Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummers: SHE 16/3580 en SHE 16/3582
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 september 2017 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres,
(gemachtigde: mr. P.R. Botman),
[eisers], te [woonplaats] , eisers,
(gemachtigde: mr. M. van Hoorne),
en
het dagelijks bestuur van het waterschap Aa en Maas, verweerder,
(gemachtigde: I. Kabbouti).
Procesverloop
Bij besluiten van 11 april 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd om eiseres en eisers een watervergunning te verlenen voor het plaatsen van een keerwand in een categorie a-watergang op de locaties [adres] , respectievelijk [adres] .
Tegen deze besluiten hebben eiseres en eisers bezwaar gemaakt.
Bij besluiten van 18 oktober 2016 (de bestreden besluiten) heeft verweerder het bezwaar van eiseres en eisers ongegrond verklaard met aanvulling van de motivering.
Eiseres en eisers hebben elk tegen het hen betreffende bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 april 2017. De zaken zijn daar gevoegd behandeld. Eiseres en eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Eiseres en eisers hebben in 2014 gezamenlijk een betonnen keerwand laten plaatsen langs de watergang aan [adres] , aan respectievelijk de achterzijde en de zijkant van hun woonperceel.
Eiseres en eisers hebben op 18 december 2015 bij verweerder, ter legalisering van de keerwanden, een aanvraag voor een watervergunning ingediend. Verweerder heeft vervolgens de gelegenheid geboden om de aanvragen aan te vullen, met onder andere een motivering van de noodzaak van de aanleg van de keerwand. Eiseres en eisers hebben hun aanvragen op 7 januari, respectievelijk 4 januari 2016 aangevuld. Op 11 april 2016 heeft verweerder de vergunningen geweigerd.
2. Eiseres heeft haar beroepsgrond, inhoudende dat verweerder haar bezwaar gegrond had moeten verklaren, ter zitting ingetrokken.
3.1
Volgens eiseres zijn de onderdelen 3.4.1 van de Beleidsregel Werken en objecten in de watergang en beschermingszone (Beleidsregel 3) en 8.4 van de Beleidsregel Oeverbeschermende voorzieningen in oppervlaktewaterlichamen (Beleidsregel 8) van de door verweerder gehanteerde beleidsregels onverbindend omdat particuliere belangen geen plek hebben gekregen in de beleidsregels. Particuliere belangen kunnen alleen meeliften met een zwaarwegend maatschappelijk belang. Op deze wijze wordt het door de beleidsregels effectief onmogelijk gemaakt dat een burger zijn eigen perceel naar eigen inzicht kan inrichten.
3.2
Verweerder heeft de onverbindendheid van de beleidsregels betwist. Volgens verweerder behelzen de beleidsregels geen absoluut verbod maar is een belangenafweging aan de hand van alle relevante omstandigheden mogelijk.
3.3
Een beleidsregel is, op grond van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb): een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten, of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van het bestuursorgaan.
In artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Waterwet is bepaald dat de toepassing van de Waterwet is gericht op voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met de bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen. Onder "watersysteem" moet, op grond van artikel 1.1 van de Waterwet worden verstaan: "samenhangend geheel van een of meer oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen (...)." Een "oppervlaktewaterlichaam" is in artikel 1.1 van de Waterwet gedefinieerd als: "samenhangend geheel van vrij aan het aardoppervlak voorkomen water, met de daarin aanwezige stoffen, alsmede de bijbehorende bodem, oevers (…)."
3.4
Op grond van artikel 3.1, eerste lid, van de Keur waterschap Aa en Maas 2015, is het verboden om zonder watervergunning gebruik te maken van een oppervlaktewaterlichaam of bijbehorende beschermingszones of ondersteunende kunstwerken door daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder handelingen te verrichten, werken te behouden of vaste substanties of voorwerpen te laten staan, liggen of drijven.
3.5
Beleidsregel 8 is van toepassing op onder meer het plaatsen van een keerwand in a-wateren.
