Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 13/4187 T
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 22 april 2014 in de zaak tussen
1.a
Bewa Beheer BV, te Moerdijk, eiseres,
(gemachtigde: ing. S. Oegema)
en
gedeputeerde staten van Noord-Brabant, verweerder.
(gemachtigden: ing. J. Verswijveren, R.F.C. Hilgers en M. van Ginhoven)
Procesverloop
Bij besluit van 4 juli 2013 heeft verweerder eiseres een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit bouwen, ten behoeve van het plaatsen van een (derde) vergistingstank, opslagtanks en een vergassingsinstallatie, en voor de activiteit milieu, ten behoeve van het vergisten van organische stoffen, de vetveredeling van oliën en vetten, de productie van biodiesel, het ontwateren, stomen, drogen van organische stoffen, het aanmaken van citroenzuur, het op- en overslaan van (afval)stoffen (met name vloeibare veevoedergrondstof) en het vergassen van digestaat.
Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
Verweerder heeft naar aanleiding van het beroep een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 maart 2014. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [persoon 1]. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.
Het beroep richt zich tegen een aantal aan de vergunning verbonden voorschriften.
2.
Voor zover het voorschrift 1.5.2 betreft, is het beroep ter zitting ingetrokken.
3.1
Paragraaf 6.10 van de aan de vergunning verbonden voorschriften heeft betrekking op een noodstroomvoorziening. De voorschriften luiden als volgt:
6.10.1
Er dient een noodstroomvoorziening aanwezig te zijn, die bij een stroomstoring van de stroomvoorziening van de diverse installatieonderdelen, de installatieonderdelen óf voorziet van noodstroom óf op een veilige wijze kan uitschakelen.
6.10.2
De noodstroomvoorziening moet een hoge bedrijfszekerheid hebben. Om dit te bereiken moet de generator van de noodstroomvoorziening ten minste éénmaal per maand op de juiste werking worden gecontroleerd. Ook moet de gehele noodstroomvoorziening ten minste voor of na een grote onderhoudsstop op de juiste werking worden gecontroleerd.
6.10.3
Indien binnen 3 maanden na het in werking treden van deze beschikking uit onderzoek aannemelijk kan worden gemaakt dat voor de uitgevoerde activiteiten geen noodstroomvoorziening nodig is, hoeft niet voldaan te worden aan de voorschriften 6.10.1 en 6.10.2. Dit dient schriftelijk onderbouwd te worden en het bevoegd gezag dient daarmee, mits akkoord, schriftelijk in te stemmen.
3.2
Eiseres voert aan dat het niet fair is om een noodstroomvoorziening voor te schrijven, of om alsnog een onderzoek te verlangen. Het overgrote deel van de inrichting blijft zoals deze eerder is vergund en verweerder heeft nooit om aanvullende gegevens over een dergelijke voorziening gevraagd. Verweerder heeft zelf geen onderzoek uitgevoerd.
In essentie bestrijdt eiseres de noodzaak van de aanwezigheid van een noodstroomvoorziening. De inrichting is volgens het "fail safe-principe" ingericht. Behalve het biologische proces bij de productie van biogas dat bij uitval van de stroom nog vijf uur doorgaat, gaan de installaties in dat geval naar de veilige stand.
3.3
Verweerder stelt hierover dat met eiseres in het vooroverleg is besproken dat hij een noodstroomvoorziening in de voorschriften zou voorschrijven, omdat een dergelijke voorziening in dit geval noodzakelijk is en deze in de aanvraag ontbrak. Hiermee is voorkomen dat de aanvraag buiten behandeling werd gelaten. Omdat het in dit geval gaat om een revisievergunning, zijn alle activiteiten opnieuw beoordeeld. Met name de biovergistings- en biodieselinstallatie vormen volgens verweerder een risico voor de omgeving van de inrichting. Door het treffen van deze voorziening wordt gewaarborgd dat processen binnen de inrichting, in geval van stroomuitval, op een veilige wijze stilgezet worden.
3.4
In artikel 5.7, eerste lid, aanhef en onder f en g, van het Besluit omgevingsrecht is bepaald dat aan de omgevingsvergunning, voor activiteiten als bedoeld in artikel 2,1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), in ieder geval de voor de betrokken activiteit in aanmerking komende voorschriften worden verbonden met betrekking tot het voorkomen, dan wel zo veel mogelijk beperken, van de nadelige gevolgen voor het milieu die kunnen worden veroorzaakt door opstarten, lekken, storingen, korte stilleggingen, definitieve bedrijfsbeëindiging of andere bijzondere bedrijfsomstandigheden, alsmede van de gevolgen van ongevallen.
