ECLI:NL:RBOBR:2016:5477

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 16/845

uitspraak van de meervoudige kamer van 4 oktober 2016 in de zaak tussen

Stichting Scala, te Elshout, eiseres

(gemachtigde: mr. F.J.J.M. Janssen),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heusden, verweerder

(gemachtigden: G. van Hooijdonk en I. Knippels).

Procesverloop

Bij brief van 7 oktober 2015 heeft verweerder aan eiseres een bedrag van € 473.282,– beschikbaar gesteld voor de overheveling van het buitenonderhoud van schoolgebouwen aan (het schoolbestuur van) eiseres.

Bij besluit van 1 februari 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Bij brief van 12 april 2016

heeft zij het beroep aangevuld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 juli 2016. Eiseres is vertegenwoordigd door [persoon] en bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

Achtergrond en relevante feiten

1. Eiseres is een stichting voor katholiek en openbaar basisonderwijs in de gemeente Heusden.

2. In het primair onderwijs is de verantwoordelijkheid voor onderwijshuisvesting in 1997 overgeheveld van het Rijk naar de gemeenten. Gemeenten waren vanaf dat moment (financieel) verantwoordelijk voor de voorzieningen in de huisvesting op hun grondgebied. Met ingang van 1 januari 2015 is de Wet op het primair onderwijs (WPO) gewijzigd en is de verantwoordelijkheid wat betreft het buitenonderhoud en aanpassingen aan het gebouw overgeheveld van de gemeenten naar het bevoegd gezag van de basisscholen. De gemeenten zijn daardoor niet langer verantwoordelijk voor buitenonderhoud en aanpassingen aan schoolgebouwen. Het bevoegd gezag van de basisscholen bekostigt de uitvoering van de bijbehorende taken zelf en krijgt daarvoor extra budget (in de ‘lumpsum’).

3. Bij brief van 7 oktober 2015 heeft verweerder een bedrag van € 473.282,– aan eiseres beschikbaar gesteld voor de overheveling van het buitenonderhoud van schoolgebouwen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het daartegen gerichte bezwaar van eiseres niet‑ontvankelijk verklaard.

Standpunten van partijen

4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat aan de toekenning van het bedrag geen publiekrechtelijke regeling ten grondslag ligt. Om die reden is de brief van 7 oktober 2015 geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en kon er dus ook geen bezwaar tegen worden gemaakt. Noch de WPO, noch de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Heusden 2015 (Verordening), noch het beleidsplan Onderhoud Gebouwen 2014 biedt een grondslag voor het nemen van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, aldus verweerder. Verweerder heeft ervan afgezien eiseres te horen.

5. Eiseres betoogt dat de brief van 7 oktober 2015 een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Volgens haar is sprake van een schriftelijke beslissing van verweerder (die als bestuursorgaan is aan te merken), inhoudende het verstrekken van een bedrag voor onderhoud (dat is aan te merken als een rechtshandeling), waaraan een publiekrechtelijke bevoegdheid ten grondslag ligt. Deze publiekrechtelijke bevoegdheid ligt volgens eiseres besloten in de zorgplicht die verweerder op basis van artikel 91 van de WPO heeft voor de huisvesting van scholen die zich op het grondgebied van verweerders gemeente bevinden. Verweerder heeft die zorgplicht in de jaren voorafgaand aan 2015 niet adequaat ingevuld, waardoor nu sprake is van achterstallig onderhoud aan een aantal schoolgebouwen. Het bedrag dat nu beschikbaar wordt gesteld, vloeit dus rechtstreeks voort uit de wettelijke en daarmee publieke taak die verweerder heeft ten aanzien van de huisvesting van scholen. Daarnaast kent de Verordening in artikel 30 een bepaling waarin staat dat verweerder de mogelijkheid heeft om in gevallen waarin de Verordening niet voorziet, beslissingen te nemen. Dit artikel biedt, in combinatie met artikel 91 van de WPO, de publiekrechtelijke grondslag om een besluit te nemen, aldus eiseres.

Het oordeel van de rechtbank

6. Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. De rechtbank moet de vraag beantwoorden of de brief van 7 oktober 2015 een besluit in de zin van dat artikel inhoudt. Als dat niet het geval is, heeft verweerder het bezwaar van eiseres terecht niet-ontvankelijk verklaard. Als dat wel het geval is, heeft verweerder het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard en zal verweerder alsnog een inhoudelijk oordeel moeten vellen over het bezwaarschrift van eiseres.

