Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 15/2597
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 maart 2016 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats 1] , eiser
(gemachtigde: mr. J.A.J.M. van Houtum),
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Landerd, verweerder
(gemachtigde: mr. T.R.J. Rijnen).
Procesverloop
Bij besluit van 22 januari 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser om een omgevingsvergunning voor het oprichten van een zorgboerderij bij zijn varkensbedrijf afgewezen.
Bij besluit van 21 juli 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiser heeft bij brief van 23 oktober 2015 een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 november 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eiser exploiteert een biologische varkenshouderij aan de [adres 1] te [woonplaats 1] . Op 28 augustus 2014 heeft hij een aanvraag ingediend voor de activiteiten bouwen, handelen in strijd met het planologische regime en het milieuneutraal wijzigen ten behoeve van de verwezenlijking van een 24-uurs zorgboerderij met 4 wooneenheden op het perceel [adres 1] te [woonplaats 1] . Eiser wil deze gaan exploiteren om zijn inkomsten op peil te houden, waarbij hij opvang en begeleiding wil bieden aan de bewoners die elders in de samenleving in de knel zijn komen te zitten.
2.
Bij het primaire besluit is de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Bij het primaire besluit is de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
3.1
Eiser stelt het onbegrijpelijk te vinden dat de aangevraagde activiteiten in strijd zouden zijn met een goede ruimtelijke ordening. Hiertoe voert hij in de eerste plaats aan dat verweerder de omgevingsvergunning niet had mogen weigeren vanwege de geurbelasting. De bewoners van de zorgunits kiezen er zelf voor om tijdelijk te gaan wonen en werken op een varkenshouderij, zodat de woonunits niet zijn aan te merken als geurgevoelige objecten. Eiser betoogt verder dat niet de achtergrondbelasting maar de voorgrondbelasting het toetsingskader is. In dit verband merkt eiser op dat de berekeningen van de achtergrondbelasting niet inzichtelijk zijn. De GGD belicht naar zijn mening de kwestie te eenzijdig. Voorts is van zelfstandige bewoning van de zorgunits, zoals verweerder stelt, naar zijn mening geen sprake, nu het gaat om tijdelijke opvang, in een combinatie van zorg en begeleiding. Door de aanvraag te weigeren op deze gronden, maakt verweerder het bestemmingsplan tot een dode letter.
3.2
Volgens verweerder kan een goed woon- en leefklimaat ter plaatse van de voorziene zorgboerderij, die verweerder aanmerkt als een geurgevoelig object, wegens geurhinder niet worden gegarandeerd. Daarbij heeft verweerder beleidsregel 7 van de Nota Zorgvuldige Veehouderij 2014 betrokken die op 11 december 2014 door de gemeenteraad is vastgesteld. Daarin is bepaald dat geen realisering van geurgevoelige objecten mag plaatsvinden op een locatie waar de maximale achtergrondbelasting voor geur wordt overschreden. Ook heeft verweerder acht geslagen op het advies van de GGD van 18 juli 2014, waarin is gesteld dat deze ruimtelijke ontwikkeling vanuit gezondheidskundig oogpunt, gelet op de hoge geurbelasting, niet wenselijk is. Nu er binnen de gemeente Landerd voldoende locaties overblijven waar een zorgboerderij als nevenactiviteit bij het agrarisch bedrijf wel aanvaardbaar is, wordt de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid, neergelegd in artikel 5.5.4 van de planregels, volgens verweerder geen dode letter.
Verweerder heeft verder gesteld dat het toevoegen van de zorgappartementen in strijd is met het gemeentelijk en provinciaal beleid zoals neergelegd in de Woonvisie van de gemeente Landerd en de Verordening Ruimte 2014 van de provincie Noord-Brabant (VR 2014), omdat de appartementen zelfstandig van elkaar bewoond kunnen worden. De huidige indeling van de bebouwing vergroot volgens verweerder de kans dat de appartementen illegaal door niet-zorgbehoevenden bewoond zullen worden.
