Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 16/1462 einduitspraak
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 november 2016 in de zaak tussen
[eiser] , eiser,
(gemachtigde: mr. M.J. van Noort),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veghel, verweerder
(gemachtigde: T.J.M. Bockting).
Procesverloop
Eiser heeft verweerder bij brief van 29 februari 2016 op grond van de Wet hergebruik van overheidsinformatie (Who) verzocht om alle nieuwsberichten binnen de gemeente, inclusief de daarbij behorende publicatiedata, afbeeldingen, verantwoordelijke afdeling, bijvoorbeeld in- of externe doelgroep en andere metadata, te verstrekken in een open machinaal doorzoekbaar formaat.
Bij brief van 7 april 2016 heeft eiser verweerder in gebreke gesteld en verzocht om binnen twee weken alsnog een besluit te nemen.
Op 4 mei 2016 heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op zijn Who-verzoek. Daarbij heeft eiser verzocht verweerder een dwangsom op te leggen en de hoogte van de verbeurde dwangsom vast te stellen.
Bij besluit van 26 mei 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder alsnog een beslissing genomen op het Who-verzoek van eiser, alsmede de verschuldigdheid en de hoogte van de verbeurde dwangsom vastgesteld.
Bij brief van 7 juni 2016 heeft eiser beroepsgronden aangevoerd tegen het bestreden besluit.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 oktober 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en vergezeld door [persoon] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit
1.1
Bij het bestreden besluit heeft verweerder alsnog een beslissing genomen op het Who-verzoek van eiser. Ook heeft verweerder bij dit besluit de verschuldigdheid en de hoogte van de verbeurde dwangsom vanwege het niet tijdig beslissen op het Who-verzoek vastgesteld.
1.2
Met toepassing van artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt het beroep van eiser mede geacht te zijn gericht tegen het bestreden besluit, nu dat besluit niet aan het beroep tegemoet komt.
1.3
Gelet op het feit dat eiser aanspraak wil maken op dwangsommen, heeft hij belang bij gegrondverklaring van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit.
1.4
Niet in geschil is dat verweerder het Who-verzoek van eiser op 1 maart 2016 heeft ontvangen en dat verweerder niet tijdig op het verzoek van eiser heeft beslist. Verweerder heeft de ingebrekestelling van eiser op 8 april 2016 ontvangen. Sinds de ingebrekestelling zijn meer dan twee weken verstreken, zonder dat verweerder een besluit heeft genomen. Het beroep is dus ontvankelijk en gegrond.
1.5
De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 118,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 496,00 en een wegingsfactor 0,25). De rechtbank merkt het gewicht aan als zeer licht, gelet op de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), waarin is overwogen dat geschillen met betrekking tot het uitblijven van een besluit als zeer licht moeten worden beschouwd.
Beroep tegen het bestreden besluit: vaststelling van de dwangsom
2.1
Bij het bestreden heeft verweerder de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom vastgesteld op € 900,00. Volgens eiser had dit bedrag op € 980,00 vastgesteld moeten worden. De rechtbank overweegt als volgt.
2.2
Op grond van artikel 4:17, eerste lid, van de Awb verbeurt het bestuursorgaan, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
2.3
Op grond van het tweede lid bedraagt de dwangsom de eerste veertien dagen € 20,- per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30,- per dag en de overige dagen € 40,- per dag.
2.4
Op grond van het derde lid is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
2.5
Op grond van artikel 4, vierde lid, van de Who beslist de met een publieke taak belaste instelling op het verzoek om hergebruik zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken gerekend vanaf de dag na die waarop het verzoek is ontvangen.
2.6
Blijkens het dossier is het Who-verzoek ontvangen op 1 maart 2016. De uiterste datum waarop verweerder kon beslissen was dus 29 maart 2016. Verder stelt de rechtbank vast dat verweerder de ingebrekestelling van 7 april 2016 heeft ontvangen op 8 april 2016. Gelet op artikel 4:17, derde lid, van de Awb is de eerste dag waarover de dwangsom is verschuldigd 23 april 2016. Dit betekent dat de door verweerder verbeurde dwangsom vanwege het niet tijdig nemen van een beslissing op de aanvraag € 940,00 bedraagt.
2.7
Gelet op het vorenstaande is het beroep, voor zover het betreft het vaststellen van de dwangsom, gegrond. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door de hoogte van de dwangsom vast te stellen op € 940,00.
Beroep tegen het bestreden besluit: het Who-verzoek
3.1
Bij de inhoudelijke beoordeling van het besteden besluit gaat de rechtbank uit van de volgende feiten.
