ECLI:NL:RBOBR:2013:2700

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats ’s-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 12/1934

uitspraak van de meervoudige kamer van 26 juni 2013 in de zaak tussen

Platform Stop Invasieve Exoten, te Amsterdam, eiseres

(gemachtigde: W.F.E. Reinhold),

het college van gedeputeerde Staten van Noord-Brabant, verweerder

(gemachtigden A. Adriaansen en mr. R. Meijs).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: de besloten vennootschap Vrakking B.V., te Heijningen, gemachtigde: A.J. Verhoef.

Procesverloop

Bij brief van 10 november 2010 heeft eiseres, voor zover hier van belang, een verzoek tot handhaving ingediend bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Moerdijk. Dit college heeft het verzoek doorgezonden aan verweerder.

Bij besluit van 26 september 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek tot handhaving niet-ontvankelijk verklaard.

Bij besluit van 29 mei 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden door een enkelvoudige kamer op 3 oktober 2012, waar partijen zich hebben laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

De rechtbank heeft het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar een meervoudige kamer. De meervoudige kamer heeft partijen verzocht om toestemming om zonder zitting uitspraak te doen. Eiseres heeft geen toestemming verleend.

Het onderzoek ter zitting van de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 17 juni 2013. Eiseres heeft zich doen vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Namens eiseres is dr. B. Knol verschenen als deskundige. Verweerder en de derde-partij hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

Overwegingen

Bij het bestreden besluit heeft verweerder de niet-ontvankelijkverklaring van het verzoek van eiseres gehandhaafd. Volgens verweerder is eiseres geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Op grond van artikel 1:2, derde lid, van de Awb worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. Hieruit vloeit voort dat entiteiten die geen rechtspersoon zijn, niet kunnen opkomen ter behartiging van algemene en collectieve belangen.

Vaststaat dat eiseres geen bij notariële akte opgerichte rechtspersoon is. Daarom zal moeten worden beoordeeld of eiseres is aan te merken als een vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid in de zin van artikel 2:26 van het Burgerlijk Wetboek. Daartoe moet zijn voldaan aan de volgende cumulatieve vereisten:
- er moet een ledenbestand zijn;
- het moet om een organisatorisch verband gaan dat is opgericht voor een bepaald doel, zodat sprake moet zijn regelmatige ledenvergaderingen, een bestuur en een samenwerking die op enige continuïteit is gericht;
- de organisatie moet als eenheid deelnemen aan het rechtsverkeer.
Eiseres heeft aannemelijk gemaakt dat zij aan deze vereisten voldoet.

Vervolgens is aan de orde of het verzoek tot handhaving betrekking heeft op een activiteit die plaatsvindt binnen het in de statuten omschreven werkgebied en valt binnen de reikwijdte van de doelstelling van eiseres. Naast het doel van eiseres is tevens van belang of eiseres feitelijke werkzaamheden verricht met het oog op de behartiging van haar doelstelling.

Uit de statuten van eiseres blijkt dat zij zich ten doel heeft gesteld bijdragen te leveren aan het beperken van de invoer, vestiging en verspreiding van invasieve exoten in Nederland en te bevorderen dat gevestigde populaties van invasieve exoten zoveel mogelijk worden verwijderd en teruggedrongen, dan wel – indien dat niet mogelijk is – worden beheerst. Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat eiseres dit doel tracht te bereiken door het publiek te informeren over de risico’s van invasieve exoten, onder andere door middel van persberichten, lezingen en presentaties, stands, een website en een filmreportage. Verder informeert eiseres leden van de Tweede Kamer over de risico’s van invasieve exoten en tracht hen ertoe te bewegen om Kamervragen te stellen. Ook voert eiseres gerechtelijke procedures om te bewerkstelligen dat maatregelen ter voorkoming of bestrijding van invasieve exoten worden genomen.