Verweerder heeft verder gesteld dat het toevoegen van de zorgappartementen in strijd is met het gemeentelijk en provinciaal beleid zoals neergelegd in de Woonvisie van de gemeente Landerd en de Verordening Ruimte 2014 van de provincie Noord-Brabant (VR 2014), omdat de appartementen zelfstandig van elkaar bewoond kunnen worden. De huidige indeling van de bebouwing vergroot volgens verweerder de kans dat de appartementen illegaal door niet-zorgbehoevenden bewoond zullen worden.
3.3
Ter plaatse van eisers perceel vigeerde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit het bestemmingsplan "Buitengebied", dat is vastgesteld door de gemeenteraad van Landerd op 23 mei 2013. Aan het perceel is de bestemming "Agrarisch met waarden - 1" toegekend met de functieaanduiding 'intensieve veehouderij'. Ingevolge artikel 5.1.1 van de planregels zijn de tot "Agrarisch met waarden - 1" bestemde gronden onder andere bestemd voor in artikel 5.1.2 van de planregels genoemde nevenactiviteiten.
3.4
Ingevolge artikel 5.5.4 van de planregels kan het bevoegd gezag door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in 5.1.2 onder b en 5.2.2, van de planregels teneinde - bedrijfsmatige - nevenactiviteiten in de vorm van zorgverlening op sociaal, fysiek of psychisch vlak toe te staan bij een agrarisch bedrijf, mits aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:
a. de nevenactiviteit dient plaats te vinden ter plaatse van de aanduiding 'bouwvlak';
b. de nevenactiviteit dient plaats te vinden binnen de aanwezige gebouwen; in afwijking hiervan is nieuwbouw toegestaan indien de aanwezige bebouwing naar aard en omvang niet geschikt te maken is voor de beoogde activiteit;
c. indien er nieuwe gebouwen worden gebouwd ten behoeve van de nevenfunctie, dan kan advies worden ingewonnen bij de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen;
d. de vloeroppervlakte, die wordt aangewend voor deze nevenactiviteit, mag niet meer bedragen dan 250 m2;
e. de totale vloeroppervlakte van nevenactiviteiten bij het agrarisch bedrijf mag maximaal 400 m2 bedragen;
f. er mag aan maximaal 12 personen/ kinderen opvang worden geboden;
g. een combinatie met horeca activiteiten is niet toegestaan;
h. de verkeersaantrekkende werking dient te zijn afgestemd op de feitelijke ontsluitingssituatie;
i. er dient op eigen terrein te worden voorzien in de parkeerbehoefte;
j. er is sprake van zuinig ruimtegebruik;
k. er is sprake van een zorgvuldige landschappelijke inpassing;
l. de ontwikkeling gaat gepaard met een extra kwaliteitsverbetering van het buitengebied;
m. het woon- en leefmilieu van de omgeving wordt niet onevenredig aangetast; dit betekent in ieder geval dat de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende percelen niet onevenredig mogen worden beperkt;
n. qua grootte en ruimtebeslag is het passend op de locatie en in de omgeving;
o. het mag niet leiden tot een onevenredige aantasting van de in 5.1 omschreven waarden.
3.5
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a sub 1, van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking.
Bij Wet van 28 maart 2013 tot wijziging van de Crisis- en herstelwet en diverse andere wetten in verband met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van het omgevingsrecht (Stb. 2013, 144) is de aanhef van artikel 2.12, eerste lid, gewijzigd door toevoeging van de zinsnede “indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en”. Deze wetswijziging is in werking getreden op 1 november 2014.
