Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats ’s-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummers: SHE 12/3919 en SHE 12/3928
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 mei 2013 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2], te [woonplaats],
[eiser 3] en [eiser 4], te [woonplaats], eisers
(gemachtigde: mr. dr. J.J.J. de Rooij),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. P.J. Kooiman).
Procesverloop
Bij besluit van 15 mei 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers om nadeelcompensatie afgewezen.
Bij besluit van 23 oktober 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 maart 2013. Verschenen zijn [eiser 1], [eiser 3] en [eiser 4], bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Verder zijn verschenen de getuigen [getuige 1] en [getuige 2].
De zaken zijn gevoegd behandeld met de zaken met de nummers SHE 12/2963, SHE 12/2964 en SHE 12/2967. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende feiten als niet of onvoldoende weersproken aan.
Op 15 september 2011 hebben eisers bij verweerder een verzoek tot nadeelcompensatie ingediend. Het verzoek betreft vergoeding van schade die eisers stellen sinds 2008 te hebben geleden en nog zullen lijden als gevolg van een door verweerder verleende en vastgestelde subsidie aan de Stichting Aquacultuur Zuidoost Nederland (de Stichting). De subsidie werd op 30 november 2004 aan de Stichting verleend ten behoeve van het project ‘Duurzame kweek en verwerking van Tilapia in de Peel’.
2. Bij besluit van 30 november 2004 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (thans: de staatssecretars van Economische Zaken) op grond van de Subsidieregegeling capaciteitsvermindering IJsselmeervisserij en innovatie aquacultuur (de Regeling) aan de Stichting een subsidie verleend van maximaal € 1.682.323,- voor het project. Voorwaarde was dat het project binnen drie jaar na aanvang ervan en uiterlijk 1 mei 2008 zou worden uitgevoerd. De startdatum van het project werd bepaald op
30 november 2004 en de einddatum op 29 november 2007. Tegen de subsidieverlening werden geen rechtsmiddelen ingesteld, zodat het besluit in rechte onaantastbaar is geworden.
Bij besluit van 26 november 2008 heeft de minister de subsidie vastgesteld op € 1.059.323,-. Ook tegen dit besluit werden geen rechtsmiddelen ingesteld, zodat ook dit besluit in rechte onaantastbaar is geworden.
3. De door de minister verleende subsidie betreft een co-financiering. Het project werd mede gefinancierd door onder meer het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant. De subsidieverlening van 18 mei 2004 betrof een maximaal bedrag van
€ 850.000,- en werd bij besluit van 28 mei 2009 vastgesteld op € 654.765,-. Tegen deze besluiten werden geen rechtsmiddelen aangewend, zodat ook deze in rechte onaantastbaar zijn geworden.
4. Eisers hebben de minister in 2009 verzocht het vaststellingsbesluit van 26 november 2008 in te trekken en het onverschuldigd betaalde subsidiebedrag terug te vorderen. Eisers stelden dat de Stichting in strijd met de subsidievoorwaarden vóór de door de minister bepaalde einddatum van het project (in één van de kweekbakken) Afrikaanse meerval en ná die einddatum Claresse (een door de Stichting gedeponeerde merknaam voor meerval) heeft gekweekt. Eisers zijn kwekers van Afrikaanse meerval. Afrikaanse meerval is een meervalsoort. Volgens eisers was door de handelwijze van de Stichting sprake van oneerlijke concurrentie en daarmee van benadeling van hun bedrijfsbelangen.
Nadat de minister had geweigerd het vaststellingsbesluit in te trekken, heeft hij het daartegen gerichte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft bij uitspraak van
9 juli 2010 (AWB 09/5227) geoordeeld dat eisers een concurrentiebelang hebben dat rechtstreeks is betrokken bij het door hen gevraagde besluit, zodat de minister hun bezwaren ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. De minister heeft daarop bij besluit van
14 oktober 2010 de bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 mei 2011 (LJN: BQ3428) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) de uitspraak van de rechtbank bevestigd en het beroep van eisers tegen het besluit van 14 oktober 2010 ongegrond verklaard. De Afdeling oordeelde dat op grond van het bepaalde in artikel 4:49 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de minister terecht geen reden heeft gevonden om tot intrekking van het vaststellingsbesluit over te gaan.