De rechtbank is van oordeel dat de doelstelling van eiseres voldoende specifiek is. Gelet op de doelstelling en de feitelijke werkzaamheden van eiseres is de rechtbank voorts van oordeel dat haar belang rechtstreeks is betrokken bij het besluit op haar verzoek om handhaving. Zij is dus belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, in samenhang met artikel 1:2, derde lid, van de Awb.

Gelet op het voorgaande heeft verweerder eiseres ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard in haar verzoek om handhaving. Nu deze niet-ontvankelijkverklaring bij het bestreden besluit is gehandhaafd, is het beroep gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met de wet.

Vervolgens is de vraag aan de orde of de rechtbank het geschil finaal kan beslechten. In dit kader acht de rechtbank van belang dat verweerder zowel in het primaire besluit als in het bestreden besluit het (subsidiaire) standpunt heeft ingenomen dat het verzoek om handhaving moet worden afgewezen. Eiseres heeft hierop zowel in de bezwaarfase als in de beroepsfase gereageerd. Gelet hierop zal de rechtbank beoordelen of dit standpunt van verweerder in rechte stand kan houden.

Eiseres heeft zich in het oorspronkelijke verzoek om handhaving op het standpunt gesteld dat de derde-partij de zorgplichtbepaling in artikel 1.1a van de Wet milieubeheer overtreedt. In bezwaar heeft eiseres gesteld dat het bedrijf, dat per 1 januari 2011 valt onder het toenmalige Besluit algemene regels inrichtingen milieubeheer, thans het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm), de in artikel 2.1, eerste lid, in samenhang met artikel 2.1, tweede lid, aanhef en onder l, van het Abm opgenomen zorgplicht met betrekking tot het voorkomen en zoveel mogelijk beperken van risico’s voor de omgeving heeft geschonden. Eiseres heeft in bezwaar verweerder tevens verzocht om maatwerkvoorschriften op te leggen.

10.

In het bestreden besluit heeft verweerder aangegeven dat volksgezondheid niet wordt genoemd in artikel 2.1 van het Abm. Verweerder kan daarom niet handhavend optreden of maatwerkvoorschriften stellen. Overtreding van artikel 1.1a van de Wet milieubeheer is evenmin aan de orde, gelet op het aanvullende karakter van dit artikel. Verder is volgens verweerder niet aangetoond dat er een acuut gevaar voor de volksgezondheid optreedt, mede omdat de tijgermug wordt bestreden door het Centrum Monitoring Vectoren en steekmuggen, onderdeel van de Voedsel en Warenautoriteit (verder: het CMV) en dat de derde-partij zich bewust is van de risico’s en maatregelen treft. Volgens verweerder is van een schending van de zorgplicht geen sprake.

11.

De derde-partij heeft aangegeven dat het risico van overdracht van tropische ziekten beperkt is, gelet op het geregistreerde aantal gevallen daarvan. Niet verweerder maar het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport is het aanspreekpunt. De branche waartoe de derde-partij behoort, is zich bewust van de risico's en probeert door maatregelen, zoals registratie van bestrijdingsmiddelen, monitoring van risicobedrijven en maatregelen in de landen van herkomst van de autobanden (waar de tijgermug voorkomt) de risico’s te beperken. Er zijn geen tijgermuggen bij de derde-partij geconstateerd in 2011.

12.

De derde-partij had ten tijde van het verzoek om handhaving twee inrichtingen, een in Heijningen en een in Oosterhout. De inrichting in Oosterhout is inmiddels gesloten. Eiseres heeft ten aanzien van deze inrichting geen procesbelang meer. De omstandigheid dat de inrichting in Oosterhout is verplaatst naar Etten-Leur maakt dit niet anders. Het betreft een andere inrichting waar het oorspronkelijke handhavingsverzoek geen betrekking op kan hebben gehad. De rechtbank zal de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in zoverre in stand laten.

13.

