ECLI:NL:RBOBR:2017:5287

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummers: SHE 17/1437, SHE 17/1439, SHE 17/1441, SHE 17/1442 en SHE 17/1550

uitspraak van de meervoudige kamer van 11 oktober 2017 in de zaak tussen

Belas Asbestverwijdering Uden B.V., te Uden, eiseres

(gemachtigde: mr. H.A. Pasveer),

Bureau Veritas Inspection & Certification The Netherlands B.V., verweerder

(gemachtigde: mr. J. Molenaar).

Procesverloop

Bij diverse primaire besluiten heeft Veritas het aan Belas verleende SC-530 certificaat voor het verrichten van asbestwerkzaamheden, voor zover hier van belang, voorwaardelijk dan wel onvoorwaardelijk geschorst. Veritas is daartoe overgegaan omdat zij op verschillende locaties waar Belas asbestsaneringswerkzaamheden heeft uitgevoerd, overtredingen heeft geconstateerd van de op Belas van toepassing zijnde regels uit Bijlage IIIb behorend bij artikel 4.27 van het Arbeidsomstandighedenbesluit (SC-530).

Bij diverse bestreden besluiten heeft Veritas de bezwaren van Belas, voor zover hier van belang, niet-ontvankelijk verklaard dan wel ongegrond verklaard en de (on)voorwaardelijke schorsing van het certificaat gehandhaafd.

Belas heeft beroep ingesteld. Omdat het beroep is gericht tegen verschillende besluiten is dit beroep geregistreerd onder de zaaknummers 17/1437, SHE 17/1439, SHE 17/1441, SHE 17/1442 en SHE 17/1550.

Bij uitspraak van 23 juni 2017 in de zaken met zaaknummers 17/1436, 17/1438 en 17/1440 heeft de voorzieningenrechter in deze rechtbank de diverse bestreden besluiten geschorst tot zes weken nadat op het beroep uitspraak is gedaan.

Veritas heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 6 september 2017, waar alle beroepszaken van Belas gevoegd zijn behandeld. Belas heeft zich laten vertegenwoordigen door [directeur] , directeur en is bijgestaan door haar gemachtigde. Veritas heeft zich laten vertegenwoordigen door [persoon A] en is bijgestaan door zijn gemachtigde.

R. Pijnenburg, arbokerndeskundige van PFA Pyramid Flexible Assistance (Pijnenburg), is als partij-deskundige aan de zijde van Belas aangemerkt.

Overwegingen

1.1.

Belas is een asbestverwijderingsbedrijf. De asbestsaneringswerkzaamheden mogen alleen worden verricht door een bedrijf dat beschikt over een daarvoor afgegeven certificaat. Het certificaat wordt afgegeven en geschorst door certificerende instellingen, zoals Veritas. Veritas heeft aan Belas het SC-530 certificaat verleend voor het verrichten van asbestwerkzaamheden.
Veritas heeft het certificaat voor de duur van verschillende periodes geschorst omdat de auditor van Veritas bij de uitvoering van asbestsaneringswerkzaamheden door Belas twaalf zogenoemde categorie II-afwijkingen heeft geconstateerd van de toetspunten uit bijlage H van Bijlage XIIIb, behorende bij artikel 4.27 van de Arbeidsomstandighedenregeling (de toetspunten). Acht van deze afwijkingen zagen op toetspunt 27, de andere vier op de toetspunten 46, 48, 53 en 63. Het gevolg van die (on)voorwaardelijke schorsingen is Belas gedurende verschillende periodes geen asbestsaneringswerkzaamheden meer mag uitvoeren.

1.2.

Het beroep van Belas in de zaken met zaaknummers 17/1437, 17/1439, 17/1441, 17/1442 richt zich tegen de (on)voorwaardelijke schorsing van het certificaat van Belas en de door Veritas geconstateerde categorie II-afwijkingen van de toetspunten. Het beroep in de zaak met zaaknummer 17/1550 richt zich tegen de niet-ontvankelijkheidverklaring van Belas.

ten aanzien van de besluiten1.3. De rechtbank heeft geconstateerd dat het dossier dat door Veritas is aangeleverd niet compleet is, omdat verschillende (primaire) besluiten ontbreken. Partijen hebben tijdens de zitting te kennen gegeven dat de rechtbank kan uitgaan van de hierna volgende besluiten.

in de zaak met zaaknummer 17/1437

1.4.

In deze zaak ligt voor het bestreden besluit van 18 april 2017 (het bestreden besluit 1), waarbij Veritas, zoals toegelicht tijdens de zitting, het bezwaar deels gegrond heeft verklaard en het primaire besluit deels heeft herroepen in die zin dat de intrekking van het certificaat wordt gewijzigd in een onvoorwaardelijke schorsing van het certificaat voor de duur van 30 dagen met ingang van 29 mei 2017 tot en met 28 juni 2017. Het bestreden besluit 1 ziet op een viertal categorie II-afwijkingen van de voorschriften uit bijlage H van SC-530, op de toetspunten 27, 46, 53 en 63. Veritas heeft die overtredingen op 17 mei 2016 geconstateerd in de Loopkantstraat te Uden.

1.5.

Het bestreden besluit 1 is een besluit op bezwaar tegen het primaire besluit van 20 juli 2016, dat eveneens ziet op vier categorie II-afwijkingen van de toetspunten 27, 46, 53 en 63, die Veritas op 17 mei 2016 in de Loopkantstraat heeft geconstateerd.

in de zaak met zaaknummer 17/1439

1.6.