3.6
De rechtbank stelt vast dat verweerder de gevraagde vergunning heeft geweigerd wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening vanwege een drietal aspecten waarin artikel 5.5.4 van de planregels niet voorziet (de Nota, het GGD advies en de Woonvisie in combinatie met de VR 2014). Na de wijziging van de Wabo kan de vergunning slechts worden verleend indien geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld welke aspecten van een goede ruimtelijke ordening aanleiding kunnen geven voor weigering van een aanvraag die voldoet aan de voorwaarden voor binnenplanse afwijking. Gelet op artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening, gelezen in samenhang met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c van die wet, en op de redactie van artikel 5.5.4 van de planregels moet ervan uit worden gegaan dat de planwetgever een activiteit zoals de zorgboerderij in beginsel uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar acht, als de randvoorwaarden in artikel 5.5.4 van de planregels geen reden tot weigering vormen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het bevoegd gezag in een dergelijk geval slechts de mogelijkheid om vanwege strijd met een goede ruimtelijke ordening geen afwijking te verlenen wegens aspecten van een goede ruimtelijke ordening waarmee de planwetgever bij de vaststelling van het omgevingsplan geen rekening heeft gehouden of in situaties waarin de planwetgever bewust beleidsruimte heeft geboden aan verweerder om te beslissen. Dit neemt niet weg dat verweerder een aanvraag niet alsnog wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening kan weigeren als de planwetgever expliciete voorwaarden in de planregels heeft opgenomen waaraan wordt voldaan of om redenen die niet ruimtelijk relevant zijn. Een andere opvatting zou de betekenis van de in artikel 5.5.4 van de planregels opgenomen randvoorwaarden ontnemen en er op neerkomen dat aan verweerder, los van de planwetgever, de volledige vrijheid toekomt om al dan niet aan een nieuwe ontwikkeling mee te werken. Dit verdraagt zich niet met de hem ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 10, van de Wabo toekomende bevoegdheid.
3.7
De Nota ziet ook op bescherming van het woon- en leefklimaat op het eigen perceel en hierover zijn geen voorwaarden opgenomen in artikel 5.5.4 van de planregels. In dit artikel zijn slechts voorwaarden ter bescherming van het woon- en leefklimaat op andere percelen opgenomen maar dat is hier niet aan de orde. Bovendien is niet gesteld of gebleken dat een aantasting van de gebruiksmogelijkheden van percelen in de omgeving van de zorgboerderij reden voor de weigering is geweest. Uit artikel 5.5.4 van de planregels noch de toelichting op het plan blijkt dat de planwetgever heeft beoogd een onderscheid te maken tussen nevenactiviteiten in een overbelaste en een niet overbelaste geursituatie. In dit geval heeft de gemeenteraad de Nota Zorgvuldige Veehouderij 2014 (Nota) aangenomen ná de vaststelling van het bestemmingsplan en heeft de planwetgever met deze Nota geen rekening kunnen houden. Daarom heeft verweerder de Nota Zorgvuldige Veehouderij 2014 kunnen betrekken bij het bestreden besluit. Eisers aanvraag voorziet in de realisering van geurgevoelige objecten op een locatie waar de maximale achtergrondbelasting voor geur wordt overschreden. Eiser heeft de berekeningen van de achtergrondbelasting onvoldoende betwist. Verweerder heeft hierin aanleiding kunnen zien om eisers aanvraag te weigeren wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening. Deze beroepsgrond faalt.
3.8
Het advies van de GGD van 18 juli 2014, dat verweerder eveneens ter onderbouwing van dat standpunt in het geding heeft gebracht, heeft hij niet aan de weigering ten grondslag mogen leggen. Dit advies dateert weliswaar van na de vaststelling van het bestemmingsplan, maar de hieraan ten grondslag liggende algemene inzichten op basis waarvan de GGD tot haar uiteindelijke advies komt, waren ook bekend ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan zelf. Gelet op de redactie van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid en op het feit dat de planwetgever de keuze op hoofdlijnen voor een activiteit al bij de vaststelling van een plan heeft gemaakt, hetgeen hierboven is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat verweerder dit advies niet bij het bestreden besluit heeft mogen betrekken. Deze beroepsgrond slaagt.
