Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/1248
Uitspraak van de meervoudige kamer van 21 januari 2013 in de zaak tussen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bladel, eiser
(gemachtigde: E.G. van Sambeeck),
en
gedeputeerde staten van Noord-Brabant, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 4 juli 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder de door eiser aangevraagde ontheffing als bedoeld in artikel 9.5 van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 (hierna: de Verordening) geweigerd.
Bij besluit van 13 maart 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 december 2012. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder is niet verschenen.
Overwegingen
1. Ten aanzien van haar bevoegdheid verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 juni 2012, LJN: BW8172. In het licht van deze uitspraak ziet de rechtbank geen beletselen om de zaak te behandelen.
2. De rechtbank ziet evenmin aanleiding om het beroep niet-ontvankelijk te achten.
3. Het bestreden besluit gaat over de weigering van verweerder om een ontheffing op grond van artikel 9.5, eerste lid, aanhef en onder c van de Verordening te verlenen aan eiser ten behoeve van het, door middel van een vrijstellingsprocedure, verlenen van medewerking aan de nieuwvestiging van een intensieve veehouderij van ongeveer 1,5 hectare in een landbouwontwikkelingsgebied (hierna: een LOG), te weten op het perceel [adres 1] ongenummerd te Netersel.
4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Een inwoner van de gemeente Oirschot, [persoon 1], exploiteerde op het moment van de vaststelling, door provinciale staten van Noord-Brabant (PS), van het reconstructieplan Beerze-Reusel (hierna: het reconstructieplan) een varkenshouderij aan de [adres 2] te Oostelbeers. In het reconstructieplan is het gebied waarin de veehouderij van [persoon 1] was gelegen, aangewezen als extensiveringsgebied, als bedoeld in de Reconstructiewet concentratiegebieden.
Dit had tot gevolg dat uitbreiding van het bedrijf van [persoon 1] op deze locatie niet meer mogelijk was. [persoon 1] is aanvankelijk in onderhandeling gegaan met verweerder over de aankoop van een bedrijfskavel op de locatie [adres 3] in Diessen, maar deze kavel is vergund aan een andere partij. Naar aanleiding hiervan is gedeputeerde [persoon 2] bij [persoon 1] thuis op bezoek geweest. Namens verweerder heeft hij de toezegging gedaan dat hij zich maximaal zou inspannen om het bedrijf van [persoon 1] te verplaatsen naar het LOG Bladel-Hulsel. Kort na dit gesprek met [persoon 2] heeft [persoon 1] het perceel [adres 1] ong. te Netersel aangekocht, ten einde zijn bedrijf te verplaatsen naar het in het reconstructieplan voor intensieve veehouderij aangewezen LOG Hulsel-Bladel.
Eiser en verweerder zijn, samen met de gemeente Reusel-De Mierden, gestart met de voorbereiding van een integrale aanpak van de inrichting van dit LOG.
In het voor de betrokken percelen geldende bestemmingsplan “Buitengebied gemeente Bladel 1998” was ter plaatse geen bouwblok opgenomen. [persoon 1] heeft zich per brief van 8 juni 2006 tot eiser gewend met de mededeling dat hij zijn bedrijf wenste te vestigen op de door hem aangekochte percelen aan de [adres 1] en aan eiser verzocht om deze percelen op te nemen in het ontwikkelingsplan LOG Hulsel Bladel. Eiser heeft [persoon 1] bij brief van 4 oktober 2006 medegedeeld dat zijn voornemen tot nieuwvestiging (pas) in beschouwing zal worden genomen bij het opstellen van het ontwikkelingsplan door de gemeenten Reusel- De Mierden en Bladel en dat het ontwikkelingsplan voor het LOG Hulsel-Bladel naar verwachting medio 2007 gereed zal zijn.