Het doel van deze beleidsregel is het waarborgen van voldoende doorstroming en bergingscapaciteit. Specifiek voor a-wateren is het doel daarnaast het in stand houden van het leggerprofiel en het waarborgen van de gewone en buitengewone onderhoudsmogelijkheden. Daarnaast moet het profiel van vrije ruimte worden gerespecteerd.
Oeverbeschermende voorzieningen zijn meestal bedoeld als beschermingsmaatregel tegen oeverafkalving. Voor b-wateren is dit grotendeels vrijgegeven door middel van algemene regels. Daar waar afgeweken wordt van deze algemene regels moet getoetst worden aan in beleidsregel 8 opgenomen toetsingscriteria. In de motivering van deze beleidsregel is het volgende vermeld:
"8.3.1 Algemeen
Het uitgangspunt bij a-wateren is dat we deze oppervlaktewaterlichamen zo natuurlijk mogelijk inrichten. Zeker bij de wateren met een ecologische functie, en wateren waarlangs een profiel van vrije ruimte is vastgesteld.
(…)
Natuurlijke deformatie van de oevers behoort tot het normaal maatschappelijk risico van de eigenaar of pachter. Bepalend is of de oevererosie een gevaar vormt voor de waterstaatkundige functie van het oppervlaktewaterlichaam. Is dit het geval, dan kunnen eventuele herstelmaatregelen worden uitgevoerd die primair vanuit de taakstelling of de onderhoudsplicht van het waterschap gericht zijn op de waterstaatkundige verzorging van het gebied. De bescherming van de individuele eigendommen ligt bij de eigenaar, maar de waterhuishoudkundige belangen wegen zwaarder dan het individuele belang.
8.3.3
Onderhoud
Het onderhoud van de watergang moet gewaarborgd blijven bij en na de aanleg van de oeverbeschermende voorzieningen.
8.3.4.
Stabiliteit
Werken in het oppervlaktewaterlichaam (in de beschermingszone) kunnen de constructie en stabiliteit van de taluds en eventuele reeds bestaande werken aantasten.
(…)
8.4.
Toetsingscriteria
Uitgangspunt is dat natuurlijke processen in oppervlaktewaterlichamen zoveel mogelijk kunnen plaatsvinden. Om deze reden wordt in beginsel geen vergunning verleend voor het aanbrengen van oeverbeschermende voorzieningen. Immers, als hiervoor vermeld, behoort natuurlijke deformatie van de oevers tot het normaal maatschappelijk risico van de eigenaar of pachter. Hierop bestaat echter een aantal uitzonderingen.
1. In geval van onevenredige (dreigende) aantasting van particulier eigendom of het ontstaan van maatschappelijk ongewenste situaties kan oeverversterking noodzakelijk zijn. Dit geldt limitatief voor:
a. schade aan kunstwerken of wegen;
b. schade aan bebouwing / cultuurhistorische objecten (bijv. watermolens);
c. schade aan belangrijke landschappelijke waarden (o.a. oude bomen in landgoederen);
2. In geval van afkalving als gevolg van eigen handelen door de aangrenzende eigenaar (bijvoorbeeld grondbewerking tot aan de insteek) wordt geen oeverbeschermende voorziening toegestaan.
(…)
4. De oeverbeschermende voorzieningen moeten bij voorkeur gemaakt zijn van natuurlijk materiaal, zoals levende wilgentenen, palen met planken, enz."
3.6
Eiseres en verweerder hebben het beide over de verbindendheid van de beleidsregels. Beleidsregels zijn geen wettelijke voorschriften dus de rechtbank verstaat deze beroepsgrond aldus dat eisers stellen dat de beleidsregels kennelijk onredelijk zijn. De rechtbank zal verder in deze uitspraak, behoudens waar partijen worden aangehaald, niet meer spreken over (on)verbindendheid.