Het bedrijf van de derde-partij in Heijningen is nog wel in werking. Dit bedrijf valt sinds 1 januari 2011 onder de werkingssfeer van het Abm. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, in samenhang met artikel 2.1, tweede lid, aanhef en onder l, dient degene die de inrichting drijft en weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door het in werking zijn van de inrichting risico’s voor de omgeving kunnen ontstaan waarvoor geen bijzondere voorschriften bij of krachtens het Abm zijn gesteld, deze risico’s te voorkomen dan wel, voor zover dit niet mogelijk is, zoveel mogelijk te beperken.

14.

In de nota van toelichting bij het Abm (Stb. 2007,415) is het volgende opgenomen.
Activiteiten binnen de inrichting kunnen ook risico’s voor de omgeving met zich mee brengen. Zo kan in geval van schieten met hand- of kruisbogen in de buitenlucht en schieten met gas- of luchtdrukwapens binnen de veiligheid van mensen buiten de inrichting in het geding zijn als de projectielen buiten de baan, ruimte of inrichting kunnen komen. Ook de toepassing van natte koeltorens bij onder andere woon- en verblijfsgebouwen kan risico’s voor de omgeving met zich meebrengen. Bij niet adequaat beheer van een natte koeltoren bestaat het risico van verspreiding van de legionellabacterie naar de omgeving. (…)Bij de opstelling van dit besluit is er van uitgegaan dat de drijver van de inrichting zijn verantwoordelijkheid voor de veiligheid van personen op verantwoorde wijze invult. Er zijn geen uitgewerkte maatregelen opgenomen ter voorkoming van risico’s voor de omgeving. Indien in een incidenteel geval de veiligheid van mensen in het geding komt, kan er op grond van onderdeel l van dit besluit gehandhaafd worden of kunnen er concrete maatwerkvoorschriften worden opgelegd.

15.

Onder de zorgplicht ingevolge artikel 2.1, eerste lid, in samenhang met artikel 2.1, tweede lid, aanhef en onder l, van het Abm, behoort ook de verplichting om de risico’s verbonden aan de opslag van banden afkomstig uit landen waar de tijgermug leeft, te voorkomen en te beperken. Indien, als gevolg van het niet naleven van deze zorgplicht, het risico ontstaat dat tijgermuggen zich buiten de inrichting kunnen verspreiden of zich definitief kunnen vestigen, is sprake van een overtreding van deze zorgplicht. Eiseres heeft met de verwijzing ter zitting naar de verspreiding en vestiging van de tijgermug in Italië voldoende aannemelijk gemaakt dat bij ongecontroleerde opslag van autobanden uit landen waar de tijgermug leeft, de tijgermug zich kan vestigen. Met de verwijzing naar een uitbraak van knokkelkoorts in de provincie Ravenna (Italië) heeft eiseres voorts voldoende aannemelijk gemaakt dat bij verspreiding respectievelijk vestiging van de tijgermug onaanvaardbare risico’s kunnen ontstaan voor de omgeving in de vorm van besmetting met tropische ziekten als knokkelkoorts. Het risico van verspreiding respectievelijk vestiging van de tijgermug in de omgeving van de inrichting en het risico op een daarop volgende eventuele besmetting met een tropische ziekte merkt de rechtbank aan als een risico verbonden aan een activiteit binnen de inrichting, namelijk de opslag van banden. Dat deze banden afkomstig zijn van locaties buiten de inrichting, maakt dit oordeel niet anders.

16.

Bij een schending van de hierboven omschreven zorgplicht kan verweerder handhavend optreden. Verweerder heeft voorts de bevoegdheid maatwerkvoorschriften te verbinden aan de inrichting. De rechtbank is niet gebleken dat de derde-partij op basis van een ander exclusief wettelijk kader aan een soortgelijke zorgplicht is gebonden. De Wet publieke gezondheid biedt slechts de mogelijkheid op te treden bij een gegrond vermoeden van een besmetting en biedt geen mogelijkheid voor preventief optreden ten behoeve van het voorkomen van risico’s. Weliswaar controleert en bestrijdt het CMV de tijgermug, de Warenwet bevat geen, tot de derde-partij gerichte, voorschriften (zie ook de brief van de minister van VWS aan de Tweede Kamer van 26 mei 2011 in antwoord op vragen van Mw. Wiegman - van Meppelen Scheppink, kenmerk 2011Z09254). De omstandigheid dat de landelijke overheid beleid heeft ontwikkeld, maakt nog niet dat verweerder niet bevoegd is om handhavend op te treden respectievelijk maatwerkvoorschriften te stellen op grond van artikel 2.1, eerste lid, in samenhang met artikel 2.1 tweede lid, aanhef en onder l, van het Abm. Overigens is reeds daarom de vraag of de derde-partij ook de zorgplicht ingevolge artikel 1.1a van de Wet milieubeheer heeft geschonden, niet langer aan de orde.

