ECLI:NL:RBOBR:2017:3401

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 16/3463

uitspraak van de meervoudige kamer van 27 juni 2017 in de zaak tussen

[eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. J. van Groningen),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Asten, verweerder

(gemachtigde: E. Kramer, ing. T.F.A.M. Theunissen en M.M. Hoogakker).

Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
[persoon 1]en
[persoon 2], te [woonplaats]
(gemachtigde: mr. E.T. Stevens).

Procesverloop

Bij besluit van 28 september 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan eiseres een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van haar inrichting op de locatie [adres 1] te [woonplaats] , en geweigerd voor zover het de mestverbrandingsinstallatie met bijbehorende opslagen van mest, hulpstoffen en verbrandingsproducten betreft.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Er heeft een inlichtingencomparitie plaatsgevonden op 9 februari 2017. Hiervan is proces-verbaal opgemaakt.

De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB ingeschakeld. De StAB heeft op 13 april 2017 een advies uitgebracht. Verweerder heeft hierop een zienswijze ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juni 2017. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en vergezeld van deskundigen R. Somer en F. de Bree. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

De derde-partijen zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Voorts zijn ing. K.S. de Croon en ing. E.P. Feringa van de StAB gehoord als deskundigen.

Overwegingen

1.1

De inrichting van eiseres omvat een pluimveehouderij. Hiervoor is een milieuvergunning verleend op 12 april 2006 en een melding op grond van artikel 8.19 van de Wet milieubeheer gedaan op 8 oktober 2009. De inrichting omvat een IPPC-installatie. Eiseres heeft op 29 mei 2012 en 2 oktober 2012 aanvragen om omgevingsvergunning ingediend. De aanvragen hebben betrekking op de activiteiten bouwen, afwijken van het bestemmingsplan en het veranderen van een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, c en e, van de Wabo. De aanvragen voorzien concreet in de uitbreiding van de veebezetting in twee bestaande stallen tot 100.000 legkippen, de wijziging van het huisvestingssysteem in die twee stallen in een volièresysteem, de aansluiting van de twee stallen op een nog te bouwen droogtunnel en het oprichten van een mestverbrandingsinstallatie, waarin mest van het eigen bedrijf wordt verbrand.

1.2

Verweerder heeft eiseres op 5 september 2012 in de gelegenheid gesteld om de aanvraag aan te vullen. Eiseres heeft diverse aanvullende gegevens verstrekt. Op 23 april 2013 is een ontwerp omgevingsvergunning ter inzage gelegd, waarin verweerder heeft aangegeven voornemens te zijn een omgevingsvergunning te verlenen voor de aangevraagde activiteiten.

1.3

De derde-partijen [persoon 2] en [persoon 1] wonen respectievelijk aan de [adres 2] en de [adres 3] in de directe omgeving van de inrichting. Zij hebben zienswijzen tegen de ontwerpvergunning ingediend.

1.4

Naar aanleiding van de zienswijzen heeft verweerder eiseres verzocht aanvullende gegevens te overleggen. Eiseres heeft in dit verband onder meer het “Onderzoek geurbelasting mestdroging en verbranding” van Buro Blauw van 24 maart 2015 aangeleverd.

1.5

Op 23 oktober 2015 is het tweede ontwerp omgevingsvergunning ter inzage gelegd, waarin verweerder heeft aangegeven voornemens te zijn de gevraagde omgevingsvergunning voor het veranderen en in werking hebben van een agrarisch bedrijf met legkippen te verlenen, met uitzondering van de mestverbrandingsinstallatie met bijbehorende opslagen van mest, hulpstoffen en verbrandingsproducten, en een strengere maximale emissiewaarde vast te stellen dan de waarde die is opgenomen in bijlage I van het Besluit emissiearme huisvesting landbouwhuisdieren. De derde-partijen en eiseres hebben zienswijzen naar voren gebracht. Eiseres heeft een nader rapport, de ‘Notitie Buro Blauw, notitienummer BL2015.7736.01’ ingebracht. Op 20 september 2016 heeft verweerder het bestreden besluit genomen.

2. Het beroep van eiseres richt zich uitsluitend tegen de weigering van de omgevingsvergunning voor het bouwen en het veranderen van de inrichting ten behoeve van de mestverbrandingsinstallatie met bijbehorende opslagen en opslagen van hulpstoffen. De derde-partijen hebben hun beroep tegen het verleende deel van de omgevingsvergunning ingetrokken.