3.7
Bij de herziening van de beleidsregels met ingang van 25 juli 2016 is aan artikel 3.1.3 van Beleidsregel 3 toegevoegd dat, wanneer een werk of object niet valt onder een specifieke beleidsregel of algemene regel, dit kan worden beschouwd als werk of object in de zin van Beleidsregel 3. Eiseres is door de partiële herziening van de beleidsregels, hangende de bezwaarprocedure, niet benadeeld. Niet in geschil is dat beleidsregel 8 op beide zaken ziet en dat beleidsregel 3 niet van toepassing is. Hetgeen eiseres heeft aangevoerd over de kennelijke onredelijkheid van Beleidsregel 3, kan buiten verdere beschouwing blijven.
3.8
De rechtbank acht Beleidsregel 8 niet in strijd met de Waterwet. Beleidsregel 8 heeft betrekking op het plaatsen van oeverbeschermende voorzieningen in het oppervlaktewaterlichaam van a-wateren, zoals een beschoeiing, damwand, keerwand en dergelijke. Het doel van beleidsregel 8 is onder andere het waarborgen van voldoende doorstroming, bergingscapaciteit, het ecologisch functioneren en het voorkomen van wateroverlast door oeverafkalving. Daarmee past het doel van deze beleidsregel geheel binnen de toepassing van de Waterwet.
3.9
Beleidsregel 8 is evenmin in strijd met het in artikel 3:4 van de Awb verankerde evenredigheidsbeginsel. Uit de toelichting bij de beleidsregel kan worden opgemaakt dat de beleidsregel is opgesteld met betrekking tot een aan verweerder toekomende bevoegdheid. Dit wordt door eiseres ook niet bestreden. Verder bevat de beleidsregel regels over de afweging van belangen. Aangegeven is op welke wijze met individuele belangen wordt omgegaan en dat, bij de bescherming van individuele eigendommen, de waterhuishoudkundige belangen zwaarder wegen dan het individuele belang. Het waterschap heeft een belangenafweging gemaakt. Verder acht de rechtbank in zijn algemeenheid de omstandigheid dat de bescherming van de waterhuishoudkundige belangen zwaarder wordt gewogen dan het individuele belang, niet strijdig met het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel. Er is een uitzondering gemaakt voor gevallen waarin het niet toestaan van herstel zou leiden tot onevenredige (dreigende) aantasting van particulier eigendom. Daarmee is ook aandacht geschonken aan het particuliere belang.
3.1
Van strijdigheid met artikel 4:84 van de Awb kan geen sprake zijn, omdat dit artikel bij de vaststelling van beleidsregels geen rol speelt. Artikel 4:84 van de Awb speelt louter bij het handelen van een bestuursorgaan overeenkomstig de vastgestelde beleidsregels. Daarover zal de rechtbank hierna oordelen.
3.11
De rechtbank komt, op grond van de voorafgaande overwegingen, tot de conclusie dat geen sprake is van kennelijk onredelijke beleidsregels. Voor het buiten toepassing laten van deze beleidsregels bestaat dan ook geen aanleiding. Het betoog van eiseres hierover faalt.
