Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 16/1331
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 juli 2016 in de zaak tussen
CINOP Global B.V., te 's-Hertogenbosch, eiseres
(gemachtigde: mr. W.D. de Vos),
en
de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, verweerder
(gemachtigden: mr. M. Dekker en P.C. Hak).
Procesverloop
Bij besluit van 19 oktober 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres voor een subsidie in het kader van “Local Employment in Africa for Development” (LEAD) afgewezen.
Bij besluit van 8 maart 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 juni 2016. Eiseres heeft zich doen vertegenwoordigen door haar gemachtigde, die werd vergezeld door [persoon 1] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Op grond van artikel 2 van Pro de Kaderwet subsidies Ministerie van Buitenlandse Zaken kan de minister subsidie verstrekken voor activiteiten welke passen in het beleid ten aanzien van het bevorderen van ontwikkelings- en transitieprocessen in andere landen.
In artikel 6 en Pro 7 van het Subsidiebesluit Ministerie van Buitenlandse Zaken (Subsidiebesluit) zijn regels opgenomen omtrent de (bekendmaking van) de beleidsregels, het subsidieplafond en de verdeling.
Op grond van artikel 5.1 van de Subsidieregeling Ministerie van Buitenlandse Zaken 2006 (Subsidieregeling) kan de minister subsidie verlenen voor (onder meer) activiteiten in of ten behoeve van ontwikkelingslanden op het terrein van private sectorontwikkeling.
Op grond van artikel 2.1. van de voor subsidies in het kader van LEAD geldende Beleidsregels, zoals vastgesteld bij Besluit van de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking van 23 juli 2015 (Beleidsregels), dient tenminste te zijn voldaan aan een aantal drempelcriteria om in aanmerking te komen voor subsidie in het kader van deze beleidsregels, waaronder drempelcriterium D7. In drempelcriterium D7 is bepaald:
“De maximale bezoldiging van de individuele leden van management en bestuur van de aanvrager en eventuele alliantiepartners bedraagt met ingang van het tijdvak waarvoor subsidie wordt gevraagd per kalenderjaar ten hoogste € 163.000,- op grond van een 36-urige werkweek. Genoemd bedrag bestaat naast de beloning (de som van de periodiek betaalde beloningen en winstdelingen en bonusbetalingen) ook uit de belastbare vaste en variabele onkostenvergoedingen en beloningen betaalbaar op termijn, zoals vakantiegeld, 13e maand, werkgeversdeel pensioenbijdrage e.a. De maximale bezoldiging van de individuele leden van management en bestuur van lokale alliantiepartners staat op het moment van indienen van de subsidie in redelijke verhouding tot het niveau van de functie, de geografische ligging en de omvang en complexiteit van de organisatie.”
2. Eiseres is lid en penvoerder van de alliantie CINOP Global B.V. –Yes-Inc-Mali-DIGNAFRIC. Deze alliantie zet zich in voor duurzame versterking van de werkgelegenheid in Mali door het begeleiden van innovatieve start-ups.
Op 28 september 2015 heeft eiseres bij verweerder een aanvraag ingediend voor subsidie voor de jaren 2016-2018 in het kader van “Local Employment in Africa for Development” (LEAD) tot een bedrag van € 2.609.250,-.
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bij het primaire besluit ingenomen standpunt gehandhaafd dat de subsidieaanvraag van eiseres wordt afgewezen omdat de bezoldiging van de bestuurder van eiseres, [persoon 2] , meer bedraagt dan de geldende maximale bezoldiging als genoemd in het drempelcriterium D7 van de Beleidsregels.
4. Eiseres stelt dat verweerder de aanvraag ten onrechte heeft afgewezen. Onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2348 en van 4 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1177 betoogt eiseres dat het door verweerder gehanteerde drempelcriterium D7 in strijd is met artikel 4:38 en Pro 4:39 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Eiseres meent dat het drempelcriterium een inkomenseis stelt, die louter beoogt topsalarissen binnen organisaties te voorkomen of inkomenspolitiek te bedrijven. Die inkomenseis strekt niet tot verwezenlijking van het doel van de subsidie. Er bestaat geen direct verband tussen enerzijds de verplichting om aan de salarisnorm uit de Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens (Wopt, thans: de Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector, kortgezegd de Wet normering topinkomens, WNT) te voldoen en anderzijds de gesubsidieerde activiteit.
