Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 15/6700
uitspraak van de voorzieningenrechter van 10 februari 2016 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoekster] , te [vestigingsplaats] , verzoekster
(gemachtigde: mr. M.E.W.M. Pals-Reiniers),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nuenen, Gerwen en Nederwetten, verweerder
(gemachtigde: mr. B.A.P.M. Achterbergh).
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
[persoon 1] en [persoon 2], te [woonplaats] , gemachtigde: mr. E.T. Stevens en
[bedrijf] ., te [vestigingsplaats] , gemachtigde: mr. dr. H.H. van Steijn.
[persoon 1] en [persoon 2], te [woonplaats] , gemachtigde: mr. E.T. Stevens en
[bedrijf] ., te [vestigingsplaats] , gemachtigde: mr. dr. H.H. van Steijn.
Procesverloop
In de brief van 22 oktober 2015 heeft verweerder aan verzoekster laten weten dat haar principeverzoek voor de wijziging van het gebruik van het pand aan [adres 1] tot uitvaarthuis niet rechtstreeks past binnen de planregels van het bestemmingsplan “Nuenen Centrum 2012”.
Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 januari 2016. Verzoekster is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De derde-partijen zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde.
Overwegingen
1.1
De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten. Op 16 augustus 2015 heeft verzoekster een principeverzoek ingediend bij verweerder strekkende tot wijziging van het planologisch toegestane gebruik van het pand aan [adres 2] (de projectlocatie) tot uitvaarthuis. Op 22 september 2015 heeft verzoekster verweerder aangegeven het principeverzoek te willen intrekken, omdat zij van mening is dat het gebruik als uitvaarthuis niet in strijd is met het bestemmingsplan.
1.2
De projectlocatie heeft in het bestemmingsplan ”Nuenen Centrum 2012” de bestemming ‘Centrum’. Voorheen was op de projectlocatie een assurantiekantoor gevestigd.
2. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
3.1
De voorzieningenrechter zal eerst nagaan of de brief van 22 oktober 2015 een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verzoekster en verweerder zijn van mening dat sprake is van een bestuurlijk rechtsoordeel en dat wel sprake is van een besluit. De derde-partijen vinden het (kort samengevat) niet onevenredig bezwarend dat langs andere weg, bijvoorbeeld door een vergunningsaanvraag of het uitlokken van bestuurlijke handhaving, een besluit wordt uitgelokt, waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend.
3.2
Volgens vaste jurisprudentie van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), onder meer de uitspraak van 18 april 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ8384), wordt een bestuurlijk rechtsoordeel in het algemeen niet als een besluit, als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb aangemerkt. Hierop kan een uitzondering worden gemaakt indien het doen van een aanvraag om een vergunning, vrijstelling of ontheffing onevenredig bezwarend is of het uitlokken van een verzoek om handhaving wegens het intreden van onomkeerbare gevolgen of anderszins onevenredig bezwarend is.
3.3
Het uitlokken van handhaving acht de voorzieningenrechter, gelet op de aard van het voorgenomen gebruik en de mogelijke gevolgen voor de nabestaanden van overledenen, onevenredig bezwarend. Het indienen van een vergunningsaanvraag is daarentegen niet onevenredig bezwarend. De voorzieningenrechter neemt hierbij in aanmerking dat een aanvraag voor afwijkend gebruik in ieder geval op basis van artikel 2.12, eerste lid onder a, sub 3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) kan worden ingediend. Hiervoor behoeft geen ruimtelijke onderbouwing te worden opgesteld en de verschuldigde leges is beperkt (€ 335,00). Op de besluitvorming naar aanleiding van een dergelijke aanvraag is de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing ingevolge artikel 3:7 van Pro de Wabo, zodat binnen relatief korte termijn een besluit op deze aanvraag kan worden verkregen, waartegen verzoekster dan wel derde-belanghebbenden rechtsmiddelen kunnen aanwenden. Dat de uitkomst van de vergunningsprocedure op voorhand vast staat, leidt niet tot een ander oordeel. Bovendien is deze procedure met meer rechtswaarborgen omkleed. De brief is daarom niet aan te merken als een besluit en het hiertegen gerichte bezwaarschrift zal niet ontvankelijk moeten worden verklaard.
4.1
Verzoekster heeft gesteld dat het voorgenomen gebruik niet in strijd is artikel 4 van Pro de planregels van het bestemmingsplan. Zij schaart het voorgenomen gebruik als uitvaarhuis onder de functies maatschappelijke voorzieningen en dienstverlening.
4.2
Verweerder en de derde-partijen zijn van mening dat het voorgenomen gebruik niet valt onder deze functies. Verweerder wijst erop dat de Afdeling terughoudend is bij de uitleg van het begrip ‘maatschappelijke voorzieningen’ en soortgelijke begrippen. Daarom dient aanknoping te worden gezocht bij de toelichting van het bestemmingsplan en de voorgeschiedenis. Een eerder initiatief voor een uitvaarthuis op een andere locatie heeft geleid tot een inspraakreactie op het voorontwerpbestemmingsplan. Naar aanleiding hiervan is de Staat van Bedrijfsactiviteiten, behorend bij het bestemmingsplan, aangepast en zijn de categorieën uitvaartcentrum en begrafenisonderneming geschrapt. Hieruit leidt verweerder af dat de bedoeling is geweest van de planwetgever om uitvaarthuizen niet toe te staan binnen de bestemming ‘Centrum’ en de daarin opgenomen functies.