17.

De rechtbank is verder van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat de derde-partij tot op heden haar zorgplicht ingevolge artikel 2.1, eerste lid, in samenhang met artikel 2.1 tweede lid, aanhef en onder l, van het Abm heeft geschonden met betrekking tot de inrichting in Heijningen. De enkele omstandigheid dat in het verleden tijgermuggen zijn aangetroffen binnen de inrichting is onvoldoende om aan te nemen dat de veiligheid van mensen in de omgeving van de inrichting in gevaar is gekomen, vooral omdat direct daarna kennelijk adequate bestrijdingen hebben plaatsgevonden en de mug in het daarop volgende jaar niet binnen de inrichting of daarbuiten is aangetroffen. Anders dan bij de inmiddels gesloten inrichting in Oosterhout zijn geen tijgermuggen in de omgeving van de inrichting in Heijningen aangetroffen. Uit de door eiseres overgelegde stukken, waaronder een overzicht van gevonden muggensoorten bij bandenbedrijven in Nederland, kan niet worden afgeleid dat de tijgermug zich op het terrein van de inrichting heeft gevestigd en van een besmetting van mensen in de omgeving van de inrichting met knokkelkoorts of een andere overdraagbare ziekte is evenmin gebleken. Ten tijde van het bestreden besluit had verweerder geen aanleiding hoeven zien voor handhaving van artikel 2.1, eerste lid, in samenhang met artikel 2.1, tweede lid, aanhef en onder l, van het Abm. Wel ligt het op de weg van verweerder om naleving van deze zorgplicht te blijven controleren.

18.

De rechtbank ziet met betrekking tot de inrichting in Heijningen geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, de rechtsgevolgen in stand te houden of verweerder bij tussenuitspraak in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Hierbij zouden de belangen van derden, waaronder de derde-partij, onevenredig kunnen worden geschaad. Bovendien heeft de derde partij gewezen op een aantal nieuwe ontwikkelingen, zoals een convenant dat zal worden gesloten tussen de branche waartoe de derde-partij behoort en de landelijke overheid met daarin een aantal maatregelen ter voorkoming en beperking van de risico’s van de tijgermug alsmede een mogelijke registratie van een bestrijdingsmiddel.

19.

De rechtbank volstaat met een opdracht aan verweerder om een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift. Verweerder moet hierbij alsnog ingaan op het verzoek om handhaving. Daarbij zal verweerder moeten beoordelen of er dan sprake is van een overtreding van de betrokken zorgplicht. Verweerder zal in het nieuwe besluit op het bezwaarschrift van eiseres moeten nagaan of op basis van de hierboven genoemde ontwikkelingen aanleiding bestaat om maatwerkvoorschriften op te leggen aan het bedrijf van de derde-partij alsmede, indien er aanleiding bestaat, welke maatwerkvoorschriften dan voldoende zijn. De rechtbank volstaat daarom met te bepalen dat verweerder een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.

20.

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht aan haar vergoedt.

21.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding omdat niet is gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
laat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, voor zover dit ziet op de inrichting van de derde-partij in Oosterhout in stand;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met betrekking tot de inrichting in Heijningen, met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 310,00 aan eiseres te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. D.J. Hutten en mr. L. Soeteman, leden, in aanwezigheid van Z. Selkan, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 juni 2013.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.