7. Duidelijk is dat sinds 1 januari 2015 de verantwoordelijkheid voor het buitenonderhoud en aanpassingen aan het gebouw niet langer bij de gemeenten rust, maar bij het bevoegd gezag van de basisscholen (zoals eiseres is). Die verandering heeft haar grondslag in een wijziging van de WPO. Waar vóór 1 januari 2015 in die wet nog was bepaald dat gemeenten zorgdragen voor voorzieningen in de huisvesting (artikel 91 van de WPO) en dat onder die voorzieningen mede viel
“vervanging binnenkozijnen en binnendeuren inclusief hang- en sluitwerk, algehele vervanging radiatoren, convectoren en leidingen voor de centrale verwarming, alsmede onderhoud aan de buitenzijde van het gebouw met uitzondering van het buitenschilderwerk”(artikel 92, eerste lid, onder b en onder 2 van de WPO), is dat laatste na die datum niet meer het geval. Dat is de reden waarom verweerder van mening is dat zijn brief van 7 oktober 2015 geen besluit in de zin van de Awb is: er was in zijn visie op die datum niet langer sprake van een wettelijke, en dus publiekrechtelijke, grondslag voor het nemen van zo’n besluit. De gelden die in die brief zijn genoemd, zijn (zo typeerde verweerder ter zitting) ‘onverplicht’ ter beschikking gesteld aan eiseres als compensatie voor het achterstallig onderhoud dat op die datum nog bestond bij de onder eiseres ressorterende basisschoolgebouwen.

8. De rechtbank is echter, anders dan verweerder, van oordeel dat hier wel sprake is van een besluit in de zin van de Awb. Dat zal de rechtbank hieronder uitleggen.

9. Uit de memorie van toelichting^[1]bij de genoemde wijziging van de WPO komt naar voren dat de wens tot overheveling van de hier aan de orde zijnde verantwoordelijkheden naar de schoolbesturen (het bevoegd gezag) voortkomt uit een aantal knelpunten die in de oude situatie belemmerend werkten. Eén van die knelpunten was dat de schoolbesturen te weinig autonomie hadden als het ging om groot onderhoud aan de buitenkant van hun gebouwen en om (onderwijskundige) aanpassingen; ze waren daarbij te zeer afhankelijk van de gemeente en daarmee ook van de lokale politiek en (financiële) prioritering^[2]. In de memorie van toelichting is verder beschreven dat er bij de totstandkoming van de wetswijziging geen aanleiding werd gezien om te veronderstellen dat schoolgebouwen onvoldoende technisch werden onderhouden:
“Uit het onderzoek van PRC Arcadis, dat op 29 november 2011 naar de Tweede Kamer is gezonden, is naar voren gekomen dat het niveau van het buitenonderhoud en technische staat van de schoolgebouwen in het primair onderwijs over het algemeen goed genoemd kan worden. Immers, als er sprake is van achterstallig onderhoud, zal het bevoegd gezag de gemeente daarop moeten aanspreken.”^[3]Verder is bij de totstandkoming van de wijziging van de WPO betrokken dat maatwerk, waarbij per school zou worden vastgesteld wat de staat van het onderhoud is, vanwege de complexiteit en tijdrovendheid onuitvoerbaar is. Om die reden is bij de totstandkoming van de wetswijziging gekozen voor een zogeheten ‘koude overdracht’ (kleine besturen uitgezonderd, waarvoor een – hier niet aan de orde zijnde – overgangsregeling is gemaakt) waarbij de verantwoordelijkheid per 1 januari 2015 overgaat, ongeacht de staat van het onderhoud en zonder in de lumpsum rekening te houden met achterstallig onderhoud. Ook zijn gemeenten niet verplicht om een staat van onderhoud per 31 december 2014 vast te stellen en te komen tot een financiële eindafrekening.

