hem geschonden norm, een ondeugdelijke motivering van het besluit, niet strekt ter bescherming tegen de schade zoals die door verzoekers is geleden, mede omdat verzoekers een afgeleid belang zouden hebben.
7.2
Deze stelling berust op een onjuiste lezing van de uitspraak van 12 februari 2016. Het besluit van 22 juni 2015 is niet vernietigd vanwege een onvoldoende motivering maar omdat het besluit onjuist was. Bovendien hebben verzoekers geen afgeleid belang maar een parallel andersoortig belang. De rechtbank verwijst in dit verband naar haar eerdere rechtsoverwegingen.
8.1
Verzoekers maken aanspraak op huurderving over de periode 1 november 2013 tot en met 16 februari 2016 en over de periode 17 februari 2016 tot en met 31 augustus 2016. De datum van 16 februari 2016 volgt kennelijk uit de uitspraak van deze rechtbank die op 12 februari 2016 is gedaan en vervolgens aan de gemachtigde van de huurster is toegezonden. Verzoekers hebben op de zitting gezegd dat de huurster onzeker is geworden door de opstelling van de gemeente en daarom de huurovereenkomst heeft beëindigd. Verzoekers hebben niet aangegeven wanneer de huurovereenkomst precies is beëindigd.
8.2
Verweerder is van mening dat hij niet gehouden is tot vergoeding van de huurderving over de periode tussen het aangaan van de huurovereenkomst en het besluit van 14 maart 2016 waarbij uiteindelijk vergunning onder voorwaarden is verleend. Artikel 4.3 van de Algemene bepalingen Huurovereenkomst Winkelruimte (die onderdeel uitmaken van de huurovereenkomst) legt de verantwoordelijkheid voor het verkrijgen van de benodigde publiekrechtelijke vergunningen en/of toestemmingen bij de huurder. In artikel 4.4 is bepaald dat de weigering van een vergunning geen gebrek oplevert in de nakoming van de overeenkomst aan de zijde van de verhuurder. Verweerder stelt dat bij een rechtmatig besluit op 14 januari 2015, dezelfde schade zou zijn geleden omdat de huurster ook in dat geval de huurovereenkomst zou hebben beëindigd. Uit de uitspraak van 12 februari 2016 volgt dat de huurster het bedrijf niet levensvatbaar achtte in het geval de openingstijden zouden worden aangehouden waarvoor uiteindelijk vergunning is verleend.
8.3
Verzoekers hebben twee huurovereenkomsten overgelegd, een huurovereenkomst van 10 september 2013 en een huurovereenkomst van 31 oktober 2014. In zowel de eerste als de tweede overeenkomst (respectievelijk in artikel 9.1.en artikel 14.1) zijn partijen overeengekomen dat de huurster zelf moet zorgen voor alle vereiste vergunningen die door de overheid worden verlangd. In artikelen 10 en 11 van de tweede overeenkomst zijn partijen daarnaast overeengekomen dat onder meer een toiletgroep wordt aangebracht door en voor rekening van huurder en dat de huurster tot en met 31 december 2014 geen huur is verschuldigd.
8.4
Op zitting hebben verzoekers aangegeven dat zij geen huurpenningen hebben geïnd bij de huurster omdat zij geen lunchroom kon exploiteren. Verzoekers hebben geen andere redenen gegeven. De rechtbank maakt hieruit op dat verzoekers de huurster ook na 31 december 2014 uit coulance geen huur in rekening hebben gebracht. Verzoekers mochten vanaf deze datum echter wel huur in rekening brengen. Beide huurovereenkomsten leggen de zorg voor het verkrijgen van de benodigde vergunningen en het daaraan verbonden risico bij huurster. Op basis van de algemene bepalingen bij de huurovereenkomst waren verzoekers niet aansprakelijk voor het ontbreken van de vergunningen. Verzoekers kunnen de kosten van hun coulante houding niet in redelijkheid bij verweerder leggen. Deze schadepost komt niet voor vergoeding in aanmerking. Bovendien maken verzoekers aanspraak op vergoeding van niet betaalde huurpenningen die waren verschuldigd voor het nemen van het besluit van 14 januari 2015. Ook dit is niet terecht. De omstandigheid dat een huurovereenkomst is gesloten voordat huurster de benodigde vergunning had, komt voor haar rekening en in het verlengde daarvan, voor rekening van verzoekers. Tot slot is in ieder geval een deel van de huurpenningen contractueel niet verschuldigd. Niet valt in te zien waarom verweerder voor de nakoming van een afspraak uit de overeenkomst tussen verzoekers en huurster zou moeten betalen.