3.1

Eiseres voert aan dat verweerder de gevraagde omgevingsvergunning niet heeft kunnen weigeren vanwege onvoldoende onduidelijkheid over de hedonische wegingsfactor voor de mestverbranding. Volgens eiseres is voldoende aangetoond dat de hedonische wegingsfactor van de mestverbrandingsinstallatie wel eenduidig kan worden vastgesteld. Verweerder heeft ten onrechte aangesloten bij een wegingsfactor gebaseerd op provinciaal beleid. Eiseres verwijt verweerder dat hij heeft nagelaten aanvullende gegevens te vragen. Door de weigering van de omgevingsvergunning voor de mestverwerkingsinstallatie heeft verweerder de grondslag van de aanvraag verlaten. Eiseres is hierdoor onevenredig benadeeld. Volgens haar is de hedonische weegfactor goed door Buro Blauw onderbouwd. Eiseres kan zich niet vinden in toepassing van het provinciale beleid.

3.2

Verweerder merkt op dat eiseres weliswaar diverse gegevens had overgelegd, maar op grond daarvan voor de aangevraagde situatie geen eenduidige hedonische wegingsfactor kan worden vastgesteld. Daarom is op grond van de “Beleidsregel beoordeling geurhinder omgevingsvergunningen industriële bedrijven” (de Beleidsregel-oud) een hedonische wegingsfactor van 0,5 toegepast. Verweerder heeft naar eigen zeggen wel gelegenheid geboden voor het aanvullen van de aanvraag, maar eiseres heeft hiervan geen gebruik gemaakt. De door Buro Blauw vastgestelde weegfactor is bepaald mede op basis van de gegevens van onderzoeken betreffende een mestverbrandingsinstallatie in het Verenigd Koninkrijk, maar deze onderliggende gegevens zijn niet ter beschikking gesteld.

3.3

In de Beleidsregel-oud zijn regels over geuremissie gesteld. Hierbij speelt de aangenaamheid (of juist onaangenaamheid) van geur een rol. Deze wordt uitgedrukt in een hedonische wegingsfactor. Uit de toelichting op de Beleidsregel-oud volgt dat, indien geen hedonische wegingsfactor kan worden vastgesteld, een weegfactor van 0,5 moet worden gehanteerd. De Beleidsregel-oud is inmiddels vervangen door de Beleidsregel industriële geur Noord-Brabant (de Beleidsregel) waarin in artikel 6, eerste lid, is vastgelegd dat als voor een emissie geen hedonische weegfactor F kan worden bepaald, de hedonisch gecorrigeerde geuremissie wordt berekend met een factor 0,5. In artikel 6, derde lid van de Beleidsregel is bepaald dat voor een bron, waarvan de hedonisch gewogen geuremissie, dan wel de geuremissie, niet is gebaseerd op ter plaatse uitgevoerde metingen of op naar het oordeel van Gedeputeerde Staten algemeen aanvaarde en toepasselijke kengetallen, de emissie ten behoeve van de berekening van de geurbelasting met een factor 2 wordt verhoogd.

3.4

De rechtbank heeft in verschillende uitspraken (zie onder meer de uitspraak van 9 september 2014, ECLI:NL:RBOBR:2014:5424) geoordeeld dat de beleidsregel voldoende bescherming biedt. In deze uitspraak ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. Het uitgangspunt dat, als geen goede hedonische wegingsfactor kan worden bepaald, moet worden uitgegaan van een fictieve wegingsfactor, is ingegeven door het voorzorgbeginsel. De rechtbank kan zich hierin vinden. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het in de eerste plaats aan aanvrager is om toepassing van een bepaalde hedonische wegingsfactor te onderbouwen. De aanvrager heeft de kennis van de aangevraagde installatie is de meest aangewezene om de hedonische wegingsfactor te onderbouwen.

3.5

De rechtbank is in dit geval van oordeel dat verweerder eiseres voldoende gelegenheid heeft geboden om de hedonische wegingsfactor te onderbouwen. Er is meermalen om aanvullende gegevens gevraagd. Het staat verweerder vrij om naar de achterliggende onderzoeken te vragen. Deze zullen dan in beginsel door aanvrager moeten worden overgelegd. Dat kan er toe leiden dat er uiteindelijk een verschil van mening kan ontstaan over de juistheid van de wegingsfactor, zoals in dit geval. Mede gelet op een finale geschilbeslechting ziet de rechtbank zich niet genoodzaakt haar beoordeling te beperken tot de vraag of voldoende gegevens zijn overgelegd maar een oordeel te geven over het eigenlijke probleem: wat is de juiste hedonische wegingsfactor van een mestverbrandingsinstallatie? De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat verweerder op de inlichtingencomparitie heeft aangegeven dat hij van mening is dat de hedonische wegingsfactor weliswaar onvoldoende is aangetoond maar dat deze factor wel kan worden bepaald. Dat is de reden waarom de rechtbank de StAB heeft gevraagd om de hedonische wegingsfactor van de geuremissie van de mestverbrandingsinstallatie op basis van de aangeleverde en eventueel aan te leveren gegevens en eigen kennis te bepalen.