In deze zaak ligt voor het bestreden besluit van 18 april 2017 (het bestreden besluit 2), waarbij Veritas het certificaat onvoorwaardelijk heeft geschorst van 29 juni 2017 tot en met 26 juli 2017 (een periode van 30 dagen), omdat is vastgesteld dat er zes categorie II- afwijkingen zijn geconstateerd binnen een periode van een jaar. De geconstateerde afwijkingen hebben betrekking op:
- toetspunt 27 aan de Grutto te Oss, geconstateerd op 18 januari 2016;
- toetspunten 27 en 48 in de Violenstraat te Veghel, geconstateerd op 1 juni 2016;
- toetspunt 27 in de Jacob Catsstraat te Oss, geconstateerd op 5 juli 2016;
- toetspunt 27 in de Derpt te Vorstenbosch, geconstateerd op 6 oktober 2016;

- toetspunt 27 in de Walravenstraat te Uden, geconstateerd op 16 november 2016.

1.7.

Tijdens de zitting heeft de rechtbank met partijen vastgesteld dat het primaire besluit met betrekking tot de afwijkingen in de Jacob Catsstraat te Oss ontbreekt en dat de brieven van Veritas van 22 maart 2016, 23 januari 2017, 20 juli 2017 inzake de Grutto, de Walravenstraat respectievelijk de Violenstraat niet als primaire besluiten kunnen worden aangemerkt. De rechtbank zal er daarom van uitgaan dat Veritas geen primaire besluiten heeft genomen ten aanzien van de door haar geconstateerde overtredingen in die straten. De rechtbank zal, met instemming van partijen, het bestreden besluit 2 in zoverre als primair besluit aanmerken. Tijdens de zitting hebben partijen afgesproken de in het beroepschrift geuite bezwaren tegen dat primaire besluit, bij wijze van rechtstreeks beroep aan de rechtbank voor te leggen. De rechtbank ziet geen aanleiding om de zaak ongeschikt te achten voor rechtstreeks beroep.

1.8.

Wat betreft Derpt te Vorstenbosch is het bestreden besluit 2 een besluit op bezwaar tegen het primaire besluit van 25 januari 2017, waarbij Veritas heeft besloten tot een schorsing van het certificaat per direct. Dit primaire besluit ziet op een geconstateerde categorie II-afwijking van toetspunt 27.

in de zaak met zaaknummer 17/1441

1.9.

In deze zaak ligt voor het bestreden besluit van 18 april 2017 (het bestreden besluit 3), waarbij Veritas het certificaat voorwaardelijk heeft geschorst voor de duur van 90 dagen met ingang van 26 augustus 2017. Het bestreden besluit 3 ziet op een op 15 december 2016 geconstateerde categorie II-afwijking van toetspunt 27 op het [adres] te Helmond.

1.10.

Het bestreden besluit 3 is een beslissing op bezwaar van het primaire besluit van 25 januari 2017, waarbij Veritas per direct aan Belas een schorsing van het certificaat heeft opgelegd vanwege een op 15 december 2016 geconstateerde categorie II-afwijking van toetspunt 27 op het [adres] te Helmond.

in de zaak met zaaknummer 17/14421.11. In deze zaak ligt voor het bestreden besluit van 18 april 2017 (het bestreden besluit 4), waarbij Veritas heeft besloten tot omzetting van de voorwaardelijke schorsing van het certificaat in een onvoorwaardelijke schorsing van 30 dagen, omdat er geen corrigerende maatregelen zijn ontvangen ten aanzien van de in het (hierna te noemen) besluit van
17 maart 2017 geconstateerde categorie II-afwijking van toetspunt 27 aan het [adres] te Helmond op 10 januari 2017.

1.12.

Tijdens de zitting heeft de rechtbank met partijen vastgesteld dat het bestreden besluit 4, anders dan waarvan Veritas uitging, geen besluit op bezwaar is maar een primair besluit. Partijen hebben tijdens de zitting afgesproken om de in het beroepschrift geuite bezwaren tegen dat primaire besluit, bij wijze van rechtstreeks beroep aan de rechtbank voor te leggen. De rechtbank ziet geen aanleiding om de zaak ongeschikt te achten voor rechtstreeks beroep.

in de zaak met zaaknummer 17/11501.13. In deze zaak ligt het bestreden besluit van 11 mei 2017 (het bestreden besluit 5) voor, waarbij Veritas het bezwaar van Belas tegen het primaire besluit van 17 maart 2017 niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat het te laat zou zijn ingesteld.

1.14.

Het bestreden besluit 5 is een beslissing op bezwaar van het primaire besluit van
17 maart 2017, waarbij, zo heeft Veritas ter zitting toegelicht, Veritas het certificaat per direct voorwaardelijk heeft geschorst als gevolg van het niet opheffen van een op
10 januari 2017 geconstateerde afwijking van toetspunt 27 op het [adres] te Helmond.

2. Uit het voorgaande volgt dat de in de bestreden besluiten 1 tot en met 4 genoemde categorie II-afwijkingen en de daaraan verbonden rechtsgevolgen tot (on)voorwaardelijke schorsing van het certificaat en de daartegen gerichte beroepsgronden integraal ter beoordeling voorliggen. Concreet betekent dit dat de rechtbank de volgende geschilpunten moet beoordelen:

i) is de schorsing een punitieve sanctie?
ii) heeft Veritas terecht geoordeeld dat sprake is van een afwijking van de toetspunten 27, 46, 48, 53 en 63?
iii) had Veritas ten aanzien van toetspunt 27 aanleiding moeten zien voor toepassing van de hardheidsclausule?
iv) heeft Veritas ten aanzien van toetspunt 27 in strijd met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel gehandeld?
v) heeft Veritas Belas in het bestreden besluit 5 terecht niet-ontvankelijk verklaard in haar bezwaar?

wettelijk kader

3.1.

Het wettelijk kader wordt gevormd door de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet), het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit) en de Arbeidsomstandighedenregeling (Arboregeling). Per 1 maart 2017 is de Arboregeling gewijzigd.

3.2.

Voor het hier aan de orde zijnde geschil wordt het wettelijk kader op grond van het overgangsrecht gevormd door de regels van vóór de wijziging per 1 maart 2017, voor zover het de beoordeling van de overtredingen betreft.