8.5
De rechtbank leidt uit de omstandigheid dat de huurster na de verlening van de omgevingsvergunning de horecazaak niet heeft geopend, af dat ook bij een verlening van de omgevingsvergunning op 14 januari 2015 zij de lunchroom niet zou hebben willen exploiteren en de huur zou zijn beëindigd. Daarom is er geen verband tussen het onrechtmatige besluit en de schade door beëindiging van de huur. Dat de huurster de huurovereenkomst heeft beëindigd vanwege onzekerheid over de opstelling van de gemeente, acht de rechtbank niet aannemelijk. De rechtbank had in de uitspraak van 12 februari 2016 immers al bepaald dat verweerder alsnog vergunning moest verlenen. Dat heeft verweerder ook gedaan. Verweerder is daarmee de huurster tegemoetgekomen. Voor zover de schade is veroorzaakt door beëindiging van de huur, komt deze schade niet voor vergoeding in aanmerking.
8.6
De rechtbank concludeert dat het verzoek om schadevergoeding voor zover dit ziet op huurderving moet worden afgewezen.
9.1
Verzoekers maken ook aanspraak op vergoeding van de verbouwingskosten (de bouw van een nieuwe toiletgroep).
9.2
Verweerder stelt dat voor zover de verbouwingskosten betrekking hebben op de toiletgroep die gelet op artikel 11.1 van de huurovereenkomst voor rekening van de huurster kwamen. Daarnaast geldt dat kosten die zijn gemaakt vooruitlopend op een onherroepelijke vergunning voor rekening en risico komen van verzoekers.
9.3
In het arrest van de Hoge Raad van 29 april 1994 (ECLI:NL:HR:1994:ZC1358) is overwogen dat de houder van een bouwvergunning die reeds met bouwen begint, vóórdat definitief is komen vast te staan dat de vergunning niet meer kan worden vernietigd op grondslag van een door een belanghebbende krachtens de wet tegen de verlening van die vergunning ingesteld bezwaar of beroep, handelt op eigen risico en dat hij niet naderhand de gemeente waarvan het college van burgemeester en wethouders de vergunning afgaven, kan aanspreken uit onrechtmatige daad, wanneer een ingesteld bezwaar of beroep tot vernietiging van de vergunning heeft geleid. Dit is slechts anders als van de zijde van de gemeente bij de vergunninghouder het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat een ingesteld of nog in te stellen bezwaar of beroep niet tot vernietiging zal leiden.
9.4
In dit geval zijn de kosten zelfs gemaakt vóór het verkrijgen van de omgevingsvergunning. De rechtbank is van oordeel dat deze kosten voor eigen risico van verzoekers zijn. Bovendien kunnen verzoekers deze kosten verhalen op de huurster uit hoofde van de overeenkomst. Kennelijk kiezen zij ervoor om dit uit coulance niet te doen. De rechtbank ziet echter niet in waarom verweerder voor de hiermee gepaard gaande kosten zou moeten betalen.
10.1
Verzoekers maken ook aanspraak op vergoeding van de kosten van juridische bijstand.
10.2
Verweerder stelt hierover dat deze kosten niet voor vergoeding in aanmerking komen. Deze kosten zijn reeds betrokken in de uitspraak van de rechtbank. De schadepost is op geen enkele wijze onderbouwd.
10.3
In de uitspraak van de rechtbank van 12 februari 2016 is verweerder veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten van de huurster. De rechtbank heeft deze kosten met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 990,–.
10.4
Verzoekers hebben niet onderbouwd dat zij zelf kosten van juridische bijstand hebben moeten maken als gevolg van het besluit van 14 januari 2015. De kosten van juridische bijstand van de huurster zijn reeds vergoed. Weliswaar wordt een hoger bedrag door verzoekers gevorderd, maar verzoekers miskennen dat het vergoedingsstelsel in het Besluit Proceskosten bestuursrecht een forfaitair karakter heeft. Titel 8.4 van de Awb biedt geen mogelijkheid om in afwijking van dit forfaitaire stelsel daarnaast alsnog (buiten)gerechtelijke kosten te vorderen. Dan zou afbreuk worden gedaan aan het forfaitaire stelsel. Deze kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
11.1
Verzoekers maken tot slot aanspraak op kosten van energiebedrijven. Zij hebben deze kosten niet begroot.
11.2
Omdat verzoekers deze kosten niet hebben onderbouwd, komen deze kosten ook niet voor vergoeding in aanmerking. Bovendien komen deze kosten voor rekening van de huurster. Gesteld dat verzoekers deze kosten ook uit coulance hebben vergoed, dan valt niet in te zien waarom verweerder deze kosten zou moeten betalen.
12.1
Verzoekers hebben op de zitting nog aangevoerd dat zij kosten hebben gemaakt omdat zij na de eerste contacten met de gemeente het vertrouwen hadden dat vergunning zou worden verleend.
12.2
Daargelaten of kosten als gevolg van mogelijk gewekte verwachtingen op grond van titel 8.4 van de Awb voor vergoeding in aanmerking komen, heeft de rechtbank in de uitspraak van 12 februari 2016 overwogen dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt.
13. Gelet op het bovenstaande wijst de rechtbank het verzoek af.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank wijst het verzoek af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Lie en
mr. J.H.G. van den Broek, leden, in aanwezigheid van A.J.H. van der Donk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31oktober 2017.
mr. J.H.G. van den Broek, leden, in aanwezigheid van A.J.H. van der Donk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31oktober 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.