3.6

De StAB heeft in haar advies de hedonische wegingsfactor bepaald op 2,5. De StAB is van mening dat de enige installatie waarmee kan worden vergeleken, de installatie in het Verenigd Koninkrijk is. Deze verschilt qua type verbrandingsoven en heeft een veel grotere capaciteit dan de door eiseres aangevraagde installatie. De StAB geeft in haar onderzoek aan waarom dit niet doorslaggevend is. Hierbij merkt de StAB op dat de metingen bij de Engelse installatie zijn uitgevoerd op basis van een nauwkeuriger meetprotocol. De oven in de Engelse installatie heeft een uitstekende verbranding en de aangevraagde oven een zeer goede verbranding, waarbij de StAB wel opmerkt dat deze oven hoe dan ook moet voldoen aan de strenge CO-norm in artikel 5.19 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm). De StAB heeft een vergelijking gemaakt met de geuremissies van andere soorten mestverwerking. Deze leiden tot een worst case wegingsfactor van 2. Verbranding kan alleen maar beter zijn, aldus de StAB. De StAB heeft gekozen voor de onderkant van de door eiseres gekozen range van wegingsfactoren (die ligt tussen 2,5 en 5,1) en niet voor de worst case wegingsfactor 2.0 omdat anders in feite zou worden aangenomen dat het verbranden van mest gelijk is aan composteren of vergisten en dat is juist niet zo

3.7

Verweerder heeft gesteld dat het rapport van de StAB is gebaseerd op veel aannames. De StAB heeft een memo van verweerder waarin wordt ingegaan op de verschillen tussen de Engelse installatie en de aangevraagde installatie onvoldoende betrokken in de advisering. Verweerder klaagt over het ontbreken van brongegevens bij de door de StAB genoemde diverse soorten mestverwerking en noemt nog een andere bron.

3.8

De derde-partijen hebben ter zitting opgemerkt dat de CO-norm in artikel 5.19 van het Abm een daggemiddelde betreft. Hieruit volgt dat op sommige momenten een minder volledige verbranding kan worden bereikt die binnen dezelfde dag kan worden gecompenseerd met een meer volledige verbranding. Een minder volledige verbranding zou echter kunnen leiden tot meer geuremissie.

2.9

Uit het advies van de StAB blijkt dat de StAB de memo van verweerder heeft betrokken in haar advisering. De verschillen tussen beide ovens worden benoemd. De StAB heeft opgemerkt dat bij een verbranding die voldoet aan de CO-norm in artikel 5.19 van het Abm het grootste deel van de stoffen die verantwoordelijk zijn voor een onaangename geur worden verbrand of worden omgezet in een geurloze emissie. De kengetallen bij de door de StAB genoemde diverse soorten mestverwerking zijn afkomstig uit diverse adviezen van de StAB in andere zaken. De StAB heeft de door verweerder genoemde bron alsnog meegenomen in de bepaling van het gemiddelde, maar dat leidt niet tot een noemenswaardige afwijking. De StAB erkent dat sprake is van een aanname, maar omdat er maar één andere – vergelijkbare – mestverbrandingsinstallatie daadwerkelijk is opgericht, heeft de StAB ook geen andere vergelijkingsmogelijkheden. Daarom heeft de StAB ook gekeken naar andere soorten mestverwerking. De StAB geeft ook aan dat er naar verwachting weinig verschillen zullen optreden in de geuremissie van de aangevraagde installatie, omdat de te verbranden mest afkomstig is van het eigen bedrijf en daarmee een uniforme samenstelling heeft.

3.1

De rechtbank is van oordeel dat de hedonische wegingsfactor voldoende kan worden bepaald en dat verweerder deze daarom ten onrechte heeft vastgesteld op 0,5. Weliswaar kent de door eiseres aangeleverde hedonische wegingsfactor een te hoge reikwijdte, maar de rechtbank is van oordeel dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit had moeten uitgaan van een hedonische wegingsfactor 2,5. Dat heeft verweerder niet gedaan. Daarmee slaagt de beroepsgrond.