Bij brieven van 7 oktober 2008 en 19 november 2008 heeft [persoon 1] zich wederom tot eiser gewend met het verzoek medewerking te verlenen aan een planwijziging voor de percelen aan de [adres 1]. [persoon 1] heeft vervolgens op 14 december 2009 bezwaar gemaakt bij eiser tegen het uitblijven van een beslissing op de aanvraag. Bij besluit van 23 februari 2010 heeft eiser geweigerd medewerking te verlenen aan het opstarten van een planologische procedure. Eiser heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat [persoon 1] geen ontvankelijke aanvraag heeft ingediend en dat eiser niet bereid is om een procedure op te starten, vooruitlopend op de totaalontwikkeling van het LOG Hulsel-Bladel. Eiser heeft daarbij vermeld diverse malen te hebben aangegeven een projectmatige aanpak voor te staan en dat de provincie op dat moment vasthield aan haar standpunt dat nieuwvestiging in een LOG enkel aan de orde zou zijn, nadat alle bestaande beschikbare locaties benut zouden zijn. Daarvan was volgens eiser in dit geval geen sprake.
Ondertussen ontstond in de samenleving onrust over de intensieve veehouderij. Naar aanleiding van het door het burgerinitiatief ‘Megastallen Nee’ gevraagde debat daarover, hebben PS op 19 maart 2010 besloten om met onmiddellijke ingang de ontwikkelingsmogelijkheden van de intensieve veehouderij te beperken. In verband daarmee hebben PS op 19 maart 2010 een voorbereidingsbesluit op grond van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) genomen, dat op 20 maart 2010 in werking is getreden. Daarin hebben PS verklaard dat in de in voorbereiding zijnde Verordening ruimte Noord-Brabant, fase 1, bepalingen worden opgenomen voor intensieve veehouderij, die zijn gericht op onder meer het uitsluiten van mogelijkheden voor nieuwvestiging, en bepalingen waaruit voort zal vloeien dat aanvragen om bouwvergunningen ten behoeve van de intensieve veehouderijen in het bij het besluit aangeduide gebied dienen te worden aangehouden. Op 1 juni 2010 is de - op 23 december 2010 gewijzigde - Verordening ruimte Noord-Brabant, fase 1, in werking getreden. Daarin is bepaald dat een bestemmingsplan in een LOG geen nieuwvestiging van een intensieve veehouderij mag toestaan. In overgangsrecht voor lopende zaken is voorzien, in die zin dat gedeputeerde staten, in het geval van een lopende zaak tot verplaatsing van een intensieve veehouderij, tot uiterlijk 1 januari 2011 ontheffing kunnen verlenen van het verbod voor een bestemmingsplan dat voorziet in nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een LOG. Eiser heeft, om medewerking te kunnen verlenen aan de verplaatsing van de intensieve veehouderij van [persoon 1] door nieuwvestiging in het LOG, op 1 oktober 2010 aan verweerder gevraagd ontheffing te verlenen van het verbod tot nieuwvestiging van intensieve veehouderijen. Op 1 maart 2011 is vervolgens de op
17 december 2010 vastgestelde Verordening in werking getreden en is de Verordening ruimte Noord-Brabant, fase 1, ingetrokken. De tijdelijke regels voor verplaatsing van intensieve veehouderijen zijn opgenomen in artikel 9.5 van de Verordening. Op 25 februari 2011 hebben PS besloten aan artikel 9.5, vierde lid, een criterium toe te voegen en aan het artikel een vijfde lid toe te voegen, waarin nadere eisen zijn gesteld aan lopende zaken tot verplaatsing die voor het overgangsrecht in aanmerking komen. Deze Wijzigingsregeling Verordening ruimte Noord-Brabant 2011, intensieve veehouderij, is op 8 maart 2011 in werking getreden.
Op 31 maart 2011 heeft eiser besloten met [persoon 1] een vaststellingsovereenkomst te sluiten wegens het niet doorgaan van diens bedrijfsverplaatsing. In deze overeenkomst is onder meer afgesproken dat [persoon 1] afziet van de bedrijfsverplaatsing en dat eiser bij wijze van tegemoetkoming aan [persoon 1] een bedrag van € 495.000,- zal voldoen (bestaande uit
€ 120.000,- voor vergoeding van kosten en inkomstenderving en € 375.000,- als koopsom voor de betreffende gronden in het LOG). Tevens is overeengekomen dat partijen alle lopende procedures definitief zullen beëindigen.