De voor het geschil van belang zijnde (oude) regels waaraan Belas bij asbestsanerings-werkzaamheden dient te voldoen, staan in Bijlage IIIb behorend bij artikel 4.27 van het Arboregeling, oftewel SC-530. In artikel 7.14 van SC-530 staan eisen die gesteld worden aan asbestverwijdering.

3.3.

Voor de sanctionering van de overtredingen geldt geen overgangsrecht. Dat betekent dat de per 1 maart 2017 gewijzigde regels, neergelegd in bijlage XIIIe, behorend bij artikel 4.28 van de Arbeidsomstandighedenregeling onmiddellijke werking hebben. Nu de bestreden besluiten dateren van na 1 maart 2017, moet de sanctionering van de overtredingen worden bepaald aan de hand van artikel 23, vijfde en zevende lid van Bijlage XIIIe.

Ingevolge het vijfde lid van artikel 23 van Bijlage XIIIe wordt het procescertificaat onvoorwaardelijk geschorst voor 30 dagen indien:

de certificerende instelling tijdens de beoordeling op een projectlocatie drie of meer categorie II-afwijkingen constateert;

de certificerende instelling binnen een periode van één jaar na de constatering van een categorie II-afwijking voor de zesde keer een categorie II-afwijking constateert;

de certificaathouder waarvan het procescertificaat voorwaardelijk is geschorst niet binnen de in artikel 5, onderdeel c, van bijlage XIIIa genoemde termijn aan de certificerende instelling heeft aangetoond dat hij adequate corrigerende maatregelen heeft genomen; of

e certificaathouder het werk op de projectlocatie na constatering van een categorie II-afwijking aanvangt of voortzet zonder dat herstelmaatregelen zijn genomen en deze door de certificerende instelling adequaat zijn bevonden.

Ingevolge het zevende lid van artikel 23 van Bijlage XIIIe wordt het procescertificaat voorwaardelijk geschorst voor ten hoogste 90 dagen in geval van een categorie II-afwijking.

punitieve sanctie

4.1.

Belas heeft aangevoerd dat sprake is van een punitieve sanctie nu de sanctie is opgelegd na een tijdsverloop van een jaar na de overtreding, terwijl Belas al sinds 1 mei 2017 regelconform handelt ten aanzien van toetspunt 27. Van een sanctie gericht op herstel is volgens Belas dan geen sprake meer. Zij heeft hierbij verwezen naar de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 16 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2937). Volgens Belas leidt de schorsing tot haar faillissement.

4.2.

De voorzieningenrechter heeft in zijn uitspraak van 23 juni 2017 geoordeeld dat toepassing van de criteria van het Europese Hof voor de rechten van de mens (zie onder meer het arrest van 8 juni 1976, Engel and others, ECLI:NL:XX:1976:AC:0386) leidt tot de conclusie dat de overtreden norm naar nationaal recht bestuursrechtelijk van aard is en dat de norm niet tot doel heeft zowel afschrikwekkend als straffend te zijn. Zij beoogt immers geen leedtoevoeging maar bescherming van de volksgezondheid. Verder heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat de zwaarte van de opgelegde sanctie niet dusdanig is dat alleen daaruit al volgt dat de schorsing punitief is en heeft hij geoordeeld dat de door Belas genoemde uitspraak dit niet anders maakt, nu die uitspraak op een andere casus ziet. De rechtbank verenigt zich met dit oordeel en de daarvoor gegeven overwegingen en neemt ze dan ook over.
Het gestelde tijdsverloop en het feit dat Belas, naar zij stelt, al sinds 1 mei 2017 regelconform handelt, leidt niet het oordeel dat de schorsing geen enkel doel meer dient en dat niet langer kan worden gesproken van een herstelsanctie. Als, zoals hierna aan de orde zal komen, Belas toetspunt 27 heeft overtreden, dan heeft te gelden dat zij vanaf de eerste constatering op 18 januari 2016 deze categorie II-overtreding acht maal heeft begaan in een periode van een jaar. In dat geval kan niet gezegd worden dat de schorsing door het tijdsverloop van een jaar geen enkel doel meer zou dienen. De sanctie van schorsing beoogt immers niet alleen te bewerkstelligen dat Belas regelconform gaat handelen maar beoogt ook
,ter bescherming van de volksgezondheid
,te voorkomen dat Belas opnieuw afwijkt van de regelgeving en beoogt te waarborgen dat Belas ook gedurende langere periode regelconform blijft werken. Tegen die achtergrond is er onvoldoende aanleiding om tot de conclusie te komen dat de schorsing een punitieve sanctie is. Daarbij merkt de rechtbank op dat de beoordeling van zwaarte van de maatregel wordt bepaald aan de hand van objectieve maatstaven en dat de wijze waarop de betrokkene de maatregel ervaart, hierbij niet van belang is. De beroepsgrond faalt.

toetspunt 27

5.1.

Belas heeft aangevoerd dat Veritas ten onrechte een overtreding van toetspunt 27 heeft aangenomen. Belast erkent dat zij sinds 1999 welbewust afwijkt van de standaard door SC-530 voorgeschreven decontaminatieprocedure, waarbij de decontaminatie-unit direct aan het vervuilde containment gekoppeld wordt. Dit leidt echter niet tot een overtreding. Volgens Belas bestond onder SC-530, zoals deze tot 1 maart 2017 gold, de mogelijkheid om van deze standaardprocedure af te wijken op basis van een advies van een gecertificeerde Arbokerndeskundige, die aan het werkplan werd toegevoegd. Deze afwijkingsmogelijkheid gold niet alleen in incidentele gevallen. Van die afwijkingsmogelijkheid heeft zij gebruik gemaakt. Tot 20 februari 2016 maakte Belas gebruik van een advies van de Arbo Unie Oost-Brabant van 30 november 1999, die de werkwijze van Belas en de afwijking van de standaardprocedure SC-530 heeft goedgekeurd. Dit advies werd standaard aan de werkplannen gevoegd. Na 20 februari 2016 maakte Belas gebruik van een document van de gecertificeerde Arbokerndeskundige Pijnenburg van die datum, dat aan de werkplannen werd toegevoegd. Verder stelt Belas zich op het standpunt dat de door haar gekozen methode werknemers vanwege een effectievere decontaminatie beter beschermt.

