Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 14/3029
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 juli 2015 in de zaak tussen
Stichting Tegengas Rooi, te Sint-Oedenrode, eiseres, [eiser 1] , [eiser 2] , [eiser 3] , [eiser 4] , [eiser 5] , [eiser 6] , [eiser 7] , [eiser 8] , [eiser 9] , [eiser 10] , [eiser 11] , [eiser 12] , [eiser 13] , [eiser 14] , [eiser 15] en [eiser 16] , te [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. J.E. Dijk),
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant, verweerder
(gemachtigde: R.M. de Groot).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[vergunninghouder], te [vestigingsplaats] , gemachtigde: mr. F.H. Damen.
[vergunninghouder], te [vestigingsplaats] , gemachtigde: mr. F.H. Damen.
Procesverloop
Bij besluit van 28 juli 2014 heeft verweerder een verzoek om de omgevingsvergunningen van [vergunninghouder] te [vestigingsplaats] in te trekken, dan wel te wijzigen, wat de co-vergistingsinstallatie betreft, afgewezen.
Eisers hebben tegen het besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 november 2014. Van eisers zijn verschenen [eiser 1] , [eiser 4] , [eiser 5] , [eiser 7] , [eiser 8] , [eiser 11] , [eiser 12] alsmede eisers' gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De derde-partij is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. De inrichting van de derde-partij is gevestigd aan de [adres] . Eisers wonen allen binnen een straal van 400 meter van de inrichting. De inrichting is bestemd voor het houden van melkvee en het drijven van een co-vergistingsinstallatie met een capaciteit van 40.000 ton co-substraten en 40.000 ton mest per jaar. De inrichting beschikt over de volgende vergunningen:
- Vergunning voor het houden van melkrundvee en een co-vergistingsinstallatie (milieuvergunning uit 2008);
- Revisievergunning voor dezelfde activiteiten van 28 december 2009 (milieuvergunning 2009);
- Omgevingsvergunning voor het uitbreiden van de capaciteit van de co-vergistingsinstallatie tot 80.000 ton per jaar van 13 augustus 2012 (omgevingsvergunning 2012).
Op 18 december 2012 is een milieuneutrale wijziging voor het wijzigen van 4 silo’s geaccepteerd. Deze vergunning is op verzoek van de derde-partij ingetrokken op 7 november 2013. De co-vergistingsinstallatie is nog niet daadwerkelijk gerealiseerd.
De inrichting omvat een installatie die wordt genoemd in de Richtlijn industriële emissies, 2010/75/EU (RIE). Als gevolg hiervan is verweerder per 1 januari 2013 het bevoegde gezag.
2. Eisers stellen zich op het standpunt dat de vergunningen voor de inrichting naar huidige inzichten niet voldoet aan de Beste Beschikbare Technieken (BBT). De maatregelen die doorgevoerd zouden moeten worden om aan BBT te voldoen, kunnen niet worden doorgevoerd zonder van de grondslag van de aanvragen om vergunning die eerder zijn verleend af te wijken. Verweerder dient op grond van artikel 2.33 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) over te gaan tot intrekking van de vergunningen. Mochten de maatregelen wel via wijziging van de vergunningen doorgevoerd kunnen worden, dan verzoeken eisers subsidiair de maatregelen, met gebruikmaking van de bevoegdheid bedoeld in artikel 2.31, eerste lid, onder b, van de Wabo als voorwaarden aan de vergunningen te verbinden.
Eisers verwijzen in dit kader naar het advies van de GGD Brabant-Zeeland van 1 mei 2014 en de concrete aspecten genoemd in het inleidende verzoek om intrekking van de vergunningen. Eisers beschouwen de omstandigheid dat de inrichting onder de werking van de RIE valt als een relevante wijziging van het recht. Eisers hebben gesteld dat niet is gebleken van een toetsing van de reeds in 2008 en 2009 vergunde delen aan het Handboek co-vergisting uit 2010, het rapport “Veiligheid grootschalige productie van biogas” van het RIVM, alsmede het erratum van 9 juli 2012 en het GGD-advies en de BAT reference documents (BREF’s)
Emission from storageen
waste treatment industries. Volgens eisers is voorts het Besluit risico's zware ongevallen (BRZO) van toepassing en wordt hieraan niet voldaan.
