Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 17/728
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 oktober 2017 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: L. Polinder),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Asten, verweerder
(gemachtigde: T.J. Jeukens).
Procesverloop
Bij besluit van 8 juni 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een last onder dwangsom opgelegd van € 15.000,00 omdat:
eiser binnen de inrichting aan [adres 1] (de inrichting) zonder vergunning legkippen heeft gehuisvest in drie pluimveestallen waarmee hij artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) overtreedt;
de stallen beschikken over een traditioneel huisvestingssysteem waarmee hij artikel 5, eerste lid, van het Besluit emissiearme huisvesting overtreedt;
de inrichting niet in werking is overeenkomstig de omgevingsvergunning van 20 oktober 2015, waarmee hij artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2° van de Wabo overtreedt;
e dierenverblijven niet voldoen aan het Besluit emissiearme huisvesting, omdat het emissieplafond 2.990 kilogram bedraagt terwijl tijdens een controle de totale ammoniakemissie is vastgesteld op 7.534,8 kilogram, waarmee hij artikel 5 van het Besluit emissiearme huisvesting overtreedt.
Eiser verbeurt de dwangsom indien hij vier weken na de verzenddatum van het primaire besluit één of meer van de zojuist genoemde artikelen overtreedt.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 15 juli 2016 bezwaar gemaakt bij verweerder. Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 17 augustus 2016 (SHE 16/2174) heeft de voorzieningenrechter dit verzoek afgewezen.
Bij besluit van 24 januari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar deels gegrond verklaard voor zover het de wijziging van de rechtsgrond betreft, en voor het overige ongegrond. Verweerder heeft de rechtsgronden a en c (strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo) uit het primaire besluit gewijzigd in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo. Voor het overige is het primaire besluit in stand gelaten.
Tegen dit besluit heeft eiser beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 september 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Bij besluit van 22 oktober 2002 is voor de inrichting een revisievergunning verleend op grond van de Wet milieubeheer (Wm). Bij besluit van 16 maart 2004 is voor de inrichting voor het veranderen van het pluimveebedrijf en voor het in werking hebben na die verandering van die onderdelen van de inrichting waarmee de verandering samenhangt een wijzigingsvergunning op grond van de Wm verleend. Volgens het bij de vergunning van 16 maart 2004 behorende voorschrift A.1 mogen er, in afwijking van de revisievergunning, 59.000 scharrelkippen worden gehouden. Op 25 augustus 2015 is voor de inrichting een beschikking eerste fase verleend voor de activiteit bouwen. Bij besluit van 20 oktober 2015 is voor de inrichting een beschikking tweede fase verleend voor de activiteit milieu. Dit besluit betreft een nieuwe, de gehele inrichting omvattende vergunning als bedoeld in artikel 2.6, eerste lid, van de Wabo. Deze omgevingsvergunning is op 30 oktober 2015 gedurende zes weken ter inzage gelegd en onherroepelijk geworden op 11 december 2015. De uiteindelijke omgevingsvergunning zien op het slopen van de bestaande stallen 1 en 2, het buiten gebruik stellen van de bestaande stal 3 voor het houden van dieren, en het bouwen van een nieuwe pluimveestal (stal 6) die wordt voorzien van een volièresysteem en een droogtunnel. Het gaat om 59.000 dierplaatsen voor legkippen.
1.2
Op 10 mei 2016 heeft er een controle plaatsgevonden door de Omgevingsdienst Zuidoost Brabant, waarbij onder andere is geconstateerd dat met behulp van het huisvestingssysteem, zoals vergund bij besluit van 22 oktober 2002, eiser in de stallen 1, 2 en 3 17.601 legkippen houdt. Eiser heeft een huurovereenkomst gesloten met de eigenaar van de inrichting.
2.1
Eiser voert aan dat het bestreden besluit niet duidelijk is. Het besluitgedeelte stemt niet overeen met de tekst, waarin de indruk wordt gewekt dat meerdere bezwaren gegrond zijn. Ook staat er dat alleen het bezwaar ten aanzien van de rechtsgrond ontvankelijk is. De vraag is volgens eiser waartegen beroep moet worden ingesteld. Ter zitting heeft eiser gesteld dat niet langer wordt gehandeld in strijd met het Besluit emissiearme huisvesting omdat de stallen inmiddels zijn aangepast, zodat wordt voldaan aan de in 2004 vergunde ammoniakemissie.
2.2
Verweerder stelt hierover dat het uit het bestreden besluit duidelijk blijkt wat de overtredingen zijn en wat eiser moet doen om deze te beëindigen.