5.2.

De rechtbank ziet zich als eerste voor de vraag gesteld of de werkwijze van Belas als een overtreding van toetspunt 27 kan worden aangemerkt. Voor de beantwoording van die vraag is van belang wat de werkwijze van Belas inhoudt, hoe deze afwijkt van de standaard decontaminatieprocedure en hoe toetspunt 27 moet worden uitgelegd.

5.3.

Tijdens de zitting hebben Veritas en Belas desgevraagd de standaard decontaminatieprocedure respectievelijk de door Belas gevolgde transitmethode als volgt toegelicht. Volgens de standaard decontaminatieprocedure wordt aan het bevuilde werkgebied/containment een sluis gekoppeld die bij voorkeur uit drie en soms uit twee compartimenten bestaat. Die compartimenten bestaan bij een drietrapssluis uit een vuile ruimte, een doucheruimte en een schone ruimte. In de vuile ruimte trekt de saneerder zijn kleren uit (met uitzondering van zijn masker). Vervolgens doucht hij zich in de doucheruimte, waarna hij in de schone ruimte zijn privékleding aandoet.
Bij de transitmethode van Belas is ook een sluis aan het containment gekoppeld. De sluis bestaat uit twee compartimenten. In het eerste compartiment wordt afval (asbest en gereedschap) achtergelaten. In het tweede compartiment vindt een beperkt omkleedproces plaats, in die zin dat de vuile laarzen uitgedaan worden, het gezicht en handen gewassen worden en een schone overall over de vuile kleding wordt aangetrokken. De vuile kleding wordt dus niet uitgetrokken. Het uittrekken van de vuile kleding en het douchen vinden, anders dan bij de standaard procedure, niet in een van de compartimenten in de sluis plaats, maar in een decontaminatie-unit die op enige afstand van de sluis is geplaatst. Om te kunnen douchen moet de saneerder dus de sluis met masker en overkleding verlaten en enige afstand buiten (de transitroute) afleggen. In de decontaminatie-unit van Belas bevinden zich vervolgens weer drie compartimenten, te weten de vuile ruimte, een doucheruimte en een schone ruimte. Daar ontdoet de saneerder zich achtereenvolgens van de vuile kleding, doucht hij en trekt hij zijn schone, privékleding aan.

5.4.

Toetspunt 27 luidt als volgt: “
De decontaminatie-unit is, indien technisch mogelijk, niet direct gekoppeld aan het werkgebied”.
Bij dat toetspunt wordt verwezen naar artikel 7.14.4 onder 9 van SC-530. Ingevolge artikel 7.14.4. aanhef dient het asbestsaneringsbedrijf een werkplan op te stellen en te controleren, waarbij een aantal uitgangspunten van toepassing zijn.
Het uitgangspunt onder 8 van artikel 7.14.4 houdt in dat gedurende de uitvoering van de saneringswerkzaamheden en tijdens de eindcontrole een decontaminatie-unit aanwezig is. Uitgangspunt 9 schrijft voor: “
Deze decontaminatie-unit is bij voorkeur gekoppeld aan het werkgebied. Indien de koppeling van de decontaminatie-unit aan het werkgebied niet mogelijk is, is de reden hiervan in het werkplan vastgelegd;”

Bijlage G bij SC-530 bevat een modelwerkplan. In paragraaf 3 staat dat afwijkingen op het werkplan, die overigens binnen de regels van SC-530 vallen, vóór uitvoering, met redenen omkleed, in het werkplan en /of op het logboekformulier vermeld dienen te worden. Voor een uitvoeringswijze die afwijkt van de regels van SC-530 dient tevoren een schriftelijke goedkeuring op basis van een Plan van aanpak (risico-inventarisatie) te worden verkregen van een Arbokerndeskundige. Het door die deskundige getoetste Plan van aanpak dient als bijlage aan het werkplan te worden toegevoegd.

5.5.

De rechtbank is van oordeel dat toetspunt 27, bezien in samenhang met artikel 7.14.4 onder 9 zo moet worden uitgelegd dat als de mogelijkheid bestaat om een (in de markt gebruikelijke) decontaminatie-unit aan het werkgebied/het containment te koppelen, een asbestsaneringsbedrijf zich hieraan moet houden. Alleen als die mogelijkheid er niet is, kan van de afwijkingsmogelijkheid gebruik worden gemaakt. Die afwijking moet dan worden vastgelegd op de wijze als vermeld in paragraaf 3 van Bijlage G bij SC-530. Niet in geschil is dat Belas de decontaminatie-unit niet heeft gekoppeld aan het werkgebied (te weten de sluis aan het containment). Belas heeft ook niet betwist dat het op zichzelf mogelijk was om een (in de markt gebruikelijke) decontaminatie-unit aan het werkgebied te koppelen. Zij heeft weliswaar aangevoerd dat haar eigen decontaminatie-units te veel ruimte in beslag nemen, maar dit is haar eigen keuze en laat de mogelijkheid om de algemeen gebruikelijke kleinere decontaminatie-units te koppelen onverlet. Conform de regelgeving had Belas dan ook een dergelijke decontaminatie-unit aan het werkgebied moeten koppelen en was het niet toegestaan van de afwijkingsmogelijkheid gebruik te maken. Hieruit volgt dat Belas toetspunt 27 heeft overtreden.

5.6.