Emission from storageen
waste treatment industries. Volgens eisers is voorts het Besluit risico's zware ongevallen (BRZO) van toepassing en wordt hieraan niet voldaan.
3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat in de beschikkingen (tot verlening van de vergunningen) is getoetst aan de BBT-documenten. Er wordt aangegeven welke regelingen zijn toegepast en waarom bepaalde voorschriften zijn opgenomen. Deze vergunningen zijn onherroepelijk. Overigens zouden de vergunningen, indien zij nu zouden worden aangevraagd, wederom worden verleend. In het advies van de GGD wordt nergens de conclusie getrokken dat de afgegeven beschikkingen niet voldoen aan de thans toepasselijke BBT-documenten.
4. De derde partij merkt op dat de door eisers genoemde aspecten in het intrekkingsverzoek in het kader van de procedures tegen de verleende vergunningen naar voren gebracht hadden moeten worden. Tegen de omgevingsvergunningen hebben eisers niet geprocedeerd. Deze vergunningen zijn onherroepelijk. Het GGD-advies kan niet gezien worden als een ontwikkeling op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu of als ontwikkeling met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. De genoemde aanvullende maatregelen gaan verder dan de geldende wet- en regelgeving en zijn niet te kwalificeren als BBT.
5. Op grond van artikel 2.30 van de Wabo beziet het bevoegd gezag, voor zover de omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo, regelmatig of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden nog toereikend zijn, gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Onder ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu wordt mede verstaan de vaststelling van nieuwe of herziene conclusies over beste beschikbare technieken, overeenkomstig artikel 13, vijfde en zevende lid, van de RIE.
Artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo, bepaalt dat het bevoegd gezag voorschriften van de omgevingsvergunning wijzigt, indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, van de Wabo blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt.
Artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo, bepaalt dat het bevoegd gezag voorschriften van de omgevingsvergunning wijzigt, indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, van de Wabo blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt.
Op grond van artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo kan het bevoegd gezag voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen voor zover deze betrekking hebben op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is.
Ingevolge artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo trekt het bevoegd gezag de omgevingsvergunning in, voor zover deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, indien door toepassing van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, redelijkerwijs niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
6. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), zie bijvoorbeeld een uitspraak van 16 maart 2000 (ECLI:NL:RVS:2000:BL2227), met betrekking tot de toepassing van artikel 8.22 van de Wet milieubeheer (oud), vloeit voort dat dit artikel, zoals blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel, ziet op het actualiseren van de vergunning in verband met technische ontwikkelingen of ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Indien daarvan niet is gebleken kan geen toepassing worden gegeven aan artikel 8.22 van de Wet milieubeheer (oud), maar mogelijk wel aan artikel 8.23 van de Wet milieubeheer (oud). De artikelen 2.30 en 2.31 van de Wabo verschillen niet wezenlijk van hetgeen voor de inwerkingtreding van de Wabo was bepaald in de artikelen 8.22 en 8.23 van de Wet milieubeheer (oud). De rechtbank ziet hierin dan ook geen aanleiding om van de jurisprudentie met betrekking tot de artikelen 8.22 en 8.23 van de Wet milieubeheer (oud) af te wijken.