4.1
Eiseres en eisers hebben aangevoerd dat de weigering van de omgevingsvergunning onevenredig is in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. Zij verwijzen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 26 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2840), stellende dat het strikt vasthouden aan de beleidsregels in hun geval tot onevenredig nadelige gevolgen leidt. Zij hebben een beroep gedaan op de volgende omstandigheden:
toen de keerwanden werden geplaatst, golden de Beleidsregels Keur waterschap Aa en Maas 2013. Op grond van die beleidsregels gold een soepeler beoordelingskader, waardoor de keerwand was toegestaan. Zou toen een vergunning zijn aangevraagd, dan zouden zij waarschijnlijk wel in aanmerking zijn gekomen voor een vergunning;
er zijn hoge kosten gemaakt voor plaatsing van de keerwand;
het herstellen van de oude situatie zal leiden tot een aanzienlijke waardedaling van hun percelen;
met de plaatsing van de keerwand wordt geen afbreuk gedaan aan het doel van de Keur, te weten het voorkomen van stremming, stuwing en wijziging van de afvoer en aanvoer van water; de stabiliteit van het talud neemt echter juist toe, van oeverafkalving kan geen sprake meer zijn en de doorstroming is voldoende geborgd. Ook wordt de toegang tot het uitvoeren van onderhoud aan het oppervlaktewaterlichaam verbeterd;
eisers hebben kleine kinderen en willen door middel van de keerwand met een daarop geplaatst hekwerk een onveilige situatie voorkomen. Eiseres wil voorkomen dat derden eenvoudig langs de oever haar perceel kunnen betreden;
eisers hebben, voordat de keerwand werd geplaatst, contact opgenomen met de gemeente 's‑Hertogenbosch. Zij begrepen hieruit dat zij geen vergunning nodig hadden. Als geen gemeentelijke vergunning nodig was, had de gemeente hen in elk geval moeten wijzen op een mogelijk noodzakelijke vergunning van het waterschap. Zij hebben gerechtvaardigd mogen vertrouwen op de mededelingen van de gemeente;
de beleidsregels maken geen onderscheid tussen keerwanden in stedelijk gebied en keerwanden elders;.
eiseres en eisers wijzen op een groot aantal andere keerwanden in de nabije omgeving.
4.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat artikel 4:84 van de Awb geen ruimte biedt om in normale gevallen af te wijken van de beleidsregel. De gevoelde noodzaak tot het vergroten van de tuin, in verband met de bruikbaarheid ervan en met het waarborgen van de veiligheid van ouders en kinderen, betreft geen bijzonder geval waarmee bij het vaststellen van de beleidsregel rekening is gehouden of waar nu rekening mee moet worden gehouden. De plaatsing van een keerwand in een waterloop is een normaal geval. Afwijken voor een dergelijk geval, zou in feite een wijziging van de beleidsregel betekenen. Verweerder verwijst in dit verband naar de uitspraken van de Afdeling van 16 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:709) en 10 juli 2002 (ECLI:NL:RVS:2002:AE5084).
4.3
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 26 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2840) overwogen, dat omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet reeds daarom bij de beoordeling van een aanvraag buiten beschouwing kunnen worden gelaten. De reden hiervoor is dat het bestuursorgaan bij de vaststelling van de beleidsregel niet heeft kunnen voorzien of deze omstandigheden alleen, of tezamen met andere omstandigheden, in een concreet geval niettemin tot onevenredige gevolgen leiden. Het bestuursorgaan moet daarom alle omstandigheden van het geval betrekken in zijn beoordeling en dient te bezien of deze op zichzelf, of tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van art. 4:84 Awb, die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen.
4.4
Enkele van de door eiseres en eisers genoemde omstandigheden kunnen naar het oordeel van de rechtbank geen rol spelen in de belangenafweging. Zo kan de informatie van de gemeente 's-Hertogenbosch verweerder niet noodzaken tot afwijking van zijn beleidsregel, reeds omdat de gemeente een ander bestuursorgaan is. De rechtbank hecht ook niet dezelfde waarde als eiseres en eisers aan de omstandigheid dat ten tijde van de plaatsing van de keerwanden andere beleidsregels golden. Zij plaatsten de keerwanden immers zonder de daarvoor vereiste vergunning en deden dat voor eigen risico.
Dat neemt echter niet weg dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte heeft volstaan met verwijzing naar de beleidsregels en een aantal omstandigheden onvoldoende heeft betrokken in de belangenafweging, ten einde te bezien of deze op zichzelf dan wel in samenhang met andere omstandigheden zouden kunnen maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. De rechtbank wijst vooral op de omstandigheid dat de keerwanden geen afbreuk doen aan de primaire waterschapsbelangen die de Keur beoogt te beschermen, de ligging van beide percelen, alsmede de aanwezigheid van soortgelijke andere keerwanden in stedelijk gebied, mede omdat de beleidsregel geen onderscheid maakt tussen stedelijk en landelijk gebied, terwijl er wel verschillen zijn tussen beide gebiedstypen en tussen de belangen van eiseres en eisers over de bruikbaarheid en veiligheid van hun percelen en die van bewoners in het landelijk gebied. Het bestreden besluit is in zoverre onvoldoende zorgvuldig gemotiveerd.