3.2
Eiser is een blogger en volger van nieuwsberichten die betrekking hebben op het openbaar bestuur. Hij publiceert daartoe met regelmaat nieuwsberichten die betrekking hebben op lokale zaken. Eiser wil het bestuurlijke nieuws inzichtelijker maken voor burgers door deze informatie op één website te verzamelen, zodat burgers nieuwsberichten eenvoudig kunnen doorzoeken. Ook biedt eiser zijn eigen content aan op de betreffende website.
3.3
Om het voorgaande mogelijk te maken heeft eiser op 29 februari 2016 aan verweerder verzocht om op grond van de Who alle nieuwsberichten binnen de gemeente te verstrekken, inclusief de daarbij behorende publicatiedata, afbeeldingen, verantwoordelijke afdeling, in-of externe doelgroep en andere metadata. Eiser heeft verweerder verzocht deze gegevens te genereren in een open overzichtelijk formaat in elektronische vorm.
3.4
Bij het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat de gevraagde informatie al openbaar is. Verweerder heeft besloten de gevraagde informatie te verstrekken door eiser te verwijzen naar de website www.veghel.nl, waar de gevraagde informatie beschikbaar is gemaakt.
3.5
Volgens verweerder is het niet mogelijk om de gevraagde informatie aan te bieden langs de elektronische weg, in een open en machinaal leesbaar formaat, samen met de metadata. Verweerder stelt dat de Who hem niet verplicht om informatiesystemen aan te passen, noch om eiser toegang te geven tot de databases van verweerder of om deze databases open te stellen. Het beschikbaar stellen van de verzochte informatie in het huidige content managementsysteem van verweerder, zou maatwerk vergen en onevenredig hoge kosten met zich meebrengen. De wet verplicht hem niet om deze inspanningen te leveren.
3.6
Bij het bestreden besluit heeft verweerder eiser er voorts op gewezen dat hij de afbeeldingen op de website van verweerder, niet zonder meer op zijn eigen website mag publiceren, omdat er auteursrechten op kunnen rusten. Eiser kan wel deeplinken naar afbeeldingen op de website van verweerder.
3.7
Het bestreden besluit vermeldt verder dat voor nieuwsberichten die via andere kanalen dan de website zijn verspreid, geldt dat verweerder geen systeem of database heeft, waaruit deze berichten kunnen worden gedestilleerd.
3.8
In beroep heeft eiser zijn verzoek om verstrekking van nieuwsberichten beperkt tot de digitale nieuwsberichten van verweerder vanaf 2010.
4.1
Eiser voert in beroep aan dat verweerder ten onrechte heeft volstaan met een verwijzing naar de website waarop de nieuwsberichten zijn gepubliceerd. Verweerder had de nieuwsberichten in een open en machinaal leesbaar formaat kunnen en moeten aanbieden. Dit volgt uit richtlijn 2003/98/EG van 17 november 2003 inzake het hergebruik van overheidsinformatie (hierna: richtlijn 2003/98/EG) en de Who.
4.2
Voorts stelt eiser dat de verstrekking via de website, niet zekerstelt dat de informatie vrijelijk kan worden hergebruikt, aangezien verweerder heeft meegedeeld dat op (delen van) sommige nieuwsberichten auteursrechten kunnen rusten. Van een verstrekking van voor hergebruik beschikbare overheidsinformatie als bedoeld in de Who is dan ook geen sprake.
4.3
Tot slot stelt eiser dat verweerder hem in de gelegenheid had moeten stellen een oordeel te vormen over de aanvaardbaarheid van de kosten die verweerder moet maken voor het ter beschikking stellen van informatie, voor zover die doorberekend zouden worden aan eiser.
5.1
De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
5.2
Richtlijn 2003/98/EG is aanvankelijk geïmplementeerd in de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) en later gewijzigd door richtlijn 2013/37/EU. Sinds 18 juli 2015 is de gewijzigde richtlijn 2003/98/EG geïmplementeerd in de Who.
5.3
Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Who wordt de voor hergebruik beschikbare informatie verstrekt zoals de informatie bij de met een publieke taak belaste instelling aanwezig is en voor zover mogelijk langs elektronische weg, in een open en machinaal leesbaar formaat, samen met de metadata. Daarbij voldoen het formaat en de metadata voor zover mogelijk aan formele open standaarden, een en ander overeenkomstig artikel 5, eerste lid, van de richtlijn.
5.4
Op grond van het tweede lid is een met een publieke taak belaste instelling niet verplicht vervaardiging van documenten voort te zetten en deze documenten op te blijven slaan, enkel met het oog op hergebruik.