Belas heeft zich op het standpunt gesteld dat haar methode een betere bescherming biedt. In de standaard decontaminatieprocedure worden saneerders dagelijks blootgesteld aan een hogere concentratie asbest in de lucht dan redelijkerwijze nodig is, terwijl dit met haar eigen methode eenvoudig te verhelpen is. Door vervolgens wel de standaard decontaminatieprocedure te volgen, zou Belas in strijd handelen met de verplichtingen die de Arboregelgeving stelt aan werknemers om gevaren te minimaliseren en haar wettelijke zorgplicht uit hoofde van artikel 7:658 BW van het Burgerlijk Wetboek om alles te doen dat redelijkerwijze nodig is om gevaren op de werkplek af te wenden en te beperken.
5.7. De rechtbank begrijpt dit betoog als een beroep op artikel 5:5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), dat voorschrijft dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke sanctie oplegt voor zover voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestond. Voor een geslaagd beroep op dit artikel is naar het oordeel van de rechtbank vereist dat Belas onderbouwt dat haar methode daadwerkelijk een betere bescherming biedt.

5.8.

Belas stelt zich op het standpunt dat er bij de door haar gehanteerde transitmethode minder vezels vanuit de vuile ruimte de sluis binnenkomen, omdat de luchtstroom in de sluis van Belas aanzienlijk hoger is dan die bij de standaard decontaminatieprocedure. Die hogere luchtstroom zorgt voor een minder hoge blootstelling aan asbestvezels. Omdat bij de standaardmethode meer vezels de vuile ruimte verlaten dan bij de methode van Belas, bergt die standaardmethode een extra risico in zich voor de saneerders/werknemers, omdat zij in de sluis douchen. Belas kan die hogere luchtstroom echter alleen realiseren als er niet gedoucht wordt in de sluis. Douchen bij een zo sterke luchtstroom zou tot andere gezondheidsrisico’s zoals verkoudheid en longontsteking leiden. Daarom dient de decontaminatie-unit met doucheruimte buiten de sluis te worden geplaatst en is een transitroute nodig. Een niet gekoppelde decontaminatie-unit van Belas heeft bovendien het voordeel dat deze ruimer is en meer voorzieningen heeft (zoals verwarming), waardoor werknemers ook daadwerkelijk douchen. Volgens Belas wijst de praktijk uit dat werknemers in de standaard decontaminatie-unit slechts haastig of helemaal niet of alleen droog (de haren) douchen, omdat die unit krap is, minder voorzieningen heeft en het er door de luchtstroom doorgaans te koud is. Ter onderbouwing van haar betoog heeft Belas verwezen naar het rapport van TNO van 25 juli 2017 en de ‘samenvatting en reactie’ van een van de opstellers van dat rapport.

5.9.

Hoewel het TNO-rapport van 25 juli 2017 en ‘de samenvatting en reactie’ de conclusie van Belas lijken te bevestigen dat de door Belas gebruikte vouwsluis en de daarin aanwezige sterke luchtstroom tot een lagere asbestblootstelling leidt, brengt dit naar het oordeel van de rechtbank nog niet met zich dat aan de methode van Belas minder risico’s kleven. Veritas heeft immers als bezwaar tegen deze methode aangevoerd dat de transitroute kwetsbaarder is, omdat de werknemer met zijn vervuilde kleding naar buiten gaat. Hierdoor bestaat een reëel risico op asbestverspreiding, omdat de vervuilde kleding nooit helemaal zal kunnen worden afgedekt door de overkleding. Dat risico wordt vergroot omdat een werknemer kan blijven haken aan zijn kleding of vallen.

5.10.

Belas heeft tegen de door Veritas genoemde risico’s ingebracht dat dit een theoretisch punt is en dat de verspreiding van vezels gedurende de transitroute miniem is. Belas heeft dat niet nader onderbouwd. Naar het oordeel van de rechtbank gaat het hier echter om op voorhand aannemelijke en voor de hand liggende risico’s. Tegen die achtergrond had Belas niet kunnen volstaan met een blote betwisting van die risico’s. Belas heeft evenmin onderbouwd dat de beperking aan asbestblootstelling voor haar werknemers opweegt tegen de door Veritas genoemde risico’s van de transitroute. Gelet hierop is niet aannemelijk geworden dat de door Belas gevolgde decontaminatiemethode in zijn algemeenheid een betere bescherming biedt dan de standaard decontaminatieprocedure en dat voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestond. De beroepsgrond van Belas faalt.

de hardheidsclausule

6.1.

Belas heeft aangevoerd dat er aanleiding had moeten zijn om de hardheidsclausule toe te passen.

6.2.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Op grond van artikel 26 van bijlage XIIIe behorend bij artikel 4.28 van de Arboregeling kan de certificerende instelling slechts afwijken van de bepalingen in deze bijlage en bijlage 1, indien naar haar oordeel een strikte toepassing daarvan voor één of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de bepalingen te dienen doelen, dan wel zou leiden tot onbillijkheden van zwaarwegende aard.
Nu, zoals hiervoor is overwogen, niet aannemelijk is geworden dat de door Belas gevolgde transitmethode een betere bescherming biedt dan de standaard decontaminatieprocedure, had Veritas in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien om de hardheidsclausule toe te passen. In de enkele omstandigheid dat Belas, zoals zij aanvoert, sinds 1 mei 2017 wel de standaard decontaminatieprocedure volgt, had Veritas evenmin aanleiding hoeven zien om niet tot schorsing over te gaan. Toetspunt 27 strekt ter bescherming tegen blootstelling aan asbest en daarmee het voorkomen van ernstige gezondheidsrisico’s. Nu sprake is geweest van herhaaldelijke overtredingen van toetspunt 27 mocht Veritas dit algemeen belang vooropstellen en een sanctie opleggen die ertoe strekt te voorkomen dat Belas opnieuw afwijkt van de regelgeving en ertoe strekt te waarborgen dat Belas zich ook gedurende langere periode aan deze regelgeving conformeert.

vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel

7.1.