10. De wetgever ging er dus van uit dat er ten tijde van de wetswijziging geen achterstallig onderhoud was omdat de schoolbesturen de gemeenten daarop al eerder zouden hebben aangesproken. Feit is echter dat bij de onder eiseres ressorterende schoolgebouwen per datum wetswijziging wel sprake was van achterstallig onderhoud. Dat is niet in geschil. Verweerder heeft er bewust voor gekozen om dat achterstallig onderhoud, in afwachting van de wetswijziging, niet uit te voeren. In het raadsvoorstel van 7 juli 2015 tot vaststelling van het besluit (dat door verweerder op dat moment kennelijk toen nog wel als zodanig werd beschouwd) tot toekenning aan eiseres van € 473.282,– is opgenomen:
“In 2013 zijn er voor het laatst onderhoudswerkzaamheden uitgevoerd aan de schoolgebouwen. Voor 2014 is ervoor gekozen om de aankomende wetswijziging af te wachten en van daaruit de overheveling van het buitenonderhoud te bekijken.”Ook op de zitting bij de rechtbank is door verweerder bevestigd dat in 2014 met het oog op de wetswijziging geen onderhoud is gepleegd. In plaats daarvan heeft verweerder ervoor gekozen een ‘warme overdracht’ te realiseren door – naar hij zegt in samenspraak met de schoolbesturen – te bekijken welk bedrag er nodig is om per datum wetswijziging in het aanwezige achterstallige onderhoud te voorzien. Er is een schouw verricht en op basis van een door verweerder gehanteerde ‘onderhoudsstrategie’ genaamd ‘veilig en heel’, waarbij uitgangspunt is dat schoolgebouwen veilig en heel moeten zijn, is het genoemde bedrag vastgesteld en vervolgens toegekend in de brief van 7 oktober 2015.

11. Eiseres heeft verweerder er (zoals de memorie van toelichting ook veronderstelt) voorafgaand aan de wetswijziging meermalen op aangesproken dat sprake was van achterstallig onderhoud. Eiseres heeft toen ook, zo is onbetwist, aanvragen op grond van artikel 92 van de WPO (zoals dat tot 1 januari 2015 gold) gedaan om toekenning van gelden voor het verrichten van buitenonderhoud en gebouwaanpassingen. Op die aanvragen is echter nooit door verweerder beslist. In plaats daarvan heeft verweerder, zoals hierboven uiteengezet, na de schouw op basis van zijn ‘veilig en heel’-criteria het bedrag van € 473.282,– toegekend. Eiseres, die het niet eens was met de hoogte van dit bedrag, heeft daar een bezwaarschrift tegen ingediend maar ving bot omdat verweerder van mening was dat nu de toekenning na de wetswijziging van 1 januari 2015 had plaatsgevonden, geen sprake meer was van een publiekrechtelijke grondslag. De rechtbank is echter, mede gezien de achterliggende gedachte van de wetswijziging zoals die uit de memorie van toelichting naar voren komt, van oordeel dat die publiekrechtelijke grondslag is gelegen in de artikelen 91 en 92 van de WPO zoals die tot 1 januari 2015 golden, en in de publiekrechtelijke taak die verweerder heeft op het gebied van onderwijshuisvesting. Verweerder heeft er bewust voor gekozen de beslissingen op de aanvragen te laten liggen en geen achterstallig onderhoud meer te laten uitvoeren totdat de verantwoordelijkheid was overgeheveld. Dat enkele feit maakt echter onder de geschetste omstandigheden niet dat de toekenning van de gelden geen publiekrechtelijke grondslag meer heeft en dat er voor eiseres geen bestuursrechtelijke mogelijkheden meer bestaan om het door verweerder genomen besluit aan te vechten.

12. Nu de toekenning van het bedrag van € 473.282,– in de brief van 7 oktober 2015 een publiekrechtelijke grondslag heeft, en die toekenning onmiskenbaar rechtsgevolg voor eiseres heeft, is zoals gezegd sprake van een besluit in de zin van de Awb. Dat betekent dat verweerder het bezwaar van eiseres ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard en dat verweerder alsnog inhoudelijk op dat bezwaar moet beslissen. Het beroep wordt daarom gegrond verklaard en het bestreden besluit wordt vernietigd. Mogelijkheden voor finale geschillenbeslechting zijn er niet, nu verweerder geen standpunt heeft ingenomen over de inhoudelijke bezwaren van eiseres tegen de toekenning van genoemd bedrag. Verweerder zal daarom worden opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.

13. Nu geen sprake was van een kennelijk niet-ontvankelijk bezwaar, heeft verweerder ook de hoorplicht^[4]geschonden. Ook die beroepsgrond slaagt. Aan wat door eiseres voor het overige is aangevoerd, komt de rechtbank niet meer toe.

14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

15. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten in beroep. Die kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,– (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,– en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming

van deze uitspraak;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,– aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 992,–.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Lie, voorzitter, en mr. M. van den Brink en

mr. M.H. Dworakowski-Kelders, leden, in aanwezigheid van

mr. F.A.M.C. Habraken‑Hermans, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 oktober 2016.

De griffier is verhinderd voorzitter

de uitspraak te ondertekenen

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.