5.1
Eiseres stelt zich tot slot op het standpunt dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel.
Zij verwijst ten eerste naar de beleidsregels van Waterschap Rivierenland en Waterschap Peel en Maasvallei, die het aanbrengen van werken in of op a-wateren/primaire oppervlaktelichamen onder voorwaarden toestaan. Volgens eiseres lukt het deze waterschappen kennelijk wel om rekening te houden met waterstaatkundige belangen zonder daarmee privaatrechtelijke belangen van burgers volledig te veronachtzamen. Verweerder is hierop onvoldoende ingegaan.
Dit geldt ook voor de verwijzing naar een aantal andere vergelijkbare bouwwerken binnen het oppervlaktewater-lichaam van a-wateren in de directe nabijheid, waaronder de achterzijde van bungalows aan [adres] . Navraag bij enkele eigenaren van deze percelen leerde dat geen van hen een vergunning had aangevraagd.
5.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat andere waterschappen een ander gebied beheren en voor hun beheersgebied beleidsregels opstellen. Deze regels kunnen van elkaar verschillen. Het feit dat diverse keerwanden in de omgeving zijn geplaatst zonder vergunning, is volgens verweerder geen reden om in dit geval vergunning te verlenen.
5.3
Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel dient degene die daar een beroep op doet dit in beginsel te onderbouwen met concrete gevallen. Het is dan aan verweerder om de aangedragen gevallen te onderzoeken en aannemelijk te maken dat het ofwel geen gelijke gevallen betreffen ofwel dat ze niet anders zijn behandeld.
5.4
Omdat het ieder waterschap vrijstaat voor het eigen beheersgebied beleidsregels op te stellen, kan de omstandigheid dat - naar gesteld - andere waterschappen soepeler omgaan met het aanbrengen van oeverbeschermende voorzieningen in het oppervlaktewaterlichaam van a-wateren niet leiden tot honorering van een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Dat neemt niet weg dat verweerder de omstandigheid dat er diverse andere keerwanden zonder vergunning aanwezig zijn in het stedelijke gebied van 's-Hertogenbosch zal moeten betrekken in zijn afweging van de omstandigheden van het geval. De rechtbank verwijst naar de rechtsoverweging 4. De enkele mededeling dat verweerder daartegen zal optreden, zonder in detail te treden, vindt de rechtbank niet voldoende.
6. Gelet op het voorafgaande zijn de beroepen gegrond. Het bestreden besluit is onvoldoende gemotiveerd en komt voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank volstaat in dit geval met de opdracht tot het nemen van een nieuw besluit. Niet valt uit te sluiten dat, mede gelet op de aanwezigheid van andere soortgelijke keerwanden in stedelijk gebied, verweerder zal moeten bezien of aanleiding bestaat de beleidsregel te wijzigen, mede gelet op de door verweerder zelf genoemde uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:709). De rechtbank kan niet overzien hoeveel tijd hiermee is gemoeid en ziet geen aanleiding verweerder de gelegenheid te bieden het gebrek te herstellen.
7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht moet vergoeden.
8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers afzonderlijk gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, vast op € 990,00 voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt € 495,00, wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- draagt verweerder op binnen drie maanden na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 168,00 aan beide eisers moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers van € 990,00 en van eiseres van
€ 990,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. de Lange, mr. M.J.H.M. Verhoeven en
mr. H.M.J.G. Neelis, leden, in aanwezigheid van mr. J.F.M. Emons, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 september 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.