Belas heeft in verband met toetspunt aangevoerd dat Veritas in strijd met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandeld. Toen Belas overstapte van Eerbeek als gecertificeerde instelling naar Veritas heeft Belas Veritas per e-mail van
29 december 2016 bericht dat zij een afwijkende decontaminatieprocedure volgde. Omdat Veritas hierop niet heeft gereageerd, mocht Belas er volgens haar van uitgaan dat Veritas dit goedkeurde. Als Belas had geweten dat Veritas dit niet goedkeurde, dan zou zij haar certificering weer hebben ondergebracht bij Eerbeek.

7.2.

Deze beroepsgrond faalt. Aan het enkele feit dat Veritas niet heeft gereageerd, mocht Belas niet het vertrouwen ontlenen dat Veritas hiermee instemde. Daarvoor iseen concrete ondubbelzinnige toezegging noodzakelijk. Niet gebleken is dat zo’n toezegging is gedaan door Veritas. De stellingen van Belas kunnen evenmin tot de conclusie leiden dat sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.

toetspunt 46

8.1.

Belas heeft aangevoerd dat Veritas zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat Belas dit toetspunt heeft overtreden.

8.2.

Veritas heeft gesteld dat Belas een onderdrukmachine in het vuile containment heeft geplaatst, terwijl dat volgens de gebruiksaanwijzing van die machine niet was toegestaan. Hiermee heeft Belas volgens Veritas toetspunt 46 overtreden.

8.3.

Toetspunt 46 luidt: “
er is geen doeltreffend gesloten containment opgericht”. Tijdens de zitting heeft de rechtbank met Veritas vastgesteld dat de regelgeving niet voorschrijft dat een onderdrukmachine niet in het containment mag worden geplaatst. De rechtbank begrijpt het betoog van Veritas dan ook zo dat Veritas vindt dat het containment niet doeltreffend is gesloten als de machine in het containment wordt geplaatst. De rechtbank volgt Veritas hierin niet. Belas heeft immers aangevoerd dat zij een aanpassing in de machine heeft aangebracht door een extra afdichting aan te brengen. Zij heeft een testcertificaat van [bedrijf] en een beoordelingsrapport van Pijnenburg overgelegd. Uit die documenten kan worden afgeleid dat deze machine binnen het containment de concentratie vezels in de afgeblazen lucht vermindert naar 0,003%, terwijl de reguliere onderdrukmachine 0,03% vezels doorlaat naar de schone lucht. In het beoordelingsrapport van Pijnenburg staat dat kan worden aangenomen dat het risico van verspreiding van verontreiniging naar de omgevingslucht vanwege de plaatsing tot 0,003% kan worden gereduceerd en als afdoende kan worden beschouwd. Verder heeft Belas verwezen naar een e-mail van [persoon B] van GoLighthouse.com, die heeft verklaard dat “
door gebruik te maken van deze testmethode wordt geborgd dat er geen vervuilde lucht vanuit de vervuilde ruimte naar de schone zone wordt geblazen en dat dit een verbetering is van de huidige gebruikte testmethoden”. Veritas heeft de inhoud van deze documenten niet bestreden.

Veritas heeft enkel aangevoerd dat er een besmettingsrisico ontstaat op het moment dat de machine vanuit de vuile zone naar buiten wordt gebracht. Belas heeft daartegen ingebracht dat dit ook voor andere apparaten in de bevuilde ruimte geldt. Het besmettingsrisico kan volgens Belas worden ondervangen door de onderdrukmachine net als andere apparaten schoon te maken. Ook dit heeft Veritas niet bestreden.

De rechtbank is in het licht van de door Belas overgelegde bescheiden en stellingen, die Veritas niet heeft weerlegd, van oordeel dat niet is komen vast te staan dat de plaatsing van deze machine in het containment ertoe leidt dat het containment niet doeltreffend is gesloten. Dit betekent dat Veritas niet heeft aangetoond dat toetspunt 46 is overtreden. De beroepsgrond slaagt.

toetspunt 48

9.1.

Belas heeft aangevoerd dat Veritas zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij dit toetspunt heeft overtreden. Volgens Belas schrijft de regelgeving in artikel 7.14.4 onder 13 sub d. weliswaar voor dat tijdens de werkzaamheden een onderdruk van ten minste 20 Pascal in stand wordt gehouden, maar overtreding van deze bepaling leidt volgens Belas op zichzelf niet tot de in toetspunt 48 vermelde categorie II-overtreding. Daarvoor is volgens Belas blijkens de bewoordingen van toetspunt 48 vereist dat het containment tevens minder dan zes keer per uur werd geventileerd. Verder stelt Belas zich op het standpunt dat de onderdruk niet substantieel lager was dan 20 Pascal.

9.2.

De rechtbank volgt Belas in haar betoog. De in toetspunt 48 neergelegde categorie II-overtreding luidt: “
het containment wordt niet permanent op een onderdruk van minimaal 20 Pascal gehouden, indien substantieel lager dan 20 Pa en het containment wordt minder dan 6 keer per uur geventileerd”.

Met Belas is de rechtbank van oordeel dat alleen sprake is van een overtreding van dit toetspunt als aan beide cumulatief geformuleerde voorwaarden is voldaan. Nu niet is aangevoerd dat Belas minder dan zes keer per uur ventileerde, kan geen sprake zijn van de categorie II-overtreding van toetspunt 48. Het enkele feit dat artikel 7.14.4. onder 13 dub d. een onderdruk van 20 Pascal als zelfstandige verplichting aanmerkt, betekent niet dat een overtreding daarvan als categorie II-overtreding van toetspunt 48 kan worden aangemerkt. De beroepsgrond slaagt.

toetspunt 53

10.1.

Belas heeft aangevoerd dat Veritas zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een overtreding van dit toetspunt. Belas erkent dat zij afhankelijke ademhalingsbeschermingsmaskers heeft toegepast. Die hadden echter een afdoende verhoogde beschermingsfactor. De maskers boden dezelfde beschermingsfactor van 2000 als onafhankelijke ademhalingsbeschermingsmaskers.