Daarbij stelt eiseres dat de artikelen 6 en 7 van het Subsidiebesluit en artikel 5.1 van de Subsidieregeling geen grondslag bieden om inkomenspolitiek te bedrijven.
5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de door eiseres aangehaalde uitspraken van de Afdeling niet van toepassing zijn omdat het onderhavige drempelcriterium D7 niet kan worden aangemerkt als een subsidieverplichting als bedoeld in afdeling 4.2.4 van de Awb, zoals aan de orde is in die uitspraken. Verweerder betoogt dat het drempelcriterium niet een inkomenseis is die bij subsidieverlening als verplichting aan de subsidie kan worden verbonden, maar een toelatingseis aan de voorkant van het subsidieproces, die geldt als voorwaarde om voor subsidie in aanmerking te komen. Verweerder stelt onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis dat de WNT de mogelijkheid geeft om een inkomenseis te stellen ter voorkoming van financiering van topinkomens met belastinggeld, maar dat ook artikel 4:35 van Pro de Awb daartoe de ruimte geeft door middels beleidsmatige weigeringsgronden toegangsvoorwaarden in een subsidieregeling op te nemen. Bij de invulling van deze weigeringsgronden komt een bestuursorgaan de nodige beleidsvrijheid toe en de wijze waarop verweerder zijn beleidsvrijheid heeft ingevuld is breed door de Tweede Kamer gedragen. Drempelcriterium D7 beoogt te voorkomen dat de middelen voor het verstrekken van subsidies voor ontwikkelingssamenwerking worden benut voor subsidieverlening aan organisaties die bezoldigingen toekennen die in het kader van ontwikkelingssamenwerking politiek en maatschappelijk niet acceptabel worden geacht. Het hebben van voldoende draagvlak is volgens verweerder onlosmakelijk verbonden met de aard en het doel van het subsidiebeleid.
6. Op grond van artikel 4:38 van Pro de Awb kan het bestuursorgaan de subsidieontvanger ook andere dan de in artikel 4:37 van Pro de Awb vermelde verplichtingen opleggen die strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie. Op grond van artikel 4:39, eerste lid, van de Awb kunnen verplichtingen die niet strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie slechts aan de subsidie worden verbonden voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald. Op grond van het tweede lid kunnen verplichtingen als bedoeld in het eerste lid slechts betrekking hebben op de wijze waarop of de middelen waarmee de gesubsidieerde activiteit wordt verricht.
7. In de door eiseres aangehaalde uitspraken van 25 juni 2014en van 4 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1177 heeft de Afdeling overwogen dat een subsidieverplichting inzake topsalarissen niet strekt tot verwezenlijking van het doel van de subsidie, maar tot verwezenlijking van een ander doel, namelijk inkomenspolitiek, zodat de verplichting geen doelgebonden verplichting is als bedoeld in artikel 4:38, eerste lid, van de Awb, maar een oneigenlijke subsidieverplichting als bedoeld in artikel 4:39 van Pro de Awb. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van dat artikel blijkt dat met het opleggen van oneigenlijke subsidieverplichtingen terughoudendheid dient te worden betracht. Ook verplichtingen die niet strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie dienen wel enig verband te houden met de gesubsidieerde activiteit, hetgeen tot uitdrukking is gebracht door te bepalen dat de verplichtingen slechts betrekking kunnen hebben op de wijze waarop of de middelen waarmee de gesubsidieerde activiteit wordt verricht. In de vermelde uitspraken heeft de Afdeling geoordeeld dat het verband tussen de verplichting en de gesubsidieerde activiteit te ver verwijderd is om als een geoorloofde niet-doelgebonden verplichting in de zin van artikel 4:39, tweede lid, van de Awb te kunnen worden aangemerkt.