Bij primair besluit van 4 juli 2011 heeft verweerder de aanvraag om ontheffing van eiser van 1 oktober 2010 afgewezen. Eiser heeft vervolgens bij brief van 14 juli 2011 verweerder aansprakelijk gesteld voor de geleden schade, begroot op € 370.248,57 (te weten: de kosten van aankoop van de gronden van [persoon 1], de vergoeding aan [persoon 1] van proceskosten en inkomstenderving, het mislopen van inkomsten uit pacht, nu is overeengekomen dat [persoon 1] gedurende 5 jaar en 11 maanden geen pacht hoeft te betalen, en de kosten van gerechtelijke bijstand en inzet van ambtelijke capaciteit). Bij besluit van 15 februari 2012 heeft verweerder dit verzoek om schadevergoeding afgewezen.
5. Eiser heeft – kort samengevat – aangevoerd dat het bestreden besluit ondeugdelijk gemotiveerd is ten aanzien van de financiële gevolgen van dit besluit. Verweerder had bij de weigering van de ontheffing het recht op (financiële) compensatie moeten vaststellen. Bovendien heeft verweerder niet gemotiveerd waarom in het bestreden besluit is afgeweken van het advies van de onafhankelijke adviescommissie. Het is eiser niet te verwijten dat de procedure ten aanzien van de verplaatsing van de intensieve veehouderij van [persoon 1] zo lang heeft geduurd. Verweerder heeft in de persoon van gedeputeerde [persoon 2] toezeggingen gedaan met betrekking tot de verplaatsing van de intensieve veehouderij van [persoon 1], die uiteindelijk niet zijn waargemaakt. Daarmee is het gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat aan de verplaatsing zou worden meegewerkt. Ten onrechte heeft verweerder niet geparticipeerd bij het treffen van een acceptabele oplossing, terwijl de situatie mede door het handelen van verweerder is ontstaan.
6. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het besluit tot weigering van de ontheffing geen zelfstandig besluit betreft op basis waarvan onevenredige schade kan ontstaan. In de Verordening is overgangsrecht opgenomen dat voorziet in de mogelijkheid om ontheffing te verlenen in zaken ten aanzien van verplaatsing van intensieve veehouderijen die al bij de gemeente aanhangig waren. Dit zorgt ervoor dat onevenredige schade zich niet kan voordoen. De afweging van de evenredigheid heeft daarmee al plaatsgevonden in de Verordening zelf. Nu de regels van de Verordening imperatief en limitatief zijn en van beleidsvrijheid dus geen sprake is, kan nadeelcompensatie als gevolg van de weigering niet aan de orde zijn. Bovendien heeft de gemeente beleidsvrijheid bij het vaststellen van een bestemmingsplan. Schade bij eiser als gevolg van het besluit van verweerder is dan ook niet aanwezig. Ten slotte heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de discussie met betrekking tot de intensieve veehouderij al geruime tijd speelde, zodat beleidswijzigingen voorzienbaar waren. Dat eiser met het in gang zetten van de benodigde procedures geen start heeft gemaakt, kan verweerder niet worden aangerekend.
7. Tussen partijen is niet in geschil dat, gelet op het imperatieve karakter van artikel 9.5 van de Verordening, verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de ontheffing niet kon worden verleend. Wat partijen verdeeld houdt, is de vraag of verweerder gehouden is (een gedeelte van) de financiële schade die eiser als gevolg van het totale besluitvormingsproces heeft geleden, te dragen. De rechtbank is van oordeel dat in beginsel slechts ruimte is voor nadeelcompensatie op grond van het bepaalde in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in die gevallen waarin het bestuursorgaan een belangenafweging dient te maken. In dat kader overweegt de rechtbank als volgt.