3.5
Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de noodstroomvoorziening ter voorkoming of beperking van nadelige gevolgen voor het milieu noodzakelijk is.
Verweerder heeft erop gewezen dat het uitvallen van de stroomvoorziening kan leiden tot risico's voor de omgeving, ten gevolge van bedrijfsprocessen die dan zelfstandig door kunnen gaan, zoals ophoping van biogas in de vergistingstanks, het uitvallen van de blowers en de exotherme reactie tijdens de biodieselproductie en het uitvallen van pompen en de temperatuurbepaling. Ter zitting heeft verweerder hieraan toegevoegd dat met name het ontsnappen van het biogas en onvoldoende koeling van het productieproces van biodiesel bij stroomuitval tot risico's voor de omgeving leiden. Eiseres heeft onvoldoende weersproken dat stroomuitval tot risico's voor de omgeving leidt. In feite erkent eiseres zelfs dat stroomuitval tot risico's kan leiden. Volgens eiseres verdwijnt bij stroomuitval gedurende maximaal vijf uur maximaal 500 m3 biogas in de buitenlucht. Niet kan worden uitgesloten dat hierdoor risico's voor de omgeving kunnen ontstaan. Bij ophoping van gas bestaat namelijk de kans op een gasexplosie.
3.6
De rechtbank vermag niet in te zien dat verweerder, waar eiseres activiteiten onderneemt met potentieel nadelige gevolgen voor het milieu en uit de procesbeschrijvingen niet blijkt dat er bij stroomuitval geen risico's voor het milieu optreden, geen noodstroomvoorziening zou mogen voorschrijven omdat hij daarover geen nadere informatie van eiseres heeft verlangd. Overigens heeft verweerder onweersproken gesteld dat eiseres in de aanvraag de diverse faalscenario's niet inzichtelijk heeft gemaakt. Het ligt in een dergelijk geval voor de hand dat er, ter voorkoming van potentieel aanwezige risico's, een voorziening wordt voorgeschreven die deze risico's beheersbaar maakt. Eiseres is in staat gesteld om aan te tonen dat, zoals zij heeft gesteld, een noodstroomvoorziening door toepassing van het fail safe-principe niet noodzakelijk is. Ter zitting is gebleken dat zij een dergelijk onderzoek nog niet heeft uitgevoerd.
3.7
Voor zover eiseres zou menen dat een noodstroomvoorziening niet kan worden voorgeschreven voor onderdelen van de inrichting waarvoor al eerder vergunning was verleend, wijst de rechtbank op artikel 2.6, derde lid, van de Wabo. Op grond van dit artikellid kan het bevoegd gezag de rechten die de vergunninghouder aan de al eerder verleende omgevingsvergunningen ontleende, niet wijzigen anders dan mogelijk zou zijn met toepassing van artikel 2.31 of 2.33 van de wet. In essentie betekent dit dat voorschriften voor bestaande onderdelen van de inrichting kunnen worden aangepast, als de gevolgen voor het milieu, door ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen worden beperkt, of deze, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt.
De rechtbank deelt dan ook niet eiseres' opvatting dat voor reeds eerder vergunde onderdelen van de inrichting geen noodstroomvoorziening kan worden voorgeschreven.
De beroepsgronden met betrekking tot de noodstroomvoorziening falen.
4.1
In voorschrift 8.2.1 is bepaald dat de geuremissie van naar de buitenlucht afgevoerde (gereinigde) lucht de in de bijbehorende tabel opgenomen geurvracht niet mag overschrijden. Voor de emissiepunten Biobedfilter OMR, Biobedfilter vetsmelterij, Herion turbine, Stoomketel, WKK 1, WKK en WKK 3 zijn in de tabel eisen gesteld aan het debiet (uitgedrukt in kubieke meters per uur), aan de emissieduur (uitgedrukt in uren per jaar) en aan de maximale emissie (uitgedrukt in miljoenen geureenheden per uur).