5. De rechtbank is bevoegd het geschil te beoordelen. Eisers stellen immers dat de schade is veroorzaakt door de uitoefening van een door verweerder aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid (materiële connexiteit), de rechtbank is bevoegd te oordelen over beroepen tegen het schadeveroorzakende besluit (processuele connexiteit) en eisers hadden ontvankelijk bezwaar kunnen maken tegen het naar hun oordeel schadeveroorzakende besluit (belanghebbende-connexiteit).
6. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
7. Omdat het gaat om een verzoek om schadevergoeding naar aanleiding van reeds onherroepelijk geworden besluiten dient de vraag of aanspraak bestaat op nadeelcompensatie te worden beantwoord aan de hand van het rechtsbeginsel van de gelijkheid voor de openbare lasten (égalitébeginsel).
8. Eisers hebben in de kern het volgende aangevoerd. In de tweede helft van 2007/begin 2008 heeft er bij de Stichting een omschakeling plaatsgevonden van tilapia-kweek naar claresse-kweek. Met een productie van 2.500 tot 3.000 ton per jaar heeft de Stichting zich een belangrijke positie op de meervalmarkt verschaft. Rekening houdend met het feit dat de totale, zeer beperkte en door een kleine afgebakende groep van ondernemers bediende, meervalmarkt per jaar tussen de 3.000 en 3.500 ton bedroeg, heeft de Stichting de markt goeddeels overgenomen.
Met de aan de Stichting verleende subsidie heeft verweerder de geschetste marktontwikkeling mogelijk gemaakt. Met de subsidie kon de Stichting de voorzieningen en de infrastructuur (hardware) verwerven die nodig is voor de tilapia-kweek. Het is echter bijzonder eenvoudig om zonder grote aanpassingen en investeringen in de tilapiabakken meerval/claresse te kweken. Op het moment dat in 2007/2008 de tilapia-kweek voor de Stichting niet rendabel bleek, is deze dan ook met gebruikmaking van de gesubsidieerde voorzieningen overgestapt op de claresse-kweek.
Er is dus sprake van een onlosmakelijk en noodzakelijk verband tussen enerzijds het met subsidie van verweerder opzetten van een tilapia-keten en anderzijds de overvloed aan claresse op de meervalmarkt sinds april/mei 2008 en in de jaren daarna. Ten gevolge van die overvloed is de prijs voor meerval volledig ingestort.
Aldus is - nog steeds volgens eisers - het (causaal) verband tussen de verleende subsidie en de door eisers geleden en te lijden schade gegeven.
9. Ter zitting heeft verweerder zijn stelling ingetrokken als zou het verstrekken van subsidie niet in alle gevallen plaatsvinden met het oog op het algemeen belang.
Verweerder heeft zijn standpunt gehandhaafd dat eisers er niet in zijn geslaagd om voldoende aannemelijk te maken dat verband bestaat tussen de daling van hun omzet en de besluiten tot subsidieverstrekking aan de Stichting voor de kweek van tilapia. De enkele aanname van eisers dat er redelijkerwijs maar één reden voor de omzetderving kan worden aangewezen, vindt verweerder onvoldoende om daarin een causaal verband te kunnen zien.
10. Bij een verzoek om nadeelcompensatie ligt het op de weg van verzoekers het causaal verband tussen de gestelde schade-oorzaak en de schade aannemelijk te maken. Daarin zijn eisers niet geslaagd. De rechtbank is van oordeel dat de enkele omstandigheid dat met de verleende subsidie de gelegenheid werd geschapen een viskwekerij op te zetten, die weliswaar was bedoeld voor de kweek van tilapia maar die zonder veel aanpassingen ook kon worden gebruikt voor de kweek van meerval, niet met zich brengt dat reeds daarom sprake is van een rechtstreeks verband tussen de verleende subsidie en de daardoor mogelijk ontstane schade.