5.5
In de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2014-2015, 34123 nr. 3) staat over de wijze van terbeschikkingstelling van informatie het volgende:
“Belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de oorspronkelijke richtlijn
[…]
4. Instellingen kunnen niet langer volstaan met het langs elektronische weg beschikbaar stellen van de informatie maar hebben een inspanningsverplichting om de informatie in een open en machineleesbaar formaat aan te bieden en gebruik te maken van open standaarden.” (p. 2)
“Een belangrijk uitgangspunt bij hergebruik is dat de documenten beschikbaar worden gesteld in de vorm waarin ze aanwezig zijn bij de organisatie waaraan het verzoek om hergebruik is gericht. Het is niet de bedoeling dat de gevraagde informatie voorafgaand aan het ter beschikking stellen op grote schaal moet worden bewerkt. De gewijzigde richtlijn bepaalt dat documenten elektronisch beschikbaar moeten worden gesteld voor hergebruik en indien mogelijk en passend, in een open en machineleesbaar formaat, samen met de metagegevens. Er wordt wel van uit gegaan dat het gebruik van open standaarden in toenemende mate wordt gefaciliteerd door de huidige documentmanagementsystemen waardoor verstrekking “as is” ook meteen verstrekking in open formaat is. Een document wordt als document in machineleesbaar formaat beschouwd als het een bestandsformaat heeft met een zodanige structuur dat softwaretoepassingen eenvoudig gegevens in het document kunnen identificeren, herkennen en extraheren. Op deze manier is automatische verwerking ook gemakkelijker. Deze inspanningsverplichting houdt niet in dat met een publieke taak belaste instellingen in alle gevallen verplicht zijn documenten elektronisch, machineleesbaar en met open standaarden beschikbaar te stellen. De gewijzigde richtlijn verplicht hier niet toe indien dit een onevenredig grote inspanning vereist die verder gaat dan een eenvoudige handeling. Een verzoek dat digitalisering van grote aantallen pagina’s of documenten vereist, van documenten waarvan de staat digitalisering niet toelaat (oude manuscripten) kan op deze grond worden afgewezen, mits onderbouwd.” (p. 7 en 8)
“Het aanbieden van informatie “as is” houdt […] in dat er geen verplichting bestaat tot het verlenen van toegang tot, of het openstellen van databases om hergebruikers te faciliteren. Er kunnen ook andere manieren zijn om gegevens te verstrekken, zoals het aanbieden van een downloadbaar bestand. Daarnaast kan er evenmin aanspraak worden gemaakt […] op de software waarmee de instelling de gevraagde gegevens verwerkt.” (p. 13)
5.6
Verweerder heeft volstaan met een verwijzing naar de nieuwsberichten op de website van de gemeente. Deze nieuwsberichten zijn op de website wel elektronisch beschikbaar, maar (vooralsnog) niet in een open en machinaal leesbaar formaat.
5.7
De rechtbank oordeelt dat verweerder op grond van de bepalingen en wetsgeschiedenis van de Who, gelezen in samenhang met de gewijzigde richtlijn 2003/98/EG, niet zonder nadere motivering kon volstaan met de enkele verwijzing naar de website van de gemeente. Verweerder gebruikt een contentmanagementsysteem (cms) van de SIMgroep. In het cms wordt de content beheerd die op de website van verweerder wordt gepresenteerd, waaronder de nieuwsberichten. De content wordt opgeslagen in de database van het cms. Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd waarom een nieuwsbericht “as is” in de database van het cms niet in een machinaal leesbaar formaat voor hergebruik aan eiser kan worden verstrekt. Verweerder heeft ook niet inzichtelijk gemaakt waarom niet van hem gevergd kan worden dat hij de inspanningen verricht en de kosten maakt die nodig zijn om de digitale nieuwsberichten in een open en machinaal leesbaar formaat ter beschikking te stellen aan eiser. Het bestreden besluit is in zoverre dan ook ontoereikend gemotiveerd. De eerste beroepsgrond slaagt. Het bestreden besluit kan niet in stand blijven.
5.8
Eiser heeft ter zitting medegedeeld dat de SIMgroep, de leverancier van het cms van verweerder en verschillende andere Nederlandse gemeenten, kosteloos software aan eiser ter beschikking heeft gesteld, waarmee eiser nieuwsberichten die via RSS worden ontsloten, kan ontvangen in een open en machinaal leesbaar formaat en voorzien van metadata. De rechtbank geeft verweerder in overweging om deze informatie betrekken bij het nemen van een nieuw besluit op de aanvraag.