4.2
Eiseres voert aan dat het in de lijn der verwachting had gelegen dat, in plaats van geuremissie-eisen te stellen, de door haar aangevraagde geurbelasting zou zijn vergund door de met die geurbelasting samenhangende geurcontour, zoals die uit de aanvraag blijkt, in de vergunning op te nemen. Alle geurbronnen samen resulteren immers in een geurbelasting ter plaatse van omliggende woningen. De bescherming van omwonenden is met de opneming van de geurcontour geborgd.
4.3
Verweerder stelt hierover dat door het vastleggen van emissie-eisen aan de bron ondubbelzinnig kan worden vastgesteld hoeveel geur geëmitteerd wordt en of dit binnen de grenzen van de vergunning blijft. In het kader van de bescherming van het milieu, met name van omwonenden, is het noodzakelijk de maximale emissie van geur per bron binnen de inrichting vast te leggen. Daarnaast maakt de aangevraagde geurcontour onderdeel uit van de vergunning.
4.4
De rechtbank volgt verweerder in de in het verweerschrift gegeven nadere motivering dat het opnemen van emissie-eisen in de vergunning noodzakelijk is uit het oogpunt van een goede controle op de naleving van de vergunning. Bij constatering van de overschrijding van een bepaalde geurconcentratie ter plaatse van een waarnemingspunt is het, zonder nadere gegevens, niet mogelijk om vast te stellen of deze overschrijding wordt veroorzaakt door de inrichting, zeker niet als, zoals in dit geval door verweerder onweersproken is gesteld, in de omgeving diverse inrichtingen zijn gelegen die geur veroorzaken.
Overigens zijn de in voorschrift 8.2.1 opgenomen emissie-eisen afgestemd op hetgeen eiseres heeft aangevraagd, zodat het voldoen aan deze eisen niet onredelijk bezwarend kan worden geacht.
De beroepsgrond met betrekking tot voorschrift 8.2.1 faalt.
5.1
In voorschrift 8.3.1 is bepaald dat het geurverwijderingsrendement van een biologisch filter ten minste 75% moet bedragen.
5.2
Eiseres stelt zich op het standpunt dat een biologisch filter bij goede werking doorgaans aan deze rendementseis kan voldoen, maar dat het te behalen rendement sterk afhankelijk is van de geurconcentratie van de te reinigen afgasstroom. Doordat de geurconcentratie van de te reinigen afgasstroom, zeker bij de vetsmelterij, soms relatief laag is, kan niet altijd aan de rendementseis worden voldaan, terwijl dit niet betekent dat de in voorschrift 8.2.1 opgenomen emissie-eisen worden overschreden en geuroverlast wordt veroorzaakt. Doordat in voorschrift 8.2.1 emissie-eisen zijn opgenomen, wordt impliciet al een goede werking van de biologische filters geëist. Verzocht wordt dan ook om voor te schrijven dat het rendement ten minste 75% dient te bedragen, óf dat de emissie niet hoger is dan aangegeven. Het voorschrift zou eigenlijk zelfs kunnen vervallen.
5.3
Verweerder stelt hierover dat de BREF Afgas- en afvalwaterbehandeling voorschrijft dat met een biobedfilter minimaal een rendement behaald moet worden van 75%. Gezien de onlosmakelijke samenhang tussen de input van het biobedfilter en de aangevraagde activiteiten zijn beide voorgeschreven in de vergunning.
5.4
Ter zitting heeft eiseres gesteld dat er geen grond bestaat voor het opnemen van een rendementseis van 75% voor de biobedfilters, omdat de BREF Afgas- en afvalwaterbehandeling niet ziet op het proces waarvoor de biobedfilters zijn geïnstalleerd.
5.5
Verweerder heeft hierop gereageerd door te stellen dat de BREFs in het vooroverleg zijn besproken en toen over de toepasselijkheid geen opmerkingen zijn gemaakt. Bovendien wordt in de aanvraag ook de BREF Afgas- en afvalwaterbehandeling genoemd, in relatie tot de biobedfilters.
5.6
De rechtbank zal allereerst de meest verstrekkende beroepsgrond over het niet van toepassing zijn van de BREF Afgas- en afvalwaterbehandeling behandelen.
5.7
In paragraaf 4 van het bestreden besluit wordt aangegeven dat in de inrichting IPPC-installaties aanwezig zijn die worden genoemd in bijlage I bij Richtlijn 2010/75/EU, categorieën 4.1, onder a (de fabricage van eenvoudige koolwaterstoffen) en 5.3, onder b (nuttige toepassing, of een combinatie van nuttige toepassing en verwijdering, van ongevaarlijke afvalstoffen met een capaciteit van meer dan 75 ton per dag, door middel van (onder meer) biologische behandeling).