11. Verweerder betwist niet dat de Stichting vanaf 2008 3.000 ton meerval per jaar op de markt heeft gebracht. Naar het oordeel van de rechtbank staat daarmee echter nog niet vast, dat de scherpe omzetdaling in de bedrijven van eisers het directe gevolg is geweest van de meervalproductie door de Stichting. Het door eisers in samenvatting en door het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant in de zaken SHE 12/2963, SHE 12/2964 en SHE 12/2967 integraal overgelegde rapport ‘Visteelt in Nederland’ van 2010 van Wageningen UR stelt vast dat de Nederlandse visteelt in het algemeen en de meervalproductie in het bijzonder vanaf 2008 te maken heeft gehad met een gestaag teruglopende vraag. Het rapport wijst voor deze omzetdaling een aantal verklarende factoren aan, zoals afzetproblemen vanwege de in 2008 ontstane crisis, de scherpe concurrentie (lage arbeidskosten) van goedkoop geïmporteerde diepgevroren vis, de kleine volumes in Nederland en de daarmee gepaard gaande hoge productiekosten in verhouding tot de opbrengsten. Wat de meerval betreft wordt meer specifiek ook vastgesteld dat het moeilijk is gebleken om deze als versproduct succesvol in de supermarkt te positioneren, hetgeen mede in de hand wordt gewerkt door de slechts zeer beperkte samenwerking tussen de relatief kleine meervalkwekers.
Hoewel de komst van door de Stichting geproduceerde claresse voor alle producenten een zeker drukkend effect op de prijs in Nederland zal hebben gehad, komt daaraan, gelet op de overige factoren, naar verhouding minder gewicht toe dan eisers daaraan gehecht willen zien. Zo zal naar het oordeel van de rechtbank onder meer ook de import van goedkope vis hebben bijgedragen aan een daling van de verkoopprijs voor meerval over de gehele linie en niet alleen voor eisers. Zowel eisers als de getuigen hebben immers ter zitting verklaard dat tussen hun verkoopprijs en die van de Stichting niet of nauwelijks verschil zit en dat ook de Stichting vanwege de prijsontwikkeling claresse van de markt heeft moeten halen. Dat enkel de door verweerder gefaciliteerde claressekweek de door eisers geschetste instorting van de meervalmarkt heeft veroorzaakt, is dan ook niet aannemelijk.
12. Daar komt bij dat, indien eisers de stelling aannemelijk hadden willen maken dat hun omzetderving enkel en alleen is te wijten aan de gesubsidieerde claressekweek door de Stichting, het op hun weg had gelegen daartoe ten minste een cijfermatige onderbouwing over te leggen. Zo had een ruwe berekening van de kostprijs van eisers en die van de Stichting een vergelijking tussen beide en daarmee een indicatie voor een mogelijk causaal verband, kunnen opleveren. Uit deze gegevens had immers het aandeel van de subsidie in de kostprijs van de claressekweek door de Stichting naar voren kunnen komen, evenals het verschil in kostprijs tussen de Stichting en eisers. Eisers hebben een dergelijke onderbouwing niet geleverd. De rechtbank hecht in dit verband tevens belang aan het feit dat getuige [getuige 1] ter zitting heeft verklaard weliswaar eind 2009 met een afzetdaling te zijn geconfronteerd maar ruim een jaar later driekwart van zijn productiecapaciteit weer in bedrijf te hebben genomen, terwijl één van de eisers ter zitting heeft aangegeven dat de vraag of een prijsdaling tot schade leidt van de winstmarge afhangt. De rechtbank concludeert dat niet is aangetoond dat de Stichting de volledige meervalmarkt heeft overgenomen en elke concurrentie onmogelijk heeft gemaakt.