4.3
In artikel 1.48 van de planregels is het begrip maatschappelijke voorzieningen als volgt gedefinieerd: “voorzieningen ten behoeve van medische, sociale, culturele of religieuze activiteiten, voorzieningen ten dienste van onderwijs, sporten, gymnastieklokalen, kinderopvang, alsmede overheidsdiensten met een overwegend openbaar karakter.”
In artikel 1.17 van de planregels is het begrip ‘bedrijf’ als volgt gedefinieerd: “het bedrijfsmatig verrichten van activiteiten die liggen op het vlak van industrie, groothandel met eventueel bijbehorende ondergeschikte showroom, ambacht, nijverheid, productie, distributie logistiek, vervoer, opslag, reparatie (waaronder autoreparatiebedrijven al dan niet met bijbehorende en ondergeschikte showroom), e.d., alsmede brandweerkazerne. Detailhandel is niet toegestaan met uitzondering van autohandel in combinatie met een autoreparatiebedrijf. Tevens worden hiertoe gerekend bijbehorende kantoorruimten en installaties.”
In artikel 1.36 van de planregels is het begrip ‘dienstverlening’ als volgt gedefinieerd: ”het bedrijfsmatig verlenen van diensten, waarbij het publiek rechtstreeks (al dan niet via een balie) te woord wordt gestaan en geholpen. Hierbij kan worden gedacht aan uitzendbureaus, makelaarskantoren, belwinkels, internetcafés,”
In artikel 4.1 van de planregels zijn de voor ‘Centrum’ aangewezen gronden bestemd voor:
a detailhandel, uitsluitend op de begane grond;
b kantoren, uitsluitend op de begane grond;
c dienstverlening, uitsluitend op de begane grond;
d maatschappelijke voorzieningen;
e bedrijven zoals genoemd in de categorieën A en B van de als bijlage toegevoegde Staat van Bedrijfsactiviteiten – functiemenging, uitsluitend op de begane grond.
4.4
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 2 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK5072) zijn de op de plankaart aangegeven bestemming en de daarbij behorende voorschriften bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting heeft in zoverre betekenis, dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften, waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. Aangezien het betrokken planvoorschrift op zichzelf duidelijk is, kan aan hetgeen in de toelichting bij het bestemmingsplan is vermeld geen doorslaggevende betekenis worden toegekend bij beantwoording van de vraag, of het gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. De voorzieningenrechter ziet in door verweerder aangehaalde uitspraak van de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de Afdeling in geval van de uitleg van de term ‘maatschappelijke voorzieningen’ een uitzondering heeft willen maken op deze vaste rechtspraak.
4.5
Een uitvaarthuis kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet worden gekwalificeerd als bedrijf. De activiteiten in en om een uitvaarthuis zijn geen activiteiten die worden genoemd in artikel 1.17 van de planregels. Het is bovendien geen bedrijf in de zin van artikel 4.1 van de planregels, omdat een uitvaarthuis of een daarop gelijkend bedrijf niet is genoemd in de Staat van Bedrijfsactiviteiten. Een uitvaarthuis is evenmin aan te merken als dienstverlening, omdat hierin geen diensten worden verricht, waarbij het accent ligt op het rechtstreeks te woord staan en helpen van het publiek. De voorzieningenrechter is wel van oordeel dat een uitvaarthuis valt aan te merken als een maatschappelijke voorziening als bedoeld in artikel 1.48 van het bestemmingsplan. Het bieden van een gelegenheid om een overledene op te baren, opdat nabestaanden afscheid kunnen nemen, is een voorziening ten behoeve van sociale of religieuze activiteit. De tekst van artikel 1.48 van de planregels acht de voorzieningenrechter voldoende duidelijk. De voorzieningenrechter hecht reeds daarom geen waarde aan de plantoelichting of de bedoeling van de planwetgever. Overigens merkt de voorzieningenrechter hierbij op dat de bedoelingen van de planwetgever betrekking hebben op de functie ‘bedrijf’. De voorzieningenrechter hecht evenmin al te veel waarde aan de door alle partijen aangehaalde jurisprudentie of voorbeelden, omdat de daarin opgenomen begrippen, definities en planregels niet identiek zijn aan de planregels in het bestemmingsplan. Nu in het bestemmingsplan het gebruik van uitvaarthuis als maatschappelijke voorziening niet expliciet is verboden, dient het ervoor te worden gehouden dat dit gebruik is toegelaten binnen artikel 4.1 van de planregels.