2.3
Naar het oordeel van de rechtbank worden in het bestreden besluit alle bezwaren behandeld. In het bestreden besluit wordt ook ingegaan op het bezwaar dat de inrichting samen met het bedrijf van eiser aan [adres 2] één inrichting vormt en wordt dit argument voldoende gemotiveerd weerlegd. Eiser heeft in beroep niet onderbouwd waarom de bedrijven aan [adres 1] en [adres 2] toch één inrichting zouden vormen. Het is voldoende duidelijk dat het bezwaarschrift uiteindelijk na aanpassing van de handhavingsgrondslag ongegrond wordt verklaard. Deze beroepsgrond faalt.
3.1
Eiser betwist niet dat het bedrijf in werking is in afwijking van de omgevingsvergunning van 20 oktober 2015, maar volgens eiser heeft verweerder de verkeerde handhavingsgrondslag gekozen, aangezien een inrichting type C, waarvan hier volgens hem sprake is, nooit een omgevingsvergunning beperkte milieutoets op basis van artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo nodig heeft. Eiser beroept zich daartoe op artikel 2.2a, vierde lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor).
3.2
Verweerder stelt hierover dat eiser voorbij gaat aan het feit dat de inrichting voorkomt op de lijsten met vergunningplichtige inrichtingen van december 2012 en december 2015 voor het houden van landbouwhuisdieren als bedoeld in bijlage 1, onderdeel B, onderdeel 3 van het Bor.
3.3
Ter zitting heeft eiser onweersproken gesteld dat, na verlening van de milieuvergunning uit 2004, de daarin vergunde dierenaantallen zijn gehouden: 7.820 kippen in stal 1, 7.820 kippen in stal 2 en 8.280 kippen in stal 3. De in vergunningsvoorschrift A1 vergunde 59.000 kippen zijn niet gehouden, maar verweerder heeft ter zitting aangegeven dat voorschrift A1 een kennelijke verschrijving is. Eiser heeft dat niet betwist. De extra voorzieningen op de stallen 1, 2 en 3 zijn pas na 1 oktober 2010 aangebracht. Dat neemt echter niet weg dat het er voor moet worden gehouden dat de inrichting in werking is gebracht in overeenstemming met de milieuvergunning uit 2004. De enkele omstandigheid dat niet alle voorzieningen zijn aangebracht, leidt niet tot het vervallen van die milieuvergunning op grond van artikel 8.18 van de Wm. Gesteld noch gebleken is dat dit zelfstandige onderdelen van de inrichting zijn. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 22 mei 2013 (ECLI:NL:RVS:CA0683). Per 1 oktober 2010 dient de milieuvergunning uit 2004 te worden aangemerkt als een omgevingsvergunning voor de activiteit in artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wabo.
3.4
Per 1 januari 2013 is door middel van het Besluit van 14 september 2012 tot wijziging van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (agrarische activiteiten in het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer) (Stb. 2012, 441) aan bijlage 1 onderdeel B van het Bor een lid toegevoegd waarbij als categorie vergunningplichtige inrichtingen (type C) als bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, van het Bor worden aangewezen inrichtingen voor het houden van landbouwhuisdieren waarvan op basis van de rapportage bedoeld in artikel 5.14 van de Wm en de beoordeling van de luchtkwaliteit bedoeld in artikel 5.20, eerste lid, van de Wm is gebleken dat zij een overschrijding veroorzaken of dreigen te veroorzaken van een of meer van de grenswaarden voor zwevende deeltjes (PM10), voor zover deze inrichtingen voorkomen op een jaarlijks, aan de hand van deze rapportage en beoordeling, door Onze Minister vastgestelde en bekendgemaakte lijst. De inrichting aan [adres 1] staat op deze lijst (Staatscourant van 31 december 2013, nummer 35928). Daaruit volgt dat de inrichting tot op de dag van vandaag steeds vergunningplichtig (type C) is gebleven.
3.5
Aangezien de omgevingsvergunning van 20 oktober 2015 is gebaseerd op artikel 2.6 van de Wabo, vervangt die op grond van het vierde lid van dat artikel met ingang van de dag waarop zij in werking is getreden, de eerder verleende omgevingsvergunningen, voor zover het de inrichting betreft. Die eerder verleende omgevingsvergunningen voor de inrichting zijn op basis van hetzelfde lid vervallen op het tijdstip waarop de revisievergunning onherroepelijk is geworden.