Uit de jurisprudentie van de Afdeling (zie de uitspraak van 5 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:352) vloeit verder voort dat, indien een bestuursorgaan na een eerder afwijzend besluit een besluit van gelijke strekking neemt, door het instellen van beroep tegen het laatste besluit niet kan worden bereikt dat de bestuursrechter dat besluit toetst, als ware het een eerste afwijzing. Dit uitgangspunt geldt niet alleen voor besluiten genomen naar aanleiding van een nieuwe aanvraag, maar ook voor besluiten op een verzoek om terug te komen van een al dan niet op aanvraag genomen besluit. Slechts indien en voor zover in de bestuurlijke fase nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn aangevoerd, dan wel uit het aldus aangevoerde kan worden afgeleid dat zich een relevante wijziging van het recht heeft voorgedaan, kan de bestuursrechter dat besluit, de motivering ervan en de wijze waarop het tot stand is gekomen toetsen.
Uit de jurisprudentie van de Afdeling (zie de uitspraak van 5 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:352) vloeit verder voort dat, indien een bestuursorgaan na een eerder afwijzend besluit een besluit van gelijke strekking neemt, door het instellen van beroep tegen het laatste besluit niet kan worden bereikt dat de bestuursrechter dat besluit toetst, als ware het een eerste afwijzing. Dit uitgangspunt geldt niet alleen voor besluiten genomen naar aanleiding van een nieuwe aanvraag, maar ook voor besluiten op een verzoek om terug te komen van een al dan niet op aanvraag genomen besluit. Slechts indien en voor zover in de bestuurlijke fase nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn aangevoerd, dan wel uit het aldus aangevoerde kan worden afgeleid dat zich een relevante wijziging van het recht heeft voorgedaan, kan de bestuursrechter dat besluit, de motivering ervan en de wijze waarop het tot stand is gekomen toetsen.
7. In het licht van voornoemde artikelen en uitspraken zal de rechtbank beoordelen of de door eisers aan hun intrekkingsverzoek ten grondslag gelegde aspecten zijn betrokken in de besluiten omtrent vergunningverlening, alsmede of deze aspecten zijn te kwalificeren als technische ontwikkelingen of ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat artikelen 2.30, 2.31 en 2.33 van de Wabo er niet toe strekken dat verweerder doorlopend gehouden is reeds verleende vergunningen te bezien aan niet gewijzigde BBT‑documenten. Het gaat per slot van rekening om technische
ontwikkelingen, respectievelijk
ontwikkelingenmet betrekking tot de kwaliteit van het milieu. De enkele omstandigheid dat de inrichting, als gevolg van de RIE, thans een IPPC‑installatie omvat, leidt niet tot het oordeel dat sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden, respectievelijk technische ontwikkelingen, die noodzaken tot intrekking of wijziging van de verleende vergunningen. In het midden kan blijven of dit een relevante wijziging van recht is. Dit argument van eisers faalt. Voorts is de rechtbank van oordeel dat de enkele omstandigheid dat de co-vergistingsinstallatie nog niet in werking is, zodat er nog geen sprake is van hinder, verweerder niet zonder meer ontslaat van zijn verplichtingen uit hoofde van de artikelen 2.30 en 2.31 van de Wabo.
ontwikkelingen, respectievelijk
ontwikkelingenmet betrekking tot de kwaliteit van het milieu. De enkele omstandigheid dat de inrichting, als gevolg van de RIE, thans een IPPC‑installatie omvat, leidt niet tot het oordeel dat sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden, respectievelijk technische ontwikkelingen, die noodzaken tot intrekking of wijziging van de verleende vergunningen. In het midden kan blijven of dit een relevante wijziging van recht is. Dit argument van eisers faalt. Voorts is de rechtbank van oordeel dat de enkele omstandigheid dat de co-vergistingsinstallatie nog niet in werking is, zodat er nog geen sprake is van hinder, verweerder niet zonder meer ontslaat van zijn verplichtingen uit hoofde van de artikelen 2.30 en 2.31 van de Wabo.