5.8
In het overzicht van BREFs en BBT-conclusies van Infomil wordt, ten aanzien van deze activiteiten, aangegeven welke BBT-conclusies/BREFs primair relevant zijn (kolom 2) en welke BBT-conclusies/BREFs tevens van belang zijn (kolom 3).
Bij categorie 4.1 zijn in kolom 2 genoemd: BREF Organische bulkchemie en BREF Organische fijnchemie en in kolom 3, onder andere: BREF Afgas- en afvalwaterbehandeling.
Bij categorie 5.3, onder b, is in kolom 2 genoemd: BREF Afvalbehandeling. In kolom 3 wordt echter niet de BREF Afgas- en afvalwaterbehandeling genoemd.
5.9
Blijkens de aanvraag worden de emissies uit volgende onderdelen via een biobedfilter geleid:
- Afgezogen lucht uit de OMR-ontvangstloods, waarin vergisting plaatsvindt;
- Afgezogen lucht uit de loods waarin de vacuümdroger is opgesteld;
- Afgezogen lucht van de vacuümdroger;
- Afgezogen lucht van de ontwateringsinstallatie;
- Afgezogen lucht uit de vetsmelterij.
5.1
De processen waarbij deze afgezogen lucht vrijkomt, vallen niet onder de fabricage van eenvoudige koolwaterstoffen, maar betreffen de nuttige toepassing, of een combinatie van nuttige toepassing en verwijdering, van ongevaarlijke afvalstoffen.
Hieruit zou kunnen worden afgeleid dat de BREF Afgas- en afvalwaterbehandeling, in weerwil van wat eiseres zelf in paragraaf 2.2 van het toetsingsdocument IPPC heeft aangegeven, niet van toepassing is op de op de biobedfilters aangesloten bedrijfsonderdelen. Ook de vermelding van het bereik op pagina xxvii van deze BREF, te weten de chemische industrie en de raffinage-industrie, duidt hierop.
In dat geval zou voorschrift 8.3.1, op grond waarvan de biobedfilters voor de reiniging van afgassen uit deze bedrijfsonderdelen een rendement van minimaal 75% moeten behalen, niet op deze BREF kunnen zijn gebaseerd, nog daargelaten of in die BREF een verplichting tot het voldoen aan de in voorschrift 8.3.1 opgenomen eis kan worden gelezen.
De omstandigheid dat in de aanvraag de BREF Afgas- en afvalwaterbehandeling is genoemd in relatie tot de biobedfilters is, in het licht van het voorafgaande, onvoldoende om daarop de verplichting te baseren dat het geurverwijderingsrendement van een biologisch filter ten minste 75% moet bedragen. Verweerder heeft het bestreden besluit op dit punt dan ook onvoldoende gemotiveerd.
5.11
Ten aanzien van het voorgeschreven rendement van een biologisch filter van ten minste 75% overweegt de rechtbank als volgt.
Eiseres zal te allen tijde moeten voldoen aan de in voorschrift 8.2.1 opgenomen emissie-eisen, die zijn afgestemd op de in de aanvraag beschreven representatieve bedrijfssituatie. De emissie-eisen zijn, blijkens de gedingstukken en het verhandelde ter zitting, gebaseerd op een goed werkend biobedfilter.
Eiseres zal te allen tijde moeten voldoen aan de in voorschrift 8.2.1 opgenomen emissie-eisen, die zijn afgestemd op de in de aanvraag beschreven representatieve bedrijfssituatie. De emissie-eisen zijn, blijkens de gedingstukken en het verhandelde ter zitting, gebaseerd op een goed werkend biobedfilter.
Voldoende duidelijk is geworden dat de emissie-eisen in voorschrift 8.2.1 in de gegeven situatie alleen kunnen worden nageleefd, als sprake is van goed werkende biobedfilters. Op zichzelf wordt dat ook niet door eiseres weersproken.