10.2.

Veritas heeft haar standpunt gehandhaafd dat, nu sprake was risicoklasse 3 condities, Belas onafhankelijke ademhalingsbescherming had moeten gebruiken, omdat de door Belas gebruikte maskers niet de voorgeschreven luchtopbrengst van 300 l/min haalden. Hiermee voldeed Belas volgens Veritas niet aan de minimumvereisten uit artikel 7.11.3 onder 6 van SC 530.

10.3.

De in toetspunt 53 neergelegde categorie II-overtreding luidt:

“
Bij asbestverwijderingswerk onder risicoklasse 3 condities wordt geen omgevingslucht onafhankelijke ademhalingsbescherming toegepast, óf ademhalingsbescherming met een afdoende verhoogde beschermingsfactor."
De rechtbank stelt vast dat SC-530 niet voorschrijft dat in het geval van risicoklasse 3 condities, omgevingsluchtonafhankelijke maskers moeten worden toegepast. Voldoende is dat ademhalingsbescherming met een afdoende verhoogde beschermingsfactor wordt toegepast. Ten aanzien van afhankelijke ademhalingsbeschermingsmaskers schrijft artikel 7.11.3. onder 6. voor dat deze een luchtopbrengst van 120/160 l/min moeten halen. Veritas heeft tijdens de zitting erkend dat de door Belas gebruikte afhankelijke ademhalingsmaskers daaraan voldoen. Daarmee voldoen de door Belas gebruikte maskers aan de regelgeving.
Tijdens de zitting heeft Veritas nog aangevoerd dat de door Belas gebruikte maskers een lagere beschermingsfactor dan 2000 hebben. Veritas heeft daarvoor naar de gebruiksaanwijzing van het door Belas gebruikte masker verwezen, waaruit volgt dat het masker bestand is tegen een blootstellingsconcentratie van 80.000 (te weten een protectiefactor van 40 x de geldende blootstellingsconcentratie van 2000). Hiermee is het masker volgens Veritas niet bestand tegen de voor deze categorie geldende blootstellingsconcentratie van meer dan 1.000.000 vezels. Belas heeft hiertegenover gesteld dat Veritas per abuis is uitgegaan van de Engelse protectiefactornorm van 40. Die komt overeen met de in Nederland gehanteerde nominale protectiefactor (NPF) van 2000. Belas heeft daartoe verwezen naar een tabel in het rapport van de European Committee for Standardization, waarin de in de UK gehanteerde factor 40 op een lijn wordt gesteld met een NPF van 2000. Nu Veritas dit niet gemotiveerd heeft bestreden, gaat de rechtbank uit van de juistheid van de stelling van Belas dat de Engelse protectiefactornorm van 40 overeenkomt met een NPF van 2000. Daarom is niet aannemelijk geworden dat de door Belas gebruikte maskers een lagere beschermingsfactor dan 2000 hadden. De conclusie is dat Veritas niet heeft aangetoond dat Belas toetspunt 53 heeft overtreden. De beroepsgrond slaagt.

toetspunt 63

11.1.

Belas heeft aangevoerd dat Veritas zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat Belas dit toetspunt heeft overtreden. Belas erkent dat er een scheurtje in de afdichtdop zat. Dat is van tevoren onderkend en uit onderzoek achteraf blijkt dat het scheurtje niet tot gevolg had dat het filter niet meer luchtdicht was afgedopt. Achter het scheurtje zat namelijk het kunststof motorhuis, dat geen asbestvezels doorlaat. Belas heeft ter onderbouwing van haar stelling dat het filter correct luchtdicht was afgedopt verwezen naar een verklaring van Pijnenburg, die heeft verklaard: “
De feitelijke afdichting van het gebruikte systeem bevindt zich aan de binnenzijde van de douchekap en wordt niet beperkt c.q. teniet gedaan door de scheur zoals deze wordt geconstateerd tijdens de audit.”

11.2.

De in toetspunt 63 neergelegde categorie II-overtreding luidt: “
de gebruikte filter(s) van de ABM(’s) zijn niet correct gemarkeerd of luchtdicht afgedopt.” Uit de verklaring van Pijnenburg volgt dat deze toetsnorm niet is overtreden, omdat het filter, zoals achteraf is komen vast te staan, luchtdicht was afgedopt. Veritas heeft ook erkend dat uit deze verklaring volgt dat achteraf is gebleken dat het scheurtje geen effect had. Hieruit volgt dat niet is aangetoond dat de toetsnorm is overtreden. Het enkele feit dat Belas een risico heeft genomen dat deze norm zou worden overtreden, leidt niet tot een overtreding van toetsnorm 63. De beroepsgrond slaagt.

tussenconclusie overtredingen12. De conclusie uit het voorgaande is dat de acht overtredingen van toetsnorm 27 wel zijn komen vast te staan en de overige overtredingen van de toetsnormen 46, 48, 53 en 63 niet zijn komen vast te staan.

niet-ontvankelijkheid bestreden besluit 513.1. Belas heeft aangevoerd dat zij ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard in haar bezwaar tegen het primaire besluit van 17 maart 2017.

13.2.

Veritas heeft zich op het standpunt gesteld dat Belas niet tijdig bezwaar heeft ingesteld.

13.3.

De beroepsgrond slaagt. Tijdens de zitting heeft Veritas niet betwist dat de brief van 5 mei 2017 die zich in het dossier bevindt en waarin Veritas de ontvangst van het pro forma bezwaarschrift van Belas heeft bevestigd, ziet op het bezwaar tegen het primaire besluit van 17 maart 2017. Dit betekent dat Veritas Belas ten onrechte niet ontvankelijk heeft verklaard. Zij had Belas immers gelet op het bepaalde in artikel 6:6 in samenhang met artikel 6:5 lid 1 onder d. van de Awb de gelegenheid moeten bieden om alsnog de gronden van het bezwaar in te dienen. De beroepsgrond slaagt.

conclusie

14.1.