13. Daarenboven oordeelt de rechtbank dat ook de volgende factoren een zodanig interveniërend karakter kunnen hebben gehad, dat niet van het door eisers veronderstelde causaal verband kan worden gesproken.
Verweerder heeft op 30 november 2004 aan de Stichting subsidie verleend. Volgens de opgave van eisers was er op dat moment en in de jaren daarna nog geen sprake van een dalende omzet in de door hen gevoerde meervalkwekerij. Tot en met 2007 steeg het bedrijfsresultaat zelfs gestaag. In 2008 zette de daling in. De conclusie is dat zich tussen het tot stand komen van het vermeend schadeveroorzakende besluit en de schade een tijdsverloop van vier jaren heeft voorgedaan.
Verder heeft verweerder de subsidie verleend voor de kweek van tilapia en niet voor de kweek van meerval of claresse. Zoals ook de Afdeling in haar uitspraak van 4 mei 2011 (LJN: BQ3428) heeft overwogen, was de Stichting na de einddatum van het project niet verplicht de tilapia-kweek voort te zetten.
De door verweerder verleende subsidie bedroeg circa 8% van de totale investeringen van 12 miljoen. Het is dan ook niet uitgesloten dat de Stichting ook zonder subsidie de tilapia-kwekerij (of een andere viskwekerij) zou hebben opgezet.
De omstandigheid dat, zoals eisers naar voren hebben gebracht, de Stichting de tilapia-kweek zonder noemenswaardige investeringen heeft kunnen omzetten naar claresse-kweek, kan, wat daar ook van zij, hooguit worden beschouwd als een onbedoeld neveneffect van de verleende subsidie. Zoals boven aangegeven hebben eisers hun stelling dat de Stichting door de verleende subsidie goedkoper kon produceren op geen enkele wijze cijfermatig onderbouwd.
Van subsidie die wordt verleend ter bevordering van projecten ten behoeve van duurzame vis-kweek kan op voorhand niet worden gezegd dat deze tot resultaat, ook in termen van omzet, zal leiden. Inherent aan deze subsidieverlening is dat de experimenten kunnen mislukken. Het is vervolgens aan de subsidie-ontvanger om te beslissen of, op welke wijze, ten behoeve van welke vis-kweek en in welke omvang hij gebruik zal maken van de (deels) met de subsidie opgezette productiecapaciteit. Dergelijke beslissingen onttrekken zich aan de invloedssfeer van verweerder.
14. Gelet op de in de overwegingen 11, 12 en 13 genoemde factoren en omstandigheden, bezien in hun onderlinge samenhang, is de rechtbank van oordeel dat sprake is van een te ver verwijderd verband tussen de subsidieverlening en de door eisers gestelde schade.
De beroepsgrond faalt.
15. Daar waar eisers menen dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 van de Awb, omdat verweerder niet uit eigener beweging is nagegaan of het door eisers gestelde causaal verband niet toch aannemelijk is, stelt de rechtbank vast dat deze stelling van eisers berust op een onjuiste rechtsopvatting. Wanneer door gebrekkige gegevensverstrekking van de kant van de betrokkene(n) een aanvraag wordt afgewezen, is de betekenis van artikel 3:2 van de Awb in het algemeen niet zodanig dat het bestuursorgaan alles in het werk moet stellen om zelf de gegevens te krijgen die eventueel leiden tot inwilliging van het verzoek. De rechtbank verwijst bovendien naar hetgeen hiervoor, in rechtsoverweging 10, is overwogen. Van strijd met het bepaalde in artikel 3:2 van de Awb is geen sprake.
Ook deze beroepsgrond faalt.
16. Omdat causaal verband tussen de door verweerder verstrekte subsidie en de door eisers vermeend geleden schade ontbreekt, behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking.
17. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B.A.J. Zijlstra, voorzitter, en mr. J.H.L.M. Snijders en mr. dr. J.H.G van den Broek, leden, in aanwezigheid van mr. drs. J.J.M. Goosen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 mei 2013.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.