5.1
Verzoekster heeft ook gesteld dat overigens geen sprake is van strijd met de planregels, in het bijzonder artikel 25.1 van de planregels. Zij is van mening dat dit artikel onverbindend is. Voorts is volgens haar geen sprake van wijziging van gebruik en is het artikel niet in beeld. Tot slot is er geen sprake van toename van de feitelijke parkeerbehoefte. Verzoekster kan dit voorkomen door aanpassing van haar bedrijfsvoering en afspraken te maken met haar klanten.
5.2
Verweerder en de derde-partijen denken hier anders over. Verweerder verwijst naar een rapport van Croonenburo5. Volgens dit rapport was bij het oude gebruik van de locatie als assurantiekantoor sprake van een parkeerbehoefte van 4 parkeerplaatsen. Verzoekster heeft zelf aangegeven dat meer parkeerplaatsen noodzakelijk zijn. Dit valt ook af te leiden uit de CROW kengetallen.
5.3
Ingevolge artikel 25.1 van de planregels dient in het geval van nieuwe ontwikkelingen (nieuwe bebouwing of gewijzigd gebruik) op het eigen bouwperceel te worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid om de extra parkeerbehoefte als gevolg van de ontwikkeling op te vangen, waarbij moet worden uitgegaan van de parkeernormen zoals aangeven in het ASVV2004 uitgegeven door het CROW.
5.4
Verzoekster merkt terecht op dat de ASVV2004 geen parkeernormen, maar parkeerkencijfers bevat. De voorzieningenrechter ziet hierin geen aanleiding artikel 25.1 van de planregels buiten toepassing te verklaren, omdat evident is dat de planwetgever heeft beoogd te verwijzen naar de parkeerkencijfers van de ASVV2004.
5.5
De voorzieningenrechter is verder van oordeel dat onder ‘gewijzigd gebruik’ in artikel 25.1 van de planregels in ieder geval het wijzigen van functie binnen een bestemming moet worden verstaan. De tekst van het bestemmingsplan is op punt niet duidelijk. De toelichting biedt ook geen duidelijkheid. Een andere uitleg zou impliceren dat, zolang geen sprake is van bebouwing, binnen de bestemming “Centrum” van de functie kantoor naar de functie supermarkt zou kunnen worden gewisseld zonder dat eisen zouden kunnen worden gesteld aan de veel intensievere parkeerbehoefte. De wijziging van het gebruik van assurantiekantoor (dienstverlening) naar uitvaarthuis (maatschappelijke voorziening), is daarom te kwalificeren als gewijzigd gebruik.
5.6
De locatie heeft een bruto vloeroppervlakte (bvo) van 200 m². Uitgaande van de ligging in een matig stedelijk gebied is er sprake van een parkeerbehoefte van 1,8 - 2,3 parkeerplaats per 100 m² bvo. Niet valt in te zien waarom in dit geval zou moeten worden uitgegaan van het gemiddelde in plaats van het worst case scenario. De voorzieningenrechter is niet gebleken van een bestendige gedragslijn binnen de gemeente Nuenen om van het gemiddelde uit te gaan of om de uiteindelijke uitkomst naar beneden af te ronden. De voorzieningenrechter concludeert dat het assurantiekantoor een parkeerbehoefte had van 5 parkeerplaatsen. De parkeerkencijfers van het CROW bevatten geen getallen voor uitvaarthuizen. Wel voor uitvaartcentra en crematoria, maar deze zijn niet bruikbaar. Nu verzoekster zelf spreekt over 10 à 20 bezoekers per bezoekmogelijkheid, valt niet op voorhand uit te sluiten dat sprake is van een toename van de parkeerbehoefte in het nieuwe gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Daarom is het gebruik als uitvaarthuis in strijd met artikel 25.1 van de planregels. Voor zover verzoekster haar bedrijfsvoering wenst aan te passen, merkt de voorzieningenrechter op dat het dan op haar weg ligt om een omgevingsvergunning aan te vragen. Dit biedt verweerder de mogelijkheid om door middel van vergunningsvoorschriften beperkingen aan te brengen in het aantal bezoekers. Derden kunnen desgewenst om handhaving van deze voorschriften verzoeken.
6.1
Verzoekster stelt een spoedeisend belang te hebben. Zij wenst eigenlijk bij wijze van voorlopige voorziening een titel te krijgen voor het gebruik van de projectlocatie als uitvaarthuis.
6.2
Daargelaten dat er geen sprake is van een besluit, waartegen bezwaar kan worden gemaakt, en er sprake is van gebruik in strijd met het bestemmingsplan, is de voorzieningenrechter van oordeel dat deze gevraagde voorziening te verstrekkend is. De voorzieningenrechter neemt hierbij in aanmerking dat het op de weg van verzoekster ligt om eerst een vergunning aan te vragen alsmede dat niet valt uit te sluiten dat derden, waaronder de derde-partijen, bezwaar zullen maken tegen een eventuele vergunning.
7. De voorzieningenrechter zal het verzoek daarom afwijzen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. E.A.C. Spoormakers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 februari 2016.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.