3.9
De Woonvisie en de VR 2014 dateren van na de vaststelling van het bestemmingsplan en heeft verweerder wel bij het bestreden besluit kunnen betrekken. De in beroep door verweerder geuite vrees dat het toevoegen van de zorgappartementen mogelijk illegaal zullen worden bewoond door niet-zorgbehoevenden acht de rechtbank op zich niet ongerechtvaardigd. De vier voorziene appartementen hebben ieder een eigen toegang en zullen zijn voorzien van een slaapkamer, een woonruimte en een keuken. De appartementen lenen zich om zelfstandig, door niet-zorgbehoevenden, te worden bewoond. Dit neemt echter niet weg dat verweerder eiser om nadere informatie over het voorgenomen gebruik had kunnen vragen om vervolgens door middel van voorschriften aan de vergunning te waarborgen dat de zorgunits uitsluitend worden gebruikt door zorgbehoevenden. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan de voorwaarde dat de bewoners van de zorgunits dienen te beschikken over een medische en/of sociale indicatie. Verweerder heeft ten onrechte niet nader onderzocht of op andere wijze kan worden voorkomen dat de zorgunits worden gebruikt door niet-zorgbehoevenden. Deze beroepsgrond slaagt.
3.1
De rechtbank concludeert dat verweerder de strijdigheid van het initiatief van eiser met de Nota aan de weigering ten grondslag heeft kunnen leggen.
4.1
Eiser betoogt voorts dat het project voorziet in landschappelijke inpassing, nu rondom wordt voorzien in groenvoorzieningen bij realisering van de nieuwbouw .
4.2
Verweerder stelt dat het bestemmingsplan “Buitengebied” hem de bevoegdheid biedt om onder voorwaarden medewerking te verlenen aan bedrijfsmatige nevenactiviteiten bij een agrarisch bedrijf. Verweerder volgt het advies van de Kwaliteitscommissie dat de aanvraag in strijd is met artikel 5.5.4, aanhef en onder k en l, van de planregels, gezien de gebreken die aan het ingediende beplantingsplan kleven. Verweerder vindt dat de geprojecteerde blokhaag met een hoogte van 50 tot 60 centimeter niet voldoende is om als goede landschappelijke inpassing van de zorgboerderij te kunnen dienen. De landschappelijke inpassing die aan de voorzijde van het perceel wordt voorgesteld is volgens verweerder niet uitvoerbaar, omdat de beplanting voor een deel op gemeentegrond gesitueerd is.
4.3
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een beukenhaag van 60 centimeter hoog niet toereikend is, omdat de bebouwing circa 7 meter hoog is. Nu verweerder moet beslissen op de aanvraag zoals deze is ingediend, heeft hij zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat de aanvraag in strijd is met artikel 5.5.4, aanhef en onder k, van de planregels. Deze beroepsgrond faalt.
5.1
Eiser betoogt verder dat met de uitvoering van het beplantingsplan wel degelijk sprake is van een verbetering van de landelijke kwaliteit.
5.2
Verweerder denkt daar anders over onder verwijzing naar de gemeentelijke Nota Kwaliteitsverbetering. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de voorgenomen ontwikkeling in categorie 2 valt, nu het initiatief een beperkte invloed op de ruimtelijke kwaliteit van de omgeving heeft. Voor ontwikkelingen in deze categorie geldt dat niet alleen een fysieke kwaliteitsverbeterende maatregel doorgevoerd moet worden, maar daarnaast ook een maatschappelijke kwaliteitsverbeterende maatregel. Voor de nadere invulling van de fysieke kwaliteitsverbeterende maatregelen wordt door verweerder aansluiting gezocht bij de maatregelen die in de beleidsnota Landschapsbeleidsplan 2013-2017 zijn weergegeven. Verweerder beschouwt het oprichten van een zorgboerderij als een vorm van een maatschappelijke kwaliteitsverbeterende maatregel. Nu het beplantingsplan geen fysieke maatregelen ter verbetering van de ruimtelijke kwaliteit in de omgeving van de planlocatie bevat en aanvrager niet deugdelijk heeft onderbouwd waarom een fysieke kwaliteitsverbetering niet mogelijk is, in welk geval een financiële bijdrage in een landschapsfonds kan worden gestort, acht verweerder de aanvraag op dit punt in strijd met de Nota Kwaliteitsverbetering.