3.6
Kennelijk is verweerder van oordeel, dat naast de revisievergunning van 20 oktober 2015 nog een omgevingsvergunning beperkte milieutoets is vereist op basis van artikel 2.2a, vierde lid, onderdeel a, onder 2° van het Bor. Dat is echter niet het geval. Een omgevingsvergunning beperkte milieutoets is volgens de aanhef van dat lid niet noodzakelijk, als het gaat om een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wabo. Op dit moment is sprake van een inrichting type C, bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wabo met de revisievergunning van 20 oktober 2015 als geldende vergunningssituatie.
3.7
Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot het oordeel dat de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde wettelijke grondslag niet juist is. Grondslag a) in het primaire besluit is evenmin juist. Eiser handelt niet zonder omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo, maar in afwijking van de revisievergunning van 20 oktober 2015. Grondslag c) in het primaire besluit is dus wel juist. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en zelf in de zaak voorzien door het bezwaarschrift gegrond te verklaren voor wat betreft de eerste rechtsgrondslag en voor het overige ongegrond te verklaren. Er is geen aanleiding voor het herroepen van het primaire besluit omdat de last op grondslagen a) en c) is gebaseerd.
4.1
Eiser voert aan dat verweerder het primaire besluit ten aanzien van de begunstigingstermijn ten onrechte niet heeft aangepast. Eiser verwijst naar zijn bezwaarschrift. Eerst in het bestreden besluit stelt verweerder dat eiser het verbeuren van dwangsommen kan voorkomen door geen kippen meer te houden in de stallen van [adres 1] . Omdat de kippen al gehouden werden op het moment dat dit duidelijk werd, had het volgens eiser in de rede gelegen de begunstigingstermijn te verlengen. Eiser merkt daarbij op dat de mogelijkheid om één ronde kippen te houden onredelijk kort is, gelet op de rechtsgang tegen een omgevingsvergunning die meer dan twee jaar kost.
4.2
Verweerder stelt hierover dat de voorzieningenrechter al heeft geoordeeld dat in de vooraankondiging de last al duidelijk en concreet omschreven is. Gelet hierop kan geen ruimte zijn voor een nieuwe begunstigingstermijn. Verweerder constateert dat eiser de uitspraak naast zich neer heeft gelegd door toch weer kippen in de stallen te zetten.
4.3
De enkele omstandigheid dat verweerder aanleiding heeft gezien in het bestreden besluit de grondslag te wijzigen, neemt niet weg, dat eiser hoe dan ook in overtreding was. De rechtbank kan zich voorstellen dat (in geval van verlening van een revisievergunning) een agrariër niet direct na de inwerkingtreding daarvan overgaat tot de oprichting of wijziging van zijn bedrijf. Immers, zolang de vergunning niet onherroepelijk is, handelt de agrariër voor eigen rekening en risico. Hij zal bovendien een aannemer bereid moeten vinden om de wijzigen in het bedrijf te realiseren en hij zal wellicht financiering moeten regelen. Deze periode biedt artikel 2.6, vierde lid, van de Wabo de agrariër niet. Strikt genomen handelt de inrichting in strijd met de revisievergunning op het moment dat deze onherroepelijk wordt en de eerdere vergunning is vervallen. De rechtbank is van oordeel dat een agrariër enige tijd moet worden gegund om de inrichting te bouwen of te wijzigen. Deze tijd is echter niet onbeperkt. Een agrariër zou een lopende ronde dieren moeten kunnen afmaken zonder te worden geconfronteerd met een handhavingsbesluit. Handhaving tijdens deze laatste lopende ronde dieren zou onevenredig zijn. Dit biedt de agrariër genoeg tijd om te kunnen beslissen of hij zijn bedrijf gaat wijzigen of dat hij een ander plan in procedure brengt. Op basis van de stukken kan worden opgemaakt dat omstreeks eind mei 2016 een legronde eindigde. Verweerder heeft pas daarna het primaire besluit genomen. Desondanks heeft eiser welbewust het risico genomen om gedurende een tweede ronde van een jaar leghennen te plaatsen. Onder deze omstandigheden ziet de rechtbank geen aanleiding eiser een andere begunstigingstermijn te gunnen dan verweerder hem in het primaire besluit heeft gegund.
5. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het bezwaarschrift tegen het primaire besluit gegrond wordt verklaard voor zover het betreft de eerste grondslag van de last onder dwangsom en voor het overige ongegrond wordt verklaard. Dit betekent dat de last onder dwangsom in het primaire besluit kan worden gehandhaafd.
6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar tegen het primaire besluit (voor zover daarbij is beslist dat eiser handelde zonder omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wabo) gegrond en voor het overige ongegrond;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde (gedeelte van het) bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 990,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. J.H.G van den Broek, leden, in aanwezigheid van A.J.H. van der Donk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 oktober 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.