8. De rechtbank is, anders dan verweerder, van oordeel dat eiser niet kan worden verweten dat niet eerder een planologische procedure is opgestart ten behoeve van de verplaatsing van het bedrijf van [persoon 1]. Eiser kon niet eerder beslissen op het verzoek van [persoon 1] om vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan in het kader van de verplaatsing van zijn varkenshouderij naar het LOG Bladel-Hulsel, omdat eiser niet alleen gebonden was aan het reconstructieplan, de bijbehorende bestuursovereenkomst uit juli 2005 ter uitvoering daarvan en de geldende wetten en regels, maar ook aan gezamenlijke afspraken tussen verweerder, eiser en Reusel-De Mierden voor de integrale aanpak van het LOG Bladel-Hulsel, inhoudende dat door gemeenten géén tussentijdse ad hoc medewerking verleend zou worden aan verplaatsing van intensieve veehouderijen naar het LOG. Daarbij is, in de jaren dat [persoon 1] getracht heeft zijn bedrijf te verplaatsen naar het LOG, door eiser intensief samengewerkt met verweerder door een gezamenlijke aanstelling van een projectleider en de vaststelling van een procesplan om de projectmatige aanpak te stimuleren.
De rechtbank gaat er vanuit dat de verplaatsing van het bedrijf van [persoon 1] naar de locatie Diessen in 2005 niet is doorgegaan doordat verweerder abusievelijk met meerdere personen tegelijk in onderhandeling was over één beschikbare locatie. Verweerder heeft dit niet weersproken. Ook is de rechtbank van oordeel dat gedeputeerde [persoon 2] tijdens het hierop volgende gesprek met [persoon 1] verwachtingen heeft gewekt ten aanzien van de mogelijkheid om diens bedrijf te verplaatsen naar het LOG Bladel-Hulsel. Dit LOG is ook expliciet door [persoon 2] genoemd als kansrijke locatie voor deze verplaatsing. Dit blijkt uit het door eiser ter zitting aangehaalde provinciale document waarin is vermeld dat de nieuwe locatie van [persoon 1] het LOG Hulsel zal zijn en dat de beschikbare locatie aldaar in 2007 is aangekocht ‘op advies van [persoon 2]’. In dezelfde periode zijn tussen verweerder en eiser afspraken gemaakt in het kader van de ontwikkeling van het LOG Hulsel-Bladel, waarbij verweerder begin 2009 met eiser is overeengekomen geen tussentijdse ad hoc medewerking te verlenen aan verplaatsingen naar het LOG. Dit staat haaks op de toezegging van [persoon 2] om zich tot het uiterste in te spannen de nieuwvestiging van [persoon 1] in het LOG Bladel-Hulsel mogelijk te maken. Ook het in de Verordening opgenomen overgangsrecht, inhoudende dat enkel ontheffing kon worden verleend voor nieuwvestiging van intensieve veehouderijen in het gebied waarin onder meer het LOG Hulsel-Bladel was gelegen, indien vóór 20 maart 2010 voldoende concrete initiatieven waren ontplooid met het oog op de verplaatsing van een intensieve veehouderij naar het LOG, strookt niet met de begin 2009 met eiser gemaakte afspraak, dat daartoe geen (ad hoc) initiatieven meer zouden worden ontplooid.
8. De rechtbank volgt verweerder niet in het standpunt dat de evenredigheid al is meegenomen in de wijziging van de Verordening. Niet is gebleken dat de – voorafgaand aan de wijziging van de Verordening – met [persoon 1] gemaakte afspraken met betrekking tot de verplaatsing van zijn intensieve veehouderij, ook in deze wijziging zijn verdisconteerd. Naar het oordeel van de rechtbank had in dit concrete geval alsnog een evenredigheidstoets moeten plaatsvinden. Het had op de weg van verweerder gelegen deze belangenafweging bij het verzoek om schadevergoeding zijdens eiser alsnog te maken. Nu verweerder dit heeft nagelaten, is de rechtbank van oordeel dat verweerder het evenredigheidsbeginsel dat is vastgelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, heeft geschonden. Gelet op het voorgaande oordeelt de rechtbank dat het bestreden besluit de rechterlijke toets niet kan doorstaan.
9. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is en zal het bestreden besluit daarom vernietigen. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder eiser het door hem betaalde griffierecht van € 310,- dient te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.H.N. Kruijer, voorzitter, en mr. D.J. de Lange en
mr. L. Soeteman, leden, in aanwezigheid van mr. A.G.M. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 januari 2013.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.