Het voorgaande leidt ten aanzien van de beroepen en bestreden besluiten tot de volgende conclusies.

14.2.

Het beroep in de zaak met nummer 14/1437 tegen het bestreden besluit 1 is gegrond. Het bestreden besluit 1, dat ziet op de afwijkingen van de toetspunten 27, 46, 53 en 63, wordt vernietigd. Immers nu de afwijkingen van toetspunten 46, 53 en 63 niet zijn komen vast te staan, is niet voldaan aan de voorwaarde in artikel 23, vijfde lid van Bijlage XIIIe dat op een projectlocatie drie categorie II-afwijkingen worden geconstateerd. De onvoorwaardelijke schorsing van het certificaat voor de duur van 30 dagen met ingang van 29 mei 2017 tot en met 28 juni 2017 is dan ook ten onrechte opgelegd. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Nu de afwijkingen van toetspunten 46, 53 en 63 niet en de afwijking van toetspunt 27 wel zijn komen vast te staan, zal de rechtbank het bezwaar gegrond verklaren, het besluit van 20 juli 2016 herroepen en vervangen door een voorwaardelijke schorsing voor de duur van 90 dagen wegens de constatering van één categorie II-afwijking van toetspunt 27, overeenkomstig artikel 23, zevende lid van Bijlage XIIIe.

14.3.

Het beroep in de zaak met nummer 14/1439 tegen het bestreden besluit 2 is gegrond. Het bestreden besluit 2, dat ziet op een zestal afwijkingen van de toetspunten 27 en 48, waarvan vijf zien op toetspunt 27, dient te worden vernietigd, omdat de afwijking van toetspunt 48 niet is komen vast te staan. De rechtbank ziet aanleiding de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten. Samen met de geconstateerde overtreding van toetspunt 27 in het besluit van 20 juli 2016 is immers binnen een periode van één jaar na de constatering van een categorie II-afwijking op 18 januari 2016 voor de zesde keer een categorie II-afwijking geconstateerd. Op grond van artikel 23, vijfde lid onder b. van Bijlage XIIIe wordt het certificaat dan voor een periode van 30 dagen onvoorwaardelijk geschorst.

14.4.

Het beroep in de zaak met nummer 17/1441 tegen het bestreden besluit 3, dat ziet op een afwijking van toetspunt 27, is ongegrond. Nu sprake is van een categorie II-afwijking is Veritas gelet op artikel 23, zevende lid terecht overgaan tot een voorwaardelijke schorsing voor de duur van 90 dagen.

14.5.

Het beroep in de zaak met nummer 17/1442 tegen het bestreden besluit 4, dat ziet op toetspunt 27, is ongegrond. Veritas heeft immers terecht een categorie II-afwijking geconstateerd op 10 januari 2017 op het Stationsplein te Helmond.
Nu de voorwaardelijke schorsing van het certificaat bij het primaire besluit van 17 maart 2017, zoals hierna zal blijken, terecht is opgelegd en Belas geen corrigerende maatregelen heeft getroffen tegen de bij dat besluit van 17 maart 2017 geconstateerde afwijking van toetspunt 27, heeft Veritas terecht op grond van artikel 23, vijfde lid onder c. de voorwaardelijke schorsing van het certificaat omgezet in een onvoorwaardelijke schorsing van 30 dagen.

14.6.

Het beroep in de zaak met nummer 17/1550 is gegrond. Het bestreden besluit 5 dient te worden vernietigd. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat zij het primaire besluit van 17 maart 2017 in stand laat. Nu, zoals hiervoor is overwogen, Veritas terecht op 10 januari 2017 een categorie II-afwijking van toetspunt 27 aan het [adres] te Helmond heeft geconstateerd, heeft Veritas, gelet op artikel 23, zevende lid van Bijlage XIIIe het certificaat terecht voorwaardelijk geschorst voor de duur van
90 dagen.

griffierecht en proceskosten

15. Omdat de rechtbank de beroepen in de zaken met nummer 17/1437, 17/1439 en 17/1550 gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat Veritas aan Belas het door haar in die zaken betaalde griffierecht vergoedt van in totaal € 999,– (3 x € 333,–).

16. De rechtbank veroordeelt Veritas in de door Belas gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank vast op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand op in totaal € 2.475,–, te weten:

in de zaken met nummers 17/1437 en 17/1439 op € 1.485,– (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,–. De rechtbank ziet in de gebrekkigheid van het dossier en de zwaarte van de zaken aanleiding voor toepassing van een wegingsfactor van 1,5);
in de zaak met nummer 17/1550 op € 990,– (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van

Beslissing

De rechtbank:

in de zaak met nummer 17/1437

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit 1;

verklaart het bezwaar gegrond;
herroept het besluit van 20 juli 2016 en schorst het certificaat per direct voorwaardelijk voor de duur van 90 dagen wegens de constatering van een categorie II-afwijking van toetspunt 27.

in de zaak met nummer 17/1439

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit 2;

- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven.

in de zaak met nummer 17/1441

- verklaart het beroep ongegrond.

in de zaak met nummer 17/1442

- verklaart het beroep ongegrond.

in de zaak met nummer 17/1550

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;

- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 17 maart 2017 in stand blijven.

in alle zaken

- draagt Veritas op het betaalde griffierecht van € 999,– aan Belas te vergoeden;

- veroordeelt Veritas in de proceskosten van Belas tot een bedrag van € 2.475,–.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M.J. Korthuis-Becks, voorzitter, en mr. H.M.H. de Koning en mr. J. Lie, leden, in aanwezigheid van de griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 oktober 2017.

griffier voorzitter

De griffier is buiten staat om deze uitspraak te ondertekenen

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.