Verweerder heeft, in reacties op eiseres' stelling dat vanwege de grote fluctuaties in de aan de biobedfilters toegevoerde luchtstroom niet altijd kan worden voldaan aan de rendementseis van 75%, terwijl dit niet betekent dat in zo’n situatie de in voorschrift 8.2.1 opgenomen emissie-eisen niet meer worden nageleefd, het bestaan van dergelijke fluctuaties ter zitting erkend. De rechtbank is van oordeel dat verweerder, gelet hierop, niet zonder nader onderzoek heeft kunnen concluderen dat voorschrift 8.3.1 het productieproces waarvoor vergunning is gevraagd en verleend niet feitelijk onmogelijk maakt. Het bestreden besluit is in zoverre voorbereid in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Dit beroepsonderdeel slaagt.
6.1
Eiseres voert vervolgens aan dat verweerder nauwelijks heeft gereageerd op de suggestie om eenmalig een meting uit te laten voeren en vervolgens organoleptisch vast te stellen dat de geuremissie gelijk gebleven is. Voorgesteld wordt om eenmalig een controlemeting uit te voeren voor geur op basis van de geurcontour of de meetpunten en om ter monitoring jaarlijks vast te stellen of de bedrijfsomstandigheden gelijk zijn gebleven en organoleptisch de geuremissie vast te stellen.
6.2
Verweerder stelt hierover dat de door eiseres voorgestelde methode om door middel van zintuigen (ruiken) de geur vast te stellen onvoldoende objectief is om geuremissie vast te stellen. Gelet op de onzekerheid omtrent de bronsterkten is het noodzakelijk om een tweejaarlijkse meetfrequentie te verlangen. Met name het functioneren van het biobedfilter OMR, waarvan de bijdrage volgens het geurrapport meer dan 50% van de totale geuremissie is, vormt een blijvend aandachtspunt. Het is niet voldoende om uit te gaan van de regel "geen klachten, geen geur". Voorkomen dient te worden dat er klachten ontstaan. Op het industrieterrein zitten ook andere geuremitterende inrichtingen.
6.3
Eiseres heeft ter zitting toegelicht dat haar bedenkingen zich richten tegen de voorschriften 8.4.1 tot en met 8.4.4, in relatie tot de rendementseis in voorschrift 8.3.1.
6.4
Op grond van artikel 5.5, vierde lid, aanhef en onder a, van het Besluit omgevingsrecht worden, voor zover een omgevingsvergunning betrekking heeft op een IPPC-installatie, daaraan in ieder geval voorschriften verbonden, inhoudende dat door monitoring of op een andere wijze wordt bepaald of aan de voorschriften met bijvoorbeeld emissiegrenswaarden wordt voldaan.
6.5
De rechtbank is van oordeel dat verweerder, gelet op deze bepaling, in de voorschriften 8.4.1 tot en met 8.4.4 op zichzelf terecht controlemetingen heeft voorgeschreven.
Ten gevolge van het oordeel van de rechtbank over voorschrift 8.3.1 kunnen deze voorschriften echter niet in stand blijven, voor zover zij betrekking hebben op de controle van het voldoen van de biobedfilters aan de rendementseis van 75%.
Ook dit beroepsonderdeel slaagt derhalve.
7.1
Het beroep is, gelet op hetgeen de rechtbank hiervoor heeft overwogen in de rechtsoverwegingen 5.10, 5.11 en 6.5, gegrond. Het bestreden besluit komt, voor zover het de voorschriften 8.3.1 en 8.4.1 tot en met 8.4.4 betreft, dan ook voor vernietiging in aanmerking.
7.2
Op dit moment zal de rechtbank nog geen einduitspraak doen. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak.
7.3
De rechtbank zal verweerder in de gelegenheid stellen de in de rechtsoverwegingen 5.10, 5.11 en 6.5 genoemde gebreken te herstellen.
De rechtbank wijst verweerder er in dit verband op dat hij, indien hij de conclusie van de rechtbank, dat de rendementseis van 75% voor de biobedfilters niet kan worden gebaseerd op de BREF Afvalwater- Afgasbehandeling, deelt, nader zal moeten motiveren waarop die eis is gebaseerd en zal moeten onderbouwen dat die eis de aangevraagde wijze van bedrijfsvoering niet in de weg staat.
Afhankelijk van de uitkomst, zal verweerder ook de voorschriften 8.4.1 tot en met 8.4.4 moeten herformuleren.
7.4
De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder de gebreken kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
7.5
Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, aan de rechtbank mededelen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken op de herstelpoging van verweerder te reageren. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
7.6
Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA2877).
8.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak de rechtbank mede te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen, met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. de Lange, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. Th. Peters, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 april 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat geen rechtsmiddel open.