6.1
Met betrekking tot de beroepsgrond die zich richt tegen het ter beschikking stellen van informatie waar mogelijk auteursrechten op rusten, overweegt de rechtbank het volgende.
6.2
Op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Who is de Who niet van toepassing op informatie waarvan een derde de rechthebbende is in de zin van de Auteurswet, de Wet op de naburige rechten of de Databankenwet.
6.3
In de memorie van toelichting staat hierover het volgende:
“Ook wordt een verzoek om hergebruik afgewezen als de auteursrechten op het gevraagde materiaal niet bij de instelling berusten waar het verzoek aan is gericht, maar bij een derde of bij verschillende derden. […] Gedeelten van documenten die alleen logo’s, wapens of insignes bevatten hoeven ook niet voor hergebruik ter beschikking te worden gesteld. In de meeste gevallen verzet het auteursrecht zich tegen het hergebruik van dergelijke beeldmerken en daarnaast dient mogelijk misleidend gebruik van logo’s en beeldmerken te worden voorkomen. […]” (p. 7)
6.4
In de preambule van richtlijn 2013/37/EU staat over de bescherming van intellectuele eigendomsrechten het volgende:
“Rekening houdend met het recht van de Unie en de internationale verplichtingen van de lidstaten en de Unie, met name uit hoofde van de Berner Conventie voor de bescherming van werken van letterkunde en kunst en de Overeenkomst inzake de handelsaspecten van de intellectuele eigendom, moeten documenten waarvan de intellectuele-eigendomsrechten bij derden berusten, worden uitgesloten van het toepassingsgebied van Richtlijn 2003/98/EG. Wanneer een derde oorspronkelijk eigenaar was van de intellectuele-eigendomsrechten voor een document dat in het bezit is van een bibliotheek (met inbegrip van universiteitsbibliotheken), museum of archief en waarvoor de beschermingstermijn nog niet verstreken is, dan dient dat document in de zin van deze richtlijn te worden beschouwd als een document waarvan de intellectuele-eigendomsrechten bij een derde berusten.”
6.5
Uit de wettelijke bepaling, de memorie van toelichting en de preambule van richtlijn 2013/37/EG volgt dat informatie waarop een derde de rechthebbende is op grond van intellectuele eigendom, geen voor hergebruik beschikbare overheidsinformatie is. Deze informatie dient dus ook niet overeenkomstig het bepaalde in artikel 5 van Pro de Who te worden verstrekt.
6.6
Gelet op het voorgaande, heeft eiser zich terecht op het standpunt gesteld dat verweerder hem voor hergebruik beschikbare overheidsinformatie had moeten verstrekken, vrij van auteursrechten. De tweede beroepsgrond slaagt eveneens.
7.1
In de derde beroepsgrond komt eiser op tegen het ontbreken van een opgave van kosten die verweerder heeft moeten maken om aan het verzoek te voldoen en die worden doorberekend aan eiser. De rechtbank overweegt ten aanzien van deze grond het volgende.
7.2
Op grond van artikel 9, eerste lid, van de Who brengt de met een publieke taak belaste instelling voor het hergebruik van informatie ten hoogste de marginale kosten van vermenigvuldiging, verstrekking en verspreiding in rekening. Hierop zijn slechts enkele uitzonderingen.
7.3
Op grond van artikel 9, derde lid, van de Who maakt de met een publieke taak belaste instelling vooraf kenbaar als kosten in rekening worden gebracht voor het hergebruik en met welke factoren rekening wordt gehouden bij de berekening daarvan. Op verzoek geeft de betrokken instelling inzicht in de berekening met betrekking tot een concreet verzoek om hergebruik.
7.4
In de zaak van eiser heeft verweerder geen kosten in rekening gebracht, zodat verweerder eiser hierover ook niet hoefde te informeren. De derde grond faalt.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Voor zover het beroep betrekking heeft op het niet tijdig nemen van een besluit, stelt de rechtbank de proceskosten vast op € 118,00 (zie hiervoor onder 1.5). Voor zover het beroep betrekking heeft op de inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit, stelt de rechtbank de proceskosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,00 (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit gegrond;
- stelt vast dat verweerder, als gevolg van het niet tijdig nemen van een besluit, een dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van Pro de Awb heeft verbeurd van in totaal € 940,00;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag, met inachtneming van deze uitspraak;
- wijst het verzoek om vergoeding van de proceskosten toe en veroordeelt verweerder in de proceskosten, begroot op in totaal € 1.110,00;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,00 aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R. van den Munckhof, voorzitter, mr. H.M.H. de Koning en mr. M.L.W.M. Viering, leden, in aanwezigheid van mr. E.C.J. Kohl, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 november 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.