4.1

Eiseres voert verder aan dat verweerders conclusies ten aanzien van de best beschikbare technieken van de mestverwerkingsinstallatie, gezien de onderbouwing van Buro Blauw, niet juist zijn. Op basis van de daarin gekozen referentiedocumenten is er aanleiding te veronderstellen dat het verbranden van pluimveemest van het eigen bedrijf de best beschikbare techniek (BBT) is.

4.2

Verweerder stelt dat mestverbranding niet te beschouwen is als BBT. Mestverbranding is in de “BREF Intensieve pluimvee en varkenshouderij” slechts aangewezen als een voorwaardelijke BBT. Desgevraagd heeft verweerder op de inlichtingencomparitie aangegeven dat mestverbranding een BBT is als wordt voldaan aan lokale regelgeving. Bij toepassing van een hedonische wegingsfactor 0,5 wordt niet voldaan aan de grenswaarde voor nieuwe situaties ter plaatse van de woning van derde-partijen.

4.3

Niet in geschil is dat de woning van de derde-partij aan de [adres 2] is gelegen in de omgevingscategorie ‘beperkt’ als bedoeld in de Beleidsregel. Het is een woning in het landelijke gebied. De aangevraagde mestverbrandingsinstallatie is een nieuwe installatie. Zowel op basis van de Beleidsregel-oud als de Beleidsregel geldt een richtwaarde van 1,0 Oue(H)/m3 98 percentiel en een grenswaarde van 2,0 Oue(H)/m3 98 percentiel.

4.4

Aan het StAB advies is een verspreidingsberekening gehecht van Buro Blauw. Hierbij is berekend dat bij een hedonische wegingsfactor van 2,5 op de maatgevende woning aan de [adres 2] , sprake is van een hedonisch gewogen geurconcentratie van 1,1 Oue(H)/m3 98 percentiel. Elders wordt voldaan aan de toepasselijke richtwaarde. Verweerder heeft voorafgaand aan de zitting de beschikking gekregen over het rekenmodel van Buro Blauw en heeft deze berekening bevestigd.

4.5

De rechtbank heeft ter zitting aan de StAB de vraag gesteld of zij het aannemelijk acht dat de aangevraagde installatie deze emissiewaarde kan halen. De StAB heeft deze vraag bevestigend beantwoord.

4.6

Op basis hiervan concludeert de rechtbank dat de richtwaarde op de [adres 2] wordt overschreden maar dat wordt voldaan aan de grenswaarde. Weliswaar zal verweerder de overschrijding van de richtwaarde moeten motiveren, maar dat betekent niet, dat verweerder zich zonder meer op het standpunt kan stellen dat niet wordt voldaan aan de Beleidsregel. Verweerder heeft in het bestreden besluit ook niet gemotiveerd dat de overschrijding van de richtwaarde niet toelaatbaar is. Deze beroepsgrond slaagt.

5. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij de omgevingsvergunning is geweigerd voor het bouwen en in werking hebben van de mestverbrandingsinstallatie met bijbehorende opslagen van mest, hulpstoffen en verbrandingsproducten.

6. De rechtbank ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien, gelet op de hiervoor genoemde op verweerder rustende motiveringsplicht. Bovendien zullen bij vergunningverlening voorschriften moeten worden opgenomen over de emissiegrenswaarde, controles en de consequenties van een negatieve uitkomst van deze controles. De rechtbank zal verweerder evenmin de gelegenheid geven de gebreken te herstellen. Op voorhand valt niet uit te sluiten dat naast de derde-partijen anderen zich willen verzetten tegen een te verlenen vergunning. Dat is complicerend voor deze procedure. Dat er geen andere woningen binnen de geurcontour liggen, wil niet zeggen dat er elders geen gevolgen van enige betekenis zouden kunnen worden ondervonden. Bovendien heeft verweerder aangegeven te overwegen de hoge achtergrondbelasting van agrarische veehouderijen mogelijk te willen betrekken bij de afweging. Dat vergt een nader onderzoek met een onzekere uitkomst. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van 3 maanden.

7.1

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

7.2

De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.237,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het bijwonen van de inlichtingencomparitie met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1). De door eiseres gevorderde deskundigenkosten komen met toepassing van het Bpb voor vergoeding in aanmerking tot een bedrag van € 2.321,80 (20 uren x een uurtarief van € 116,09) zijnde het maximaal voor vergoeding in aanmerking komende tarief.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij de omgevingsvergunning is geweigerd voor het bouwen en in werking hebben van de mestverbrandingsinstallatie met bijbehorende opslagen van mest, hulpstoffen en verbrandingsproducten;

draagt verweerder op binnen drie maanden na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 3.359,30.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. J.H.G van den Broek, leden, in aanwezigheid van R.G. van der Korput, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 juni 2017.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.