8. Niet is geschil is dat aan verweerder op grond van artikel 4:35 van Pro de Awb de bevoegdheid toekomt om in bij de subsidieregeling behorende beleidsregels weigeringsgronden voor de subsidie te formuleren en dat verweerder daarbij beleidsvrijheid heeft. Verweerder heeft in dit verband terecht gesteld dat drempelcriterium D7 niet kan worden aangemerkt als een inkomenseis, die eerst bij de subsidieverlening als verplichting aan de subsidie wordt verbonden, maar dat het gaat om een op grond van verweerders beleid gegeven toegangseis aan de voorkant van het subsidieproces. Verweerder heeft er daarbij op gewezen dat in de Beleidsregels en het Subsidiebesluit is vastgelegd dat subsidie kan worden geweigerd indien verstrekking daarvan niet verenigbaar is met het beleid ten aanzien van ontwikkelingssamenwerking. Ook de WNT laat ruimte om daarnaast in afzonderlijke subsidieprogramma’s specifieke inkomensnormen als subsidievoorwaarden op te nemen.
9. Ingevolge het bepaalde in artikel 3:3 van Pro de Awb kan verweerder de aan hem toekomende bevoegdheid en beleidsvrijheid niet gebruiken voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.
10. Uit de Subsidieregeling volgt dat het doel van de subsidie is om activiteiten te ontwikkelen in of ten behoeve van ontwikkelingslanden op het terrein van private sectorontwikkeling. Niet valt in te zien dat het drempelcriterium D7 strekt tot verwezenlijking van het doel van de subsidie. Drempelcriterium D7 beoogt immers te voorkomen dat de middelen voor het verstrekken van subsidies voor ontwikkelingssamenwerking worden benut voor subsidieverlening aan organisaties die bezoldigingen toekennen die in het kader van ontwikkelingssamenwerking politiek en maatschappelijk niet acceptabel worden geacht. De rechtbank oordeelt daarom dat er een te ver verwijderd verband bestaat tussen de in het drempelcriterium D7 opgenomen salarisnorm en de gesubsidieerde activiteit.
11. Steun voor haar oordeel vindt de rechtbank in de hiervoor vermelde uitspraken van de Afdeling. Aan de stelling van verweerder dat het drempelcriterium D7 - anders dan in die uitspraken - niet kan worden aangemerkt als een subsidieverplichting als bedoeld in afdeling 4.2.4 van de Awb, maar als een in zijn beleid opgenomen toelatingseis, kan in het kader van de onderhavige beoordeling niet de betekenis worden toegekend die verweerder daaraan gehecht wil zien. Ook voor de aan het Subsidiebesluit en de Subsidieregeling door verweerder te ontlenen bevoegdheid om beleidsregels vast te stellen en de bij de toepassing daarvan geldende beleidsvrijheid geldt immers dat deze niet zover kunnen strekken dat er ruimte is voor weigeringsgronden in de beleidsregels waarmee (uitsluitend) wordt beoogd om topsalarissen binnen de organisatie te voorkomen. Aan het oordeel van de rechtbank kan daarom evenmin afdoen het door verweerder gestelde belang dat de salarisnorm wordt gedragen door een breed politiek draagvlak en daarom een onlosmakelijk onderdeel uitmaakt van het subsidiebeleid op het terrein van ontwikkelingssamenwerking.
12. De rechtbank concludeert dat de aan verweerder toegekende bevoegdheid om een subsidieaanvraag op grond van in beleid opgenomen gronden af te wijzen, door de toepassing van het drempelcriterium D7 is gebruikt voor een ander doel dan het doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Hieruit volgt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:3 van Pro de Awb. Gelet hierop komt de rechtbank niet mee toe aan de beoordeling van de overige beroepsgronden.
13. Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt. De rechtbank ziet geen aanleiding de bestuurlijke lus toe te passen dan wel het geschil finaal te beslechten. Wel zal de rechtbank verweerder opdragen binnen zes weken na bekendmaking van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
15. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,00 (, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting; met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na bekendmaking van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan eiseres te vergoeden.;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 992,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.M.H. de Koning, voorzitter, en mr. M. van den Brink en mr. A. Bernsen, leden, in aanwezigheid van mr. F.A.M.C. Habraken-Hermans, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 juli 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.