8. De rechtbank acht de milieuvergunning van 2008 niet relevant, omdat de milieuvergunning van 2009 een revisievergunning is. In de revisievergunning van 2009 is (voor zover hier relevant) getoetst aan de volgende BBT-documenten: de BREF intensieve veehouderij, inclusief de oplegnotitie BREF intensieve pluimvee en varkenshouderij van juli 2007, en de Handreiking co-vergisting voor mest 2005. In de melding die is geaccepteerd op 25 februari 2010 is niet getoetst aan BBT-documenten. De omgevingsvergunning uit 2012 is verleend voor de activiteiten bouwen en wijzigen van de inrichting. De wijziging van de inrichting heeft betrekking op de uitbreiding van de capaciteit van de biogasinstallatie. In dit besluit wordt volstaan met een verwijzing naar de hiertoe afgegeven verklaring van geen bedenkingen van verweerder. De hieraan verbonden voorschriften zijn van toepassing op de gehele inrichting. In de verklaring is expliciet aangegeven dat er geen BREF van toepassing is waarmee rekening is gehouden, omdat (op dat moment) geen sprake was van een IPPC-installatie. De aanvraag is getoetst aan onder meer het BBT-document "Handreiking co-vergisting voor mest 2010" (Handreiking 2010) en overigens aan alle BBT ter voorkoming van emissies naar de lucht, de bodem, het water, geluid, afval, externe veiligheid en energiebesparing. De aanvraag is verder, in het kader van externe veiligheid, getoetst aan het rapport van het RIVM “Effect- en risicoafstanden bij de opslag van biogas” van 3 maart 2008.
9. Gelet op de omstandigheid dat de aanvraag voor de omgevingsvergunning uit 2012 is getoetst aan de Handreiking 2010 en deze vergunning onherroepelijk is, moet het ervoor worden gehouden dat ten aanzien van de onderdelen waar de Handreiking 2010 op ziet, wordt voldaan aan BBT. De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet is gehouden om wederom te bezien of aan de Handreiking 2010 wordt voldaan nu geen sprake is van gewijzigde technische ontwikkelingen of ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu.
10. Bij de verlening van de omgevingsvergunning is niet getoetst aan de door eisers genoemde BREF’s, omdat ten tijde van vergunningverlening geen sprake was van een IPPC-installatie. De rechtbank acht de betreffende BREF’s echter géén gewijzigde technische ontwikkelingen of ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu, omdat beide BREF’s zijn opgesteld ruim voor de omgevingsvergunning uit 2012. De BREF
Emission from storagedateert van juli 2006 en de BREF
waste treatment industriesdateert van augustus 2006. Bovendien is bij de verlening van de omgevingsvergunning uit 2012 getoetst aan het Landelijk afvalbeheerplan en de toepasselijke sectorplannen en het BBT-document “Nederlandse richtlijn bodembescherming”.
Emission from storagedateert van juli 2006 en de BREF
waste treatment industriesdateert van augustus 2006. Bovendien is bij de verlening van de omgevingsvergunning uit 2012 getoetst aan het Landelijk afvalbeheerplan en de toepasselijke sectorplannen en het BBT-document “Nederlandse richtlijn bodembescherming”.
11. Bij de verlening van de omgevingsvergunning uit 2012 is niet getoetst aan het RIVM-rapport “Veiligheid grootschalige productie van Biogas” uit 2010 met een erratum uit 2012. Dit rapport is echter niet aangewezen als BBT-document en de rechtbank merkt dit rapport reeds hierom niet aan als een gewijzigde technologische ontwikkeling of een ontwikkeling met betrekking tot de kwaliteit van het milieu, die noodzaakt tot wijziging of intrekking van de omgevingsvergunning.
13. De rechtbank concludeert dat verweerder, in de door eisers in hun verzoek aangevoerde feiten en omstandigheden, geen aanleiding heeft hoeven zien om de aan de derde-partij verleende vergunningen in te trekken of te wijzigen. Het beroep is ongegrond.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. D.J. de Lange en mr. J.J.M. van Lanen, leden, in aanwezigheid van mr. A.M.M. Belt - Brouns, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 juli 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.