5.2
In artikel 3.1.2, tweede lid, onder a, van het Bro is bepaald dat een bestemmingsplan ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening regels kan bevatten waarvan de uitleg bij de uitoefening van een daarbij aangegeven bevoegdheid, afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels.
5.3
De raad van de gemeente Landerd heeft op 18 april 2013 de Nota Kwaliteitsverbetering vastgesteld. De nota dient er onder meer toe om het begrip “kwaliteitsverbetering” uit het provinciaal beleid op gemeentelijk niveau uit te werken. Hierdoor kan, zo is gesteld, relatief eenvoudig worden beoordeeld of aan een concreet initiatief medewerking kan worden verleend en zo ja, onder welke voorwaarden.
5.4
Voor zover de raad met artikel 5.5.4, aanhef en onder l, van de planregels heeft beoogd met gebruikmaking van artikel 3.1.2, tweede lid, van het Bro, een planregel te formuleren die ertoe leidt dat bij de aanvraag voor de omgevingsvergunning voor bouwen zal worden getoetst aan de Nota Kwaliteitsverbetering, overweegt de rechtbank als volgt. Uit de planregels volgt niet dat bij de invulling van het begrip ‘extra kwaliteitsverbetering van het buitengebied’ in artikel 5.5.4, aanhef en onder l, aan dit beleid dient te worden getoetst. Gelet hierop biedt artikel 5.5.4, aanhef en onder l, van de planregels onvoldoende waarborg om te worden gehanteerd als toetsingsnorm bij de aanvraag voor een omgevingsvergunning. Verweerder heeft de (mogelijke) strijdigheid met de Nota Kwaliteitsverbetering niet ten grondslag kunnen leggen aan de weigering van de aanvraag. Deze beroepsgrond slaagt.
6.1
Eiser betoogt dat verweerder handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel, nu verweerder vergelijkbare initiatieven wel heeft toegestaan. Verder stelt hij dat verweerder in het verleden de verwachting heeft gewekt dat medewerking zou worden verleend aan het bouwplan.
6.2
Verweerder stelt hierover dat voor de zorgboerderijen bij [adres 2] in [woonplaats 1] en [adres 3] in [woonplaats 2] op 4 september 2007 respectievelijk op 12 mei 2009 een vrijstelling is verleend. Dat is gebeurd voordat het bestemmingsplan “Buitengebied” en het nieuwe kwaliteitskader voor het buitengebied van Landerd werden vastgesteld. Ook wat de plaatselijke achtergrondbelasting van de geur en de bouwkundige indeling van de bebouwing betreft zijn deze gevallen volgens verweerder niet vergelijkbaar met het onderhavige initiatief. Ten aanzien van het beroep op het vertrouwensbeginsel stelt verweerder dat hoewel er in het verleden wellicht een positieve grondhouding ten aanzien van de plannen van eiser is uitgedragen dat niet maakt dat een aanvraag niet moet worden getoetst aan de dan geldende wet- en regelgeving. Er is volgens verweerder niet het gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat aan het bouwplan medewerking zal worden verleend als het in strijd is met gemeentelijk beleid, de planregels en algemene eisen van een goede ruimtelijke ordening.
6.3
De rechtbank is van oordeel dat verweerder, gezien het verschillende planologische kader, zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat van strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel geen sprake is. Ter zitting is voorts niet betwist dat ter plaatse van [adres 2] in [woonplaats 1] en [adres 3] in [woonplaats 2] wat geur betreft een lagere achtergrondbelasting heerst. Deze grond slaagt niet.
6.4
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. In hetgeen is aangevoerd door eiser zijn geen aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat verweerder het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat de zorgboerderij zonder meer zou mogen worden opgericht en geëxploiteerd. Deze grond faalt.
7. De rechtbank is van oordeel dat, ofschoon verschillende beroepsgronden slagen, het beroep toch ongegrond is gelet op hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 3, in het bijzonder rechtsoverwegingen 3.7 en 3.10.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Heijerman, voorzitter, en mr. M.J.H.M Verhoeven en mr. J.A.W. Huijben, leden, in aanwezigheid van R.G